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【摘要】林权改制必须从我国实际出发,科学确定改革的具体方式和林业经营管理形式,从变革林业管理思想、明确林业产权主体、培育林业产权交易市场等领域进行探索,进一步解放和发展林业生产力,在实现林业可持续发展的基础上更有效地保护有限且珍贵的森林资源。
【关键词】林业产权 制度改革 森林资源保护
所谓产权,指财产权利,是一种行为性权利,是一个经济社会所实施的选择一种经济品的使用权。林业产权,顾名思义指的是以林业及其附属产品为标的的财产权利。按照新制度经济学的观点,产权制度作为经济制度中最基本的制度,它会在很大程度上诱致人们的行为决策,并通过人们的这些决策来影响一个社会的经济绩效。近几年来,林业体制进行了数次改革,仍无法实现林业产业的发展,其根本症结在于仍未触动和涉及林业的传统制度安排。这迫切要求我们加强林业产权制度改革的研究,尽快建立起适合我国特殊国情的林业经济体制,实现林业的可持续发展与森林资源的有效保护。
林业产权的特殊性
除了具有普通产权的“主体存在的实体性”、“运行的独立性”、“全能的可分性”及“价值形式的流动性”等一般特征之外,林业产权由于其对象的不同还有其特殊性:
林业产权的有限排他性。所谓排他性,即一项财产应具有属于财产所有者独立、自主的使用权和自由的转让权,任何其他人都无法阻止和妨碍产权主体对这一权益的行使与实现,从而杜绝和避免了其他人侵犯其相关权利。但作为一种特殊的产权形式,林业产权的排他性极其有限。为了能够持续发挥森林的生态效益和社会效益,要求林木所有者不能完全根据市场供求和自己的财力状况自由地进入和退出市场。在这里,林木所有者必须严格遵守采伐限额制度,林地产权主体不准随意抛荒或改作它用。森林经营的过程总要受到上级主管部门一定的管理和监督,以充分发挥森林保持国土、改善国民生存环境的作用。
林业产权界定和保护的困难性。要说明林业产权界定和保护的困难性也就是要说明林业产权界定和保护的成本。不管是林业产权的法律初始界定还是林业产权的动态转让都是需要大量成本的,如制订和监督林业财产法的执行,负责林业财产的变更和保障林业财产侵害的赔偿以及解决林业产权纠纷等,无不是一件花费很大的事情。虽然诸如林地产权和林木产权之类的林业产权客体,其仍具有可以容易区别与分辨的自然属性,但林业是不断成长和变化的,林业资源的总量也处于不断变化之中。这使得人们很难对其产权客体进行有效的界定与保障。此外,与其他产权可以有效约束其他人不同,林业产权是否具有严格的限制性仍是值得商榷的。例如,拥有一项森林资源产权是否就拥有排斥其他人自由进入森林的权利,以及是否拥有排斥周围居民上山获取少量薪材的权利。这些权利的界定和保障也都是需要成本的。
林业产权交易的复杂性。林业产权作为一种主体产权,其内容包括林业经营权、林地承包权以及林地所有权和收益权等相关权益。要想完善林业产权的交易,除了最为基本的所有权交易外,还有更多的中介性产权如经营权和承包权的交易。在林业经营方式多样化的今天,在林业股份合作的过程中,关于林业承包权是否有资格折价入股或进行相关资产抵押以借贷等问题仍未得到有效解决。这就说明林业产权的交易并不是一件简单的交易行为,在交易完成之后,可能会出现许多预想不到的产权问题,这都需要进一步去界定和保障。此外,其他非主体性产权,诸如经营权、抵押权及林业收益权等是否仍需受到产权主体的约束,这一问题也未得到有效解决。而且,林木产权和林地产权作为一个既相互独立又相互联系的统一整体,也增强了林业产权交易的复杂性。
林业产权的流量性。这里主要是针对林木产权而言的。众所周知,林木存在于广阔的大自然之中,其生产场所在露天,没有围墙,人们不能像工厂、商店那样把自己的生产资料和劳动成果锁起来保护,诸如偷砍、偷伐之类的严重行为,抑或上山拾取柴火或树叶等行为,都会对林业产权主体造成侵害与损失。此外,与其他产权形式不同,林木具有自然生长和繁殖的特性,这一特殊之处使得林业的增值无需外力进行督促,而只要保证和杜绝外力干扰即可。林木能在自然力的单独作用下实现林木资产的增值,这是其他财产所不具备的特点。
林业产权的上述特点是进行林业产权制度改革的逻辑起点,只有在此基础上,才谈得上深入分析传统林业产权制度的根本缺陷,并借鉴十几年来林业改革的经验与教训,提出科学合理的产权制度创新方案,实现林业的持续发展与森林资源的有效保护。
