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摘要:自然资源是社会物质财富的源泉,是社会生产过程中不可缺少的物质要素,是人类生存的自然基础。通过立法保护自然资源是保障自然资源可持续利用的重要手段。本文从我国自然资源立法现状、缺陷、完善等方面进行介绍,使我国加强对自然资源的立法保护。
关键词:自然资源 立法保护 立法完善
一、我国自然资源立法的现状
自然资源法是调整人们在自然资源开发利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称[1]。这是从内涵的角度出发对自然资源法做出的理论限定,从外延方面来看,自然资源法主要包括各种不同自然资源类型方面的法律,就我国现行的法律而言,主要有水资源法、土地管理法、矿产资源法、渔业法、森林法、草原法、野生动物法、水土保持法等,以及相关的行政法规、规章和地方性法规。现行的自然资源立法已经基本涵盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面,自然资源法制建设基本实现了有法可依、有章可循。并且从总体上看,我国的自然资源法律法规体系对保护和改善环境质量,保护生态平衡和生态安全,促进经济、社会和环境的协调发展起到了积极的作用[2]。
二、中国自然资源立法的缺陷
(一)缺乏系统、科学的自然资源法律体系
中国已建立部分相关的资源法律体系,但自然资源立法中相当一部分是1992年之前制定的。尽管已经对这些具有计划经济特征的法律规定进行了一定的修改,但总体上来说,对于当今经济、文明的生态协调的要求还有许多不相适应的地方。主要表现在以下三个方面。
1.立法模式不科学。基于各国的法律文化背景以及具体国情的不同,各个国家在资源立法的模式方面各有不同,可以归纳为两大模式:一是由若干个单项自然资源法律构成的集合体,称为法群模式;二是综合立法模式,即不以自然资源的具体形态分别制定法律,而是采取以土地资源作为核心把其他各类资源联系在一起立法,或者对各类自然资源进行理性的高度概括和抽象,就自然资源利用过程中的问题进行调整而立法。应当说各种模式都有其优点,但也同样存在不足[3]。现在已经基本形成了一个自然资源法律体系,它是以各种单项自然资源法集合为法群形态的。虽然这种"法群状态"覆盖了关于资源开发、利用、保护和管理的主要方面从内容上,达到了一定的立法目的在效果上。但,立法体制行政化影响单行法,过度强调部门利益和部门法律发展,造成缺乏整体配合在各单行法之间,部门利益冲突严重。各单行自然资源法不但未形成协调统一的保护和合理开发资源的规范体系,反而成为部门权力扩展,维护部门利益的工具, 中国可持续发展的需要不能满足。因为中国的资源立法起步较晚,还没有较多的经验,所以还需要不断地寻找出适合中国资源立法的科学模式在未来资源立法的道路上,满足中国建立资源节约型社会的要求和实现可持续发展的战略。
2. 基本法律缺位。目前中国的资源立法缺乏一部基本法律,即可以统领各单项资源法的并符合生态文明发展理念。资源基本法在资源法律体系中的作用好比宪法在整个法律体系中的作用。各单项资源法的基础和龙头是资源基本法, 基本法为各个单行法提供指导思想、原则、制度以便对其进行制定和修改,在整个资源法律系统中资源基本法处于基干法的地位,关系如一般法和特别法,统帅和指导一般法, 一般法助于基本法的法律宗旨和功效的实现。
(二)法律规范配置失衡
立法是平衡的艺术,是权、责、利的协调统一。现行自然资源法在相关内容处理上存在明显失衡的现象[4],具体而言:
1.重义务规范、轻权利规范。现行自然资源法较多地赋予国家在管理方面的职权,较多地规定了义务对相关主体,而显得薄弱在权利的确认方面,大大削弱了利益驱动它是关于自然资源法律关系主体遵守和适用相关法律,法律的执行力降低。例如,整部《森林法》,基本上以开发利用者的相关义务和国家对森林资源的管理为本位。
2.强调单一资源的开发管理,忽视生态系统的综合保护。我国现行的几部自然资源法,由于在指导思想上未把生态保护作为重要的立法目的,导致在对单一资源的开发管理和生态系统的综合保护的规范上失之偏颇。大多数自然资源法只针对自然环境中的某一特定要素制定,忽视了对其它相关自然要素的规范。如《森林法》只管林木和林地,对生存于林木和林地中的野生动植物的保护只之字未提;《矿产资源法》只对矿产资源的开发利用加以规范,对因矿产资源的开采对生态的破坏无所顾及。这种"重单一资源的开发管理、轻生态系统的综合保护"的立法,导致砍林伤水,毁草伤土,过度驻坝引水伤树、伤草、又伤土的现象较为普遍。
