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汝州市检察院反渎职侵权局在办理杨某等人玩忽职守案中发现，近几年汝州市卫生局医政部门和卫生监督部门管理不规范、执法不到位、信息沟通不畅，导致医疗机构管理秩序严重混乱，一些门诊违规违法执业，甚至致人死亡的严重后果，造成了严重的社会影响。现将办案中发现的问题及解决对策浅析如下：
一、调查中发现的问题
1、医疗机构底子不清，管理不规范。在查案过程中发现，负责医疗机构《医疗机构执业许可证》校验、注册登记工作的卫生局医政科，对于近年来办理的《医疗机构执业许可证》数量、名称、诊疗范围和有效期限没有详细的记录，由于底子不清，情况不明，直接影响了执法工作的准确性和及时性。此外，医政科对于近年来办理的《医疗机构执业许可证》档案资料管理不善，导致部分重要档案材料遗失，对医疗机构发证情况不能准确全面地掌握。卫生监督所对辖区内医疗机构也没有按照其工作职责建立相应的执法档案，对于医疗机构存在什么问题、日常如何执法均无记载，监督管理的重点在何处也没有明确的方向，严重影响着执法效果。
2、《医疗机构执业许可证》的注册、校验、注销工作不规范。卫生局医政科没有严格按照法律法规要求的条件及程序开展《医疗机构执业许可证》的办理、校验、注销工作。按照《医疗机构校验管理办法》规定，医疗机构应当于校验期满期前3个月向登记机关申请校验；不按规定申请校验的，登记机关应当责令其20日内补办申请校验手续。登记机关应当在受理校验申请之日起30日内完成校验审查，做出校验结论，办理相应的校验执业登记手续。然而汝州市实际情况是，2011年批准办理了数百家医疗机构《医疗机构执业许可证》，有效期限均为2011年1月1日至2011年12月31日，医疗机构在其《医疗机构执业许可证》到期前均未按规定向汝州市卫生局医政科申请校验，或申请了不予受理，现在，这批证件已经超过有效期限3月有余，卫生局医政科仍未曾开展校验工作。
3、监督部门执法不到位，存在“以罚代管”现象。在查办胡某玩忽职守案件中发现，卫生监督所在执法检查中发现医疗机构有违法问题的，往往都是罚款了事，这边缴过罚款，那边继续执业，使行政处罚变成了“行政许可”，使整个监督管理流于形式，起不到任何实质作用。如某门诊2009年办理的《医疗机构执业许可证》于2010年10月31日到期后，该门诊没有按期申请校验或重新办理注册手续，按照《卫生行政许可管理办法》规定其持有的属无效证件，继续执业属违法行为，然而卫生监督所在其持无效证件执业将近一年后于2011年9月20日检查时才发现，发现后不是依法让其停止执业，而是给其下发卫生监督意见书，责令其20日内申请校验，并进行了行政处罚。如果卫生监督所严格按照法律进行监管，执法到位，该门诊致人死亡的悲剧是能够避免的。
4、许多诊所普遍存在违规违法行为。除上述问题外，在查案中发现，不少诊所还普遍存在各种违规违法行为，较常见的有以下几种：一是从事超范围诊疗项目，违规发布医疗、医药广告，如上述的某门诊自开业以来一直超范围从事人工流产业务，并在电视台等媒体公开宣传；二是医师无医师资格证或医师资格证上的执业地点不符，通常是一些卫生院或医院的退休职工，开设私人诊所，未变更其执业地点，或申请变更，但办理手续不齐全；三是使用无资格证件护士从事护理或医师助理工作等；四是部分诊所硬件条件和卫生条件差，达不到相应的要求，医疗废物未按规定放置，在诊疗室内随意丢放等等。这些违规违法行为直接威胁着广大人民群众的身心健康。
