改革年代的立法追求

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  回望2016年的国家立法,一方面,修立并举的立法战略突入多个重点领域,或推动相关立法升级更新,或开疆拓土填补立法空白,从根本上重塑着法制面貌,引领法治走向纵深。另一方面,诸多关涉国计民生的重大立法,或掀起争议波澜,或遭遇立法难题,其最终破冰闯关,无不考验着立法者的勇气和智慧,亦见证了现实的立法生态。
  正是这些多维开花的立法成果,描绘了2016年丰富多彩的立法画卷,勾勒了当下法治建设的关键脉络,为时代留下了回味无穷的历史记忆。
  修法授权,颁发改革通行证
  践行“重大改革于法有据”的法治原则,以满足深化改革年代的现实需求,是最近几年全国人大常委会立法和行权的鲜明特色。2016年,为改革颁发合法性通行证的行动更是密集推出,达到了史无前例的高峰。
  其中一个基本方向是运用高效的“打包修法”方式,为改革提供法律支持。2016年7月初,全国人大常委会同时修改了节约能源法等6部法律。11月,又对外贸易法等12部法律作出一揽子修改。经由这两次大规模的修法行动,相关立法中的审批栅栏被批量拆除、审批流程被集中优化,进而为以简政放权为导向的行政改革,及时铺设了合法性轨道。
  更加引人注目的是,2016年9月初,全国人大常委会同时修改了外资企业法、中外合资合资经营企业法、中外合作经营企业法、台湾同胞投资保护法,不仅以法律形式确认了此前在上海等4个自贸试验区试点的外商投资负面清单管理模式,而且为这一改革机制向全国复制推广奠定了法律基础。由此开启的,正是一个更加透明开放、更多制度红利的外商投资新时代。
  除了修法引领改革、推进改革,体现法治思维的另一个重要纬度是,立法机关以授权决定等方式,启动多个领域的试点改革。2016年9月初,全国人大常委会通过决定,授权最高人民法院、最高人民检察院在18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点,推动司法改革再迈探索步伐。12月召开的常委会会议,更是联袂出台在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点等4个启动改革的决定,不仅数量之多创下历史记录,而且标志着,授权决定等兼顾审慎改革与法治原则、以程序正义赋予改革合法性的新路径,已经跨越前几年的行政审批、土地制度、司法体制等改革领域,进一步突入政治体制、社会保障、人事制度等更为广阔、纵深的改革疆土。由此開辟的,正是一条渐行渐宽、融合法治精神与改革理想的双赢之路。
  环保税法,“税收法定”先行者
  2016年12月出台的环境保护税法,不仅开启了以税治污的新常态,更是彰显一项重要法治原则的先行态度。
  从立法技术而言,环保税法的立法并不复杂,其实质是推进“费改税”改革,将实施多年的排污费制度改为环境保护税,以构建绿色税制、强化执法刚性。但更重要的立法价值在于,在党的十八届三中全会和2015年修改后的立法法对税收法定原则分别作出明确要求和规定后,在一系列单行税法的立法动议中,环保税法草案于2016年8月率先启动了立法审议程序,其标本意义备受瞩目。而如何践行税收法定原则,也因此成为环保税立法所面临的最大考验。
  税收法定原则的真正落实,并不能仅仅止步于“立法”这一表面形式,更须融入立法设计的具体肌理。环保税法体现的,正是实质兑现税收法定原则的追求。从以专章形式确立“计税依据”、“应纳税额”、“税收减免”等等,到以附表形式明晰征收标准,无不体现了税收制度要素必须法定的精神。
  尤为关键的是,基于环保税的地方税属性,环保税法授权省级政府根据本地实际需要,可以在法定税额标准基础上,上浮应税污染物的适用税额。但为了有效控制地方政府超征逐利的冲动,环保税法同时设定了上浮不得超过10倍的上限,并明确要求省级政府提出的调整方案,报同级人大常委会决定,并报全国人大常委会和国务院备案。换言之,环保税的灵活调整,并不能由地方政府自行拍板,而是必须经过地方立法程序,并接受国家立法机关的监督,由此坚守的,正是税收法定的底线原则。
  从更长远的视角看,根据全国人大常委会2015年调整后的立法规划,增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等多部税法已被列入立法路线图,立法机关还确定了于2020年之前全面落实税收法定原则的立法时间表。在此背景下,率先出台的环保税法,及其处处忠于税收法定原则的制度设计,无疑将对未来的税收立法提供样板价值、发挥示范效应,从而以一法先行,深刻影响落实税收法定原则的立法全局。
  民法总则,启动“权利法典”倒计时
  清点2016年的立法进展,除了已经结出的立法硕果,电子商务法等新法律草案,水污染防治法等修法草案,亦已纷纷进入审议程序,这些正在路上的立法努力,已为未来的立法图景埋下了伏笔。其中最为激荡人心的,当数民法典编纂的重新出发和民法总则的立法先行。
  有着“权利法典”之称的民法典,乃是社会生活的圣经、私权保护的屏障、市场经济的基石。然而这一现代法制不可或缺的标志,也是国人孜孜以求、多年难圆的梦想。在六十多年的时光流转中,我国曾先后5次发起制订民法或编纂民法典的努力,却屡屡受挫,留下了立法史上最为坎坷的命运轨迹。正是在这样的语境下,新一轮编纂民法典的努力,承载着穿越历史三峡的艰巨使命。其中最为重要的一役,就是民法总则的制订。
  按照立法机关确定的“两步走”战略,在整个民法典中担当统率和纲领作用的民法总则,拟于2017年3月率先完成立法,成为其总则编。其后将展开各分编的编纂,最终于2020年形成统一的民法典。可以说,民法总则作为开篇布局之作,是决定民法典编纂成败的关键所在。
  从2016年6月法律草案进入审议程序后,民法总则便牵动了全社会的人心,成为举国关注、升温不止的热点。诸多立法设计和创新在赢得普遍赞誉的同时,也激起了巨大的争议声浪。从6月到12月,民法总则草案以紧锣密鼓的节奏,先后接受了三次审议,努力凝聚社会共识、回应立法争议,向更加完善的方向不断演进。
  尽管仍在路上,但民法总则的立法启航和全速前行,无疑是2016年最重大的立法事件。而民法总则的指日可待,事实上也启动了民法典这一“权利法典”的倒计时。可以预见,由民法总则一马当先的民法典编纂,将以史无前例、浩大精致的法律语言,总结改革成果、表达时代精神、抒写公民权利、捍卫社会公正。最终成为深度构建现代法制的标杆,并由此开启一个崭新的权利时代。
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