传统林业产权制度对森林资源保护的影响
我国传统林业产权制度是适应社会主义计划配置资源的要求建立起来的。从它产生之日起,就服务于建国初期恢复战争创伤和后来的国家工业化目标,并且同其他国有经济一道,在短期内表现出了组织资源进行重点建设能力强的特点,为我国的经济建设作出了巨大的贡献。但是,它毕竟是计划经济体制的产物,带有浓厚的封闭性和行政色彩,严重制约了林农保护和发展森林资源的动力。
首先,共有产权导致了很大的外部性。传统林业所有权主体是集体或国家,采取了无差异共有产权的形式。按照产权经济学的观点,共有产权导致了林业很大的外部性,将这种外部性较大地内在化的成本极大,激励非常小。具体来说就是,在共有产权制度下,由于集体和国家内部的每一个成员都有权平均分享共有体所具有的权利,如果对他使用共有权利的监察和谈判成本不为零(这是一种客观现实),他在最大化地追求个人价值时,由此所产生的成本就有可能部分地让共有体内的其他成员来承担。而且一个共有产权的权利所有者无法排斥其他人来分享他努力的果实,所有成员要达成一个最优行动的谈判成本可能非常之高,因而共有产权导致了很大的外部性。
其次,我国林业产权制度是适应社会主义公有制经济建立起来的,是计划经济体制的产物。这种产权制度正常有效运作的暗含前提是:信息完备,获取成本较低;集体和国家内部利益一致,不存在不同的利益主体和不同的价值判断。可是,至少在社会主义初级阶段的今日农村,这两个基本的前提假设是肯定不能成立的。对于一个微观的经济主体来说,保证其有效运行的全部信息是不可能精确“计算”的,而且即便能够获得,其成本也是无限大的。而对于单一利益主体假定来说,就更是一种极度的理想化。对于刚刚解决温饱问题的林农来说,他们显然具有与乡村集体和国家不相一致的利益,有时候这种利益的不一致性还可能表现得非常激烈。如果追求自身利益是一种指望财富增长的方式,那么建立在利他基础上的制度运作就永远也不会产生林农关心集体林业财产营运状况的任何激励。因此,这种产权制度的失败就不可避免。
完善林业产权制度的建议
林业要从计划经济体制过渡到市场经济体制,森林资源要想得到广大林农的自觉保护,必须进行林业产权制度的根本变革。结合前面讨论的林业产权的特殊性以及其对于森林资源保护的影响,笔者认为可以从以下方面完善林业产权制度,从而有效保护森林资源:
变革林业管理的指导思想。建立并实施适合我国国情的林业产权制度,必须全面反映林业特点和林业产权特点,使林业管理的指导思想建立在协调森林三大效益,协调社会利益、整体利益同林权主体的局部利益的基础之上,建立在正确处理社会利益、整体利益和主体的局部利益关系的基础之上。这一指导思想是对过去片面强调社会利益、整体利益而忽视主体利益,并导致割裂二者关系的指导思想的否定。
界定森林产权,明确产权主体。确定森林所有权的归属,这是界定产权关系,理顺森林实际占有权、处置权及使用经营权、收益权等一系列经济关系的基础。在我国林业特殊历史与现实背景条件下,界定森林权属必须坚持以下原则:一是必须坚持把林地产权同森林产权分开的原则,林地同森林虽在物质形态上是密不可分的,但在产权关系上却是相对独立、可以分离的,以林地产权来掩盖森林产权是不合理的;二是必须坚持谁种、谁投入劳动谁有的原则。
培育林业产权交易市场。明晰产权,确定森林产权的归属仅仅是林业产权制度改革的一部分或第一步,更重要的是必须形成林业产权运行与交易机制。因为林业产权问题既不是简单的归属问题,也不是静态的、一成不变的,它包括了产权归属,产权占有、使用及支配、收益等一系列既有联系又有区别的复杂过程。它是在实际运行中存在的,是一个动态的社会过程,并且也只有通过实际运行才能实现。而产权交易便是林业产权实际运行的重要方式。产权交易既可以是所有权的转让,又可以是使用权的转手。通过这样的交易,就可以实现对林业产权的实际使用权或处置权,从而实现其收益权。也只有通过这样的交易,才能使林业所有者在使用或转让等不同的林业产权运行方式中进行选择,选出对所有权实现最有利的方式。