二、对策建议
1、建立医疗机构管理台帐，设专人专室管理相关档案。负责监督、管理的部门对医疗机构的管理情况建立台帐，特别是对于各医疗机构办理《医疗机构执业许可证》的情况要进行详细的登记、备案，包括名称、执业地点、诊疗科目、许可证有效期限、法定代表人等。许可审批档案资料及各类执业证件复印件要按规定完整保存，可设专人专室对其进行管理。对一些资料不全或缺失的，要积极补全，没有补全的，按规定不能办理《医疗机构执业许可证》。
2、严格依法进行《医疗机构执业许可证》的注册、校驗、注销工作。加大教育培训力度，提高从业人员的业务水平，为准确执法打下基础。一是要按照法定的时效及程序开展工作。严格按照《医疗机构校验管理办法》规定，在各医疗机构《医疗机构执业许可证》期满前三个月内通知其去申请校验，对期满后未申请校验的责令20日去申请校验，20日后仍不检验的，由医政科注销其《医疗机构执业许可证》，并进行公示。二是要按照法定的条件严格进行把关。在接到申请材料后，要严把资质审查和现场检查关，对一些不具备相应资质的、硬件标准不达标的、有违法记录按规定不能审核通过的，坚决严把关口，不予审批发证；对符合条件，验收合格的，要在受理30日内做出正式答复，并及时发放证件。
3、规范卫生监督所的日常执法活动。一是对医疗机构进行摸底大检查，建立详细的执法档案，制定出相应的执法规范性文件。二是加大日常监督力度，对辖区内的各诊所每年至少要监督检查两次，每次都要有检查记录，档案要完整保存。三是严格依照法律规定执法，对于无有效的《医疗机构执业许可证》而继续执业的，应按照相关法律规定责令其停止执业；发现有超范围诊疗的，要彻查其违法所得，必要时协调公安机关配合执法，对超诊疗科目所得超过三千元的，吊销其《医疗机构执业许可证》。四是监督到位，杜绝以罚代管。将进行过行政处罚的医疗机构作为重点监督对象，一次处罚后要监督其整改到位，杜绝交了罚款继续违法执业现象的发生。卫生监督所应将影响办理《医疗机构执业许可证》的检查结果及时向卫生局医政科反馈，相互沟通配合，共同做好监督管理工作。
4、对现有诊所开展全面普查整顿。对现有的诊所进行一次全面的摸底检查，特别是对无证执业、超有效期限执业或超范围执业的，要作为重点打击对象。发现有违法行为的，该处罚就处罚，该关闭就关闭，另外配合有关单位对混乱的医疗广告、医药市场进行全面整顿 ，涉嫌犯罪的，移送公安机关进行处理。发动群众积极举报，查证属实的，要对其严惩；对举报的群众给予适当的物质奖励，调动其积极性，逐渐形成人人关护医疗秩序的良好局面。
5、加大行政执法人员渎职犯罪惩处和预防力度。保持渎职侵权职务犯罪查处力度，形成最直接的预防效果。目前对渎职犯罪的查处无论是在数量上、质量上、范围上明显存在着力度不够的情况。在目前情况下，应通过提高渎职犯罪案件的查处的整体效果和合力，发挥查处的直接预防效果和作用，体现政治、社会、法律综合效果的统一，以适应新形势下惩治和预防渎职罪工作的需要。同时，加大预防渎职侵权犯罪力度。要运用各种形式和渠道，大力开展渎职侵权犯罪预防法制宣传。要借助媒体、法制宣传周、举报宣传周等活动和一些重大事项，充分运用渎职犯罪典型案例，扩大宣传面，形成宣传声势，使国家机关、事业单位、行政执法部门的工作人员真正了解和掌握法律、运用法律、遵守法律，使全社会引起广泛的关注和重视，以最大限度地减少发生渎职侵权犯罪的几率。作为检察机关预防部门要针对渎职侵权犯罪的构成要件、表现形式、行为后果、原因对策、立案标准、典型案例等具体内容，在增强预防渎职犯罪的意识、拓宽预防工作思路的同时，充分发挥法律监督职能，用好特有的法律资源，加大对渎职侵权犯罪的深入探索和预防机制的调研，把渎职侵权犯罪压缩在可控状态，以有效推动职务犯罪预防工作的深入开展。