三、中国自然资源立法的完善
(一)完善自然资源立法体系
1. 制定《资源节约与综合利用法》。为促进资源的节约和综合利用,防止资源浪费和破坏,提高资源利用的综合效益,保护生态环境,促进经济社会全面、协调、可持续发展,应当按照《自然资源法通则》的基本理念,适时制定《资源节约与综合利用法》。建立资源综合利用规划和计划、论证评价审批、"三同时"、标准化管理、统计、现场检查等制度,对生产生活领域、消费领域和废旧物资的回收等领域的资源节约与综合利用进行系统规定。
2.制定《资源调控法》。为加强资源的宏观管理,促进资源的优化配置,可考虑制定《资源调控法》。对资源宏观调控的原则方针、调控主体、调控措施、资源计划行为、资源决策行为、资源协调行为、资源监督行为等进行统一规定。
3.对现有的自然资源单行法进行适时修改。出台《自然资源法通则》后,按照其基本精神和原则要求,结合资源管理的实际,消除其相互冲突、重叠和矛盾之处,构建自然资源法体系保证其和谐统一。
(二)合理配置规范内容
1. 完善相应的程序性规范。对自然资源法的可操作性的增强,须进一步增加或细化资源利用、保护、执法、立法和纠纷解决等方面的程序规定,对相关行为的实施主体、实施方式、实施条件、实施时限、救济措施等内容进行明确。
2.完善促进自然资源优化配置的内容。为切实发挥自然资源法在资源的合理优化配置方面的引导和保障功能,应当加快充实完善有关自然资源产权制度、流转制度、有偿使用制度、价格制度和核算制度等方面具体内容和细化措施。明确自然资源的所有权、使用权、经营权以及他项权利的具体内涵和行使方式,明确自然资源流转的具体要求、实现方式和交易程序,明确自然资源定价、核算以及涉及有偿使用的税费的具体操作办法。
3.增加实施综合保护自然生态方面的内容。在自然资源法的基本原则、指导思想方面,增加对自然生态实施综合保护方面的规定,在具体的内容设计方面,尊重自然和遵循生态演化规律。
参考文献:
[1]张梓太著:《环境与资源法学》.科学出版社.2007年版.
[2] 孙佑海,丁敏.制定配套法规若干问题研究[J].法学杂志,2007.
[3] 王宗廷.论制定自然资源基本法[J].中国地质大学学报(社会科学版), 2005.
[4] 孟庆垒.生态文明背景下的环境法理论创新[J].法学论坛, 2007.
作者简介:何普娟(1986-),女,陕西籍,长安大学政治与行政学院09级经济法专业硕士研究生;田萌(1984-),女,汉族,陕西籍,长安大学政治与行政学院09级经济法学专业硕士研究生
关键词:自然资源 立法保护 立法完善
一、我国自然资源立法的现状
自然资源法是调整人们在自然资源开发利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称[1]。这是从内涵的角度出发对自然资源法做出的理论限定,从外延方面来看,自然资源法主要包括各种不同自然资源类型方面的法律,就我国现行的法律而言,主要有水资源法、土地管理法、矿产资源法、渔业法、森林法、草原法、野生动物法、水土保持法等,以及相关的行政法规、规章和地方性法规。现行的自然资源立法已经基本涵盖了我国自然资源开发、利用、保护和管理的主要方面,自然资源法制建设基本实现了有法可依、有章可循。并且从总体上看,我国的自然资源法律法规体系对保护和改善环境质量,保护生态平衡和生态安全,促进经济、社会和环境的协调发展起到了积极的作用[2]。
二、中国自然资源立法的缺陷
(一)缺乏系统、科学的自然资源法律体系
中国已建立部分相关的资源法律体系,但自然资源立法中相当一部分是1992年之前制定的。尽管已经对这些具有计划经济特征的法律规定进行了一定的修改,但总体上来说,对于当今经济、文明的生态协调的要求还有许多不相适应的地方。主要表现在以下三个方面。