总之,林权改制必须从我国的实际情况出发,科学确定改革的具体方式和林业经营管理形式,从变革林业管理思想、明确林业产权主体、培育林业产权交易市场等领域进行相应的努力与探索,实现“林定权,树定根,人定心”,进一步解放和发展林业生产力,在实现林业可持续发展的基础上更有效地保护有限且珍贵的森林资源。(作者为广西生态工程职业技术学院副教授)
【关键词】林业产权 制度改革 森林资源保护
所谓产权,指财产权利,是一种行为性权利,是一个经济社会所实施的选择一种经济品的使用权。林业产权,顾名思义指的是以林业及其附属产品为标的的财产权利。按照新制度经济学的观点,产权制度作为经济制度中最基本的制度,它会在很大程度上诱致人们的行为决策,并通过人们的这些决策来影响一个社会的经济绩效。近几年来,林业体制进行了数次改革,仍无法实现林业产业的发展,其根本症结在于仍未触动和涉及林业的传统制度安排。这迫切要求我们加强林业产权制度改革的研究,尽快建立起适合我国特殊国情的林业经济体制,实现林业的可持续发展与森林资源的有效保护。
林业产权的特殊性
除了具有普通产权的“主体存在的实体性”、“运行的独立性”、“全能的可分性”及“价值形式的流动性”等一般特征之外,林业产权由于其对象的不同还有其特殊性:
林业产权的有限排他性。所谓排他性,即一项财产应具有属于财产所有者独立、自主的使用权和自由的转让权,任何其他人都无法阻止和妨碍产权主体对这一权益的行使与实现,从而杜绝和避免了其他人侵犯其相关权利。但作为一种特殊的产权形式,林业产权的排他性极其有限。为了能够持续发挥森林的生态效益和社会效益,要求林木所有者不能完全根据市场供求和自己的财力状况自由地进入和退出市场。在这里,林木所有者必须严格遵守采伐限额制度,林地产权主体不准随意抛荒或改作它用。森林经营的过程总要受到上级主管部门一定的管理和监督,以充分发挥森林保持国土、改善国民生存环境的作用。
林业产权界定和保护的困难性。要说明林业产权界定和保护的困难性也就是要说明林业产权界定和保护的成本。不管是林业产权的法律初始界定还是林业产权的动态转让都是需要大量成本的,如制订和监督林业财产法的执行,负责林业财产的变更和保障林业财产侵害的赔偿以及解决林业产权纠纷等,无不是一件花费很大的事情。虽然诸如林地产权和林木产权之类的林业产权客体,其仍具有可以容易区别与分辨的自然属性,但林业是不断成长和变化的,林业资源的总量也处于不断变化之中。这使得人们很难对其产权客体进行有效的界定与保障。此外,与其他产权可以有效约束其他人不同,林业产权是否具有严格的限制性仍是值得商榷的。例如,拥有一项森林资源产权是否就拥有排斥其他人自由进入森林的权利,以及是否拥有排斥周围居民上山获取少量薪材的权利。这些权利的界定和保障也都是需要成本的。
林业产权交易的复杂性。林业产权作为一种主体产权,其内容包括林业经营权、林地承包权以及林地所有权和收益权等相关权益。要想完善林业产权的交易,除了最为基本的所有权交易外,还有更多的中介性产权如经营权和承包权的交易。在林业经营方式多样化的今天,在林业股份合作的过程中,关于林业承包权是否有资格折价入股或进行相关资产抵押以借贷等问题仍未得到有效解决。这就说明林业产权的交易并不是一件简单的交易行为,在交易完成之后,可能会出现许多预想不到的产权问题,这都需要进一步去界定和保障。此外,其他非主体性产权,诸如经营权、抵押权及林业收益权等是否仍需受到产权主体的约束,这一问题也未得到有效解决。而且,林木产权和林地产权作为一个既相互独立又相互联系的统一整体,也增强了林业产权交易的复杂性。
林业产权的流量性。这里主要是针对林木产权而言的。众所周知,林木存在于广阔的大自然之中,其生产场所在露天,没有围墙,人们不能像工厂、商店那样把自己的生产资料和劳动成果锁起来保护,诸如偷砍、偷伐之类的严重行为,抑或上山拾取柴火或树叶等行为,都会对林业产权主体造成侵害与损失。此外,与其他产权形式不同,林木具有自然生长和繁殖的特性,这一特殊之处使得林业的增值无需外力进行督促,而只要保证和杜绝外力干扰即可。林木能在自然力的单独作用下实现林木资产的增值,这是其他财产所不具备的特点。
林业产权的上述特点是进行林业产权制度改革的逻辑起点,只有在此基础上,才谈得上深入分析传统林业产权制度的根本缺陷,并借鉴十几年来林业改革的经验与教训,提出科学合理的产权制度创新方案,实现林业的持续发展与森林资源的有效保护。
传统林业产权制度对森林资源保护的影响