一、调查中发现的问题
1、医疗机构底子不清，管理不规范。在查案过程中发现，负责医疗机构《医疗机构执业许可证》校验、注册登记工作的卫生局医政科，对于近年来办理的《医疗机构执业许可证》数量、名称、诊疗范围和有效期限没有详细的记录，由于底子不清，情况不明，直接影响了执法工作的准确性和及时性。此外，医政科对于近年来办理的《医疗机构执业许可证》档案资料管理不善，导致部分重要档案材料遗失，对医疗机构发证情况不能准确全面地掌握。卫生监督所对辖区内医疗机构也没有按照其工作职责建立相应的执法档案，对于医疗机构存在什么问题、日常如何执法均无记载，监督管理的重点在何处也没有明确的方向，严重影响着执法效果。
2、《医疗机构执业许可证》的注册、校验、注销工作不规范。卫生局医政科没有严格按照法律法规要求的条件及程序开展《医疗机构执业许可证》的办理、校验、注销工作。按照《医疗机构校验管理办法》规定，医疗机构应当于校验期满期前3个月向登记机关申请校验；不按规定申请校验的，登记机关应当责令其20日内补办申请校验手续。登记机关应当在受理校验申请之日起30日内完成校验审查，做出校验结论，办理相应的校验执业登记手续。然而汝州市实际情况是，2011年批准办理了数百家医疗机构《医疗机构执业许可证》，有效期限均为2011年1月1日至2011年12月31日，医疗机构在其《医疗机构执业许可证》到期前均未按规定向汝州市卫生局医政科申请校验，或申请了不予受理，现在，这批证件已经超过有效期限3月有余，卫生局医政科仍未曾开展校验工作。
3、监督部门执法不到位，存在“以罚代管”现象。在查办胡某玩忽职守案件中发现，卫生监督所在执法检查中发现医疗机构有违法问题的，往往都是罚款了事，这边缴过罚款，那边继续执业，使行政处罚变成了“行政许可”，使整个监督管理流于形式，起不到任何实质作用。如某门诊2009年办理的《医疗机构执业许可证》于2010年10月31日到期后，该门诊没有按期申请校验或重新办理注册手续，按照《卫生行政许可管理办法》规定其持有的属无效证件，继续执业属违法行为，然而卫生监督所在其持无效证件执业将近一年后于2011年9月20日检查时才发现，发现后不是依法让其停止执业，而是给其下发卫生监督意见书，责令其20日内申请校验，并进行了行政处罚。如果卫生监督所严格按照法律进行监管，执法到位，该门诊致人死亡的悲剧是能够避免的。
4、许多诊所普遍存在违规违法行为。除上述问题外，在查案中发现，不少诊所还普遍存在各种违规违法行为，较常见的有以下几种：一是从事超范围诊疗项目，违规发布医疗、医药广告，如上述的某门诊自开业以来一直超范围从事人工流产业务，并在电视台等媒体公开宣传；二是医师无医师资格证或医师资格证上的执业地点不符，通常是一些卫生院或医院的退休职工，开设私人诊所，未变更其执业地点，或申请变更，但办理手续不齐全；三是使用无资格证件护士从事护理或医师助理工作等；四是部分诊所硬件条件和卫生条件差，达不到相应的要求，医疗废物未按规定放置，在诊疗室内随意丢放等等。这些违规违法行为直接威胁着广大人民群众的身心健康。
二、对策建议
1、建立医疗机构管理台帐，设专人专室管理相关档案。负责监督、管理的部门对医疗机构的管理情况建立台帐，特别是对于各医疗机构办理《医疗机构执业许可证》的情况要进行详细的登记、备案，包括名称、执业地点、诊疗科目、许可证有效期限、法定代表人等。许可审批档案资料及各类执业证件复印件要按规定完整保存，可设专人专室对其进行管理。对一些资料不全或缺失的，要积极补全，没有补全的，按规定不能办理《医疗机构执业许可证》。
2、严格依法进行《医疗机构执业许可证》的注册、校驗、注销工作。加大教育培训力度，提高从业人员的业务水平，为准确执法打下基础。一是要按照法定的时效及程序开展工作。严格按照《医疗机构校验管理办法》规定，在各医疗机构《医疗机构执业许可证》期满前三个月内通知其去申请校验，对期满后未申请校验的责令20日去申请校验，20日后仍不检验的，由医政科注销其《医疗机构执业许可证》，并进行公示。二是要按照法定的条件严格进行把关。在接到申请材料后，要严把资质审查和现场检查关，对一些不具备相应资质的、硬件标准不达标的、有违法记录按规定不能审核通过的，坚决严把关口，不予审批发证；对符合条件，验收合格的，要在受理30日内做出正式答复，并及时发放证件。
3、规范卫生监督所的日常执法活动。一是对医疗机构进行摸底大检查，建立详细的执法档案，制定出相应的执法规范性文件。二是加大日常监督力度，对辖区内的各诊所每年至少要监督检查两次，每次都要有检查记录，档案要完整保存。三是严格依照法律规定执法，对于无有效的《医疗机构执业许可证》而继续执业的，应按照相关法律规定责令其停止执业；发现有超范围诊疗的，要彻查其违法所得，必要时协调公安机关配合执法，对超诊疗科目所得超过三千元的，吊销其《医疗机构执业许可证》。四是监督到位，杜绝以罚代管。将进行过行政处罚的医疗机构作为重点监督对象，一次处罚后要监督其整改到位，杜绝交了罚款继续违法执业现象的发生。卫生监督所应将影响办理《医疗机构执业许可证》的检查结果及时向卫生局医政科反馈，相互沟通配合，共同做好监督管理工作。
4、对现有诊所开展全面普查整顿。对现有的诊所进行一次全面的摸底检查，特别是对无证执业、超有效期限执业或超范围执业的，要作为重点打击对象。发现有违法行为的，该处罚就处罚，该关闭就关闭，另外配合有关单位对混乱的医疗广告、医药市场进行全面整顿 ，涉嫌犯罪的，移送公安机关进行处理。发动群众积极举报，查证属实的，要对其严惩；对举报的群众给予适当的物质奖励，调动其积极性，逐渐形成人人关护医疗秩序的良好局面。
5、加大行政执法人员渎职犯罪惩处和预防力度。保持渎职侵权职务犯罪查处力度，形成最直接的预防效果。目前对渎职犯罪的查处无论是在数量上、质量上、范围上明显存在着力度不够的情况。在目前情况下，应通过提高渎职犯罪案件的查处的整体效果和合力，发挥查处的直接预防效果和作用，体现政治、社会、法律综合效果的统一，以适应新形势下惩治和预防渎职罪工作的需要。同时，加大预防渎职侵权犯罪力度。要运用各种形式和渠道，大力开展渎职侵权犯罪预防法制宣传。要借助媒体、法制宣传周、举报宣传周等活动和一些重大事项，充分运用渎职犯罪典型案例，扩大宣传面，形成宣传声势，使国家机关、事业单位、行政执法部门的工作人员真正了解和掌握法律、运用法律、遵守法律，使全社会引起广泛的关注和重视，以最大限度地减少发生渎职侵权犯罪的几率。作为检察机关预防部门要针对渎职侵权犯罪的构成要件、表现形式、行为后果、原因对策、立案标准、典型案例等具体内容，在增强预防渎职犯罪的意识、拓宽预防工作思路的同时，充分发挥法律监督职能，用好特有的法律资源，加大对渎职侵权犯罪的深入探索和预防机制的调研，把渎职侵权犯罪压缩在可控状态，以有效推动职务犯罪预防工作的深入开展。