我国传统林业产权制度是适应社会主义计划配置资源的要求建立起来的。从它产生之日起,就服务于建国初期恢复战争创伤和后来的国家工业化目标,并且同其他国有经济一道,在短期内表现出了组织资源进行重点建设能力强的特点,为我国的经济建设作出了巨大的贡献。但是,它毕竟是计划经济体制的产物,带有浓厚的封闭性和行政色彩,严重制约了林农保护和发展森林资源的动力。
首先,共有产权导致了很大的外部性。传统林业所有权主体是集体或国家,采取了无差异共有产权的形式。按照产权经济学的观点,共有产权导致了林业很大的外部性,将这种外部性较大地内在化的成本极大,激励非常小。具体来说就是,在共有产权制度下,由于集体和国家内部的每一个成员都有权平均分享共有体所具有的权利,如果对他使用共有权利的监察和谈判成本不为零(这是一种客观现实),他在最大化地追求个人价值时,由此所产生的成本就有可能部分地让共有体内的其他成员来承担。而且一个共有产权的权利所有者无法排斥其他人来分享他努力的果实,所有成员要达成一个最优行动的谈判成本可能非常之高,因而共有产权导致了很大的外部性。
其次,我国林业产权制度是适应社会主义公有制经济建立起来的,是计划经济体制的产物。这种产权制度正常有效运作的暗含前提是:信息完备,获取成本较低;集体和国家内部利益一致,不存在不同的利益主体和不同的价值判断。可是,至少在社会主义初级阶段的今日农村,这两个基本的前提假设是肯定不能成立的。对于一个微观的经济主体来说,保证其有效运行的全部信息是不可能精确“计算”的,而且即便能够获得,其成本也是无限大的。而对于单一利益主体假定来说,就更是一种极度的理想化。对于刚刚解决温饱问题的林农来说,他们显然具有与乡村集体和国家不相一致的利益,有时候这种利益的不一致性还可能表现得非常激烈。如果追求自身利益是一种指望财富增长的方式,那么建立在利他基础上的制度运作就永远也不会产生林农关心集体林业财产营运状况的任何激励。因此,这种产权制度的失败就不可避免。
完善林业产权制度的建议
林业要从计划经济体制过渡到市场经济体制,森林资源要想得到广大林农的自觉保护,必须进行林业产权制度的根本变革。结合前面讨论的林业产权的特殊性以及其对于森林资源保护的影响,笔者认为可以从以下方面完善林业产权制度,从而有效保护森林资源:
变革林业管理的指导思想。建立并实施适合我国国情的林业产权制度,必须全面反映林业特点和林业产权特点,使林业管理的指导思想建立在协调森林三大效益,协调社会利益、整体利益同林权主体的局部利益的基础之上,建立在正确处理社会利益、整体利益和主体的局部利益关系的基础之上。这一指导思想是对过去片面强调社会利益、整体利益而忽视主体利益,并导致割裂二者关系的指导思想的否定。
界定森林产权,明确产权主体。确定森林所有权的归属,这是界定产权关系,理顺森林实际占有权、处置权及使用经营权、收益权等一系列经济关系的基础。在我国林业特殊历史与现实背景条件下,界定森林权属必须坚持以下原则:一是必须坚持把林地产权同森林产权分开的原则,林地同森林虽在物质形态上是密不可分的,但在产权关系上却是相对独立、可以分离的,以林地产权来掩盖森林产权是不合理的;二是必须坚持谁种、谁投入劳动谁有的原则。
培育林业产权交易市场。明晰产权,确定森林产权的归属仅仅是林业产权制度改革的一部分或第一步,更重要的是必须形成林业产权运行与交易机制。因为林业产权问题既不是简单的归属问题,也不是静态的、一成不变的,它包括了产权归属,产权占有、使用及支配、收益等一系列既有联系又有区别的复杂过程。它是在实际运行中存在的,是一个动态的社会过程,并且也只有通过实际运行才能实现。而产权交易便是林业产权实际运行的重要方式。产权交易既可以是所有权的转让,又可以是使用权的转手。通过这样的交易,就可以实现对林业产权的实际使用权或处置权,从而实现其收益权。也只有通过这样的交易,才能使林业所有者在使用或转让等不同的林业产权运行方式中进行选择,选出对所有权实现最有利的方式。
总之,林权改制必须从我国的实际情况出发,科学确定改革的具体方式和林业经营管理形式,从变革林业管理思想、明确林业产权主体、培育林业产权交易市场等领域进行相应的努力与探索,实现“林定权,树定根,人定心”,进一步解放和发展林业生产力,在实现林业可持续发展的基础上更有效地保护有限且珍贵的森林资源。(作者为广西生态工程职业技术学院副教授)