1.立法模式不科学。基于各国的法律文化背景以及具体国情的不同,各个国家在资源立法的模式方面各有不同,可以归纳为两大模式:一是由若干个单项自然资源法律构成的集合体,称为法群模式;二是综合立法模式,即不以自然资源的具体形态分别制定法律,而是采取以土地资源作为核心把其他各类资源联系在一起立法,或者对各类自然资源进行理性的高度概括和抽象,就自然资源利用过程中的问题进行调整而立法。应当说各种模式都有其优点,但也同样存在不足[3]。现在已经基本形成了一个自然资源法律体系,它是以各种单项自然资源法集合为法群形态的。虽然这种"法群状态"覆盖了关于资源开发、利用、保护和管理的主要方面从内容上,达到了一定的立法目的在效果上。但,立法体制行政化影响单行法,过度强调部门利益和部门法律发展,造成缺乏整体配合在各单行法之间,部门利益冲突严重。各单行自然资源法不但未形成协调统一的保护和合理开发资源的规范体系,反而成为部门权力扩展,维护部门利益的工具, 中国可持续发展的需要不能满足。因为中国的资源立法起步较晚,还没有较多的经验,所以还需要不断地寻找出适合中国资源立法的科学模式在未来资源立法的道路上,满足中国建立资源节约型社会的要求和实现可持续发展的战略。
2. 基本法律缺位。目前中国的资源立法缺乏一部基本法律,即可以统领各单项资源法的并符合生态文明发展理念。资源基本法在资源法律体系中的作用好比宪法在整个法律体系中的作用。各单项资源法的基础和龙头是资源基本法, 基本法为各个单行法提供指导思想、原则、制度以便对其进行制定和修改,在整个资源法律系统中资源基本法处于基干法的地位,关系如一般法和特别法,统帅和指导一般法, 一般法助于基本法的法律宗旨和功效的实现。
(二)法律规范配置失衡
立法是平衡的艺术,是权、责、利的协调统一。现行自然资源法在相关内容处理上存在明显失衡的现象[4],具体而言:
1.重义务规范、轻权利规范。现行自然资源法较多地赋予国家在管理方面的职权,较多地规定了义务对相关主体,而显得薄弱在权利的确认方面,大大削弱了利益驱动它是关于自然资源法律关系主体遵守和适用相关法律,法律的执行力降低。例如,整部《森林法》,基本上以开发利用者的相关义务和国家对森林资源的管理为本位。
2.强调单一资源的开发管理,忽视生态系统的综合保护。我国现行的几部自然资源法,由于在指导思想上未把生态保护作为重要的立法目的,导致在对单一资源的开发管理和生态系统的综合保护的规范上失之偏颇。大多数自然资源法只针对自然环境中的某一特定要素制定,忽视了对其它相关自然要素的规范。如《森林法》只管林木和林地,对生存于林木和林地中的野生动植物的保护只之字未提;《矿产资源法》只对矿产资源的开发利用加以规范,对因矿产资源的开采对生态的破坏无所顾及。这种"重单一资源的开发管理、轻生态系统的综合保护"的立法,导致砍林伤水,毁草伤土,过度驻坝引水伤树、伤草、又伤土的现象较为普遍。
三、中国自然资源立法的完善
(一)完善自然资源立法体系
1. 制定《资源节约与综合利用法》。为促进资源的节约和综合利用,防止资源浪费和破坏,提高资源利用的综合效益,保护生态环境,促进经济社会全面、协调、可持续发展,应当按照《自然资源法通则》的基本理念,适时制定《资源节约与综合利用法》。建立资源综合利用规划和计划、论证评价审批、"三同时"、标准化管理、统计、现场检查等制度,对生产生活领域、消费领域和废旧物资的回收等领域的资源节约与综合利用进行系统规定。
2.制定《资源调控法》。为加强资源的宏观管理,促进资源的优化配置,可考虑制定《资源调控法》。对资源宏观调控的原则方针、调控主体、调控措施、资源计划行为、资源决策行为、资源协调行为、资源监督行为等进行统一规定。
3.对现有的自然资源单行法进行适时修改。出台《自然资源法通则》后,按照其基本精神和原则要求,结合资源管理的实际,消除其相互冲突、重叠和矛盾之处,构建自然资源法体系保证其和谐统一。
(二)合理配置规范内容
1. 完善相应的程序性规范。对自然资源法的可操作性的增强,须进一步增加或细化资源利用、保护、执法、立法和纠纷解决等方面的程序规定,对相关行为的实施主体、实施方式、实施条件、实施时限、救济措施等内容进行明确。
2.完善促进自然资源优化配置的内容。为切实发挥自然资源法在资源的合理优化配置方面的引导和保障功能,应当加快充实完善有关自然资源产权制度、流转制度、有偿使用制度、价格制度和核算制度等方面具体内容和细化措施。明确自然资源的所有权、使用权、经营权以及他项权利的具体内涵和行使方式,明确自然资源流转的具体要求、实现方式和交易程序,明确自然资源定价、核算以及涉及有偿使用的税费的具体操作办法。
3.增加实施综合保护自然生态方面的内容。在自然资源法的基本原则、指导思想方面,增加对自然生态实施综合保护方面的规定,在具体的内容设计方面,尊重自然和遵循生态演化规律。
参考文献:
[1]张梓太著:《环境与资源法学》.科学出版社.2007年版.
[2] 孙佑海,丁敏.制定配套法规若干问题研究[J].法学杂志,2007.
[3] 王宗廷.论制定自然资源基本法[J].中国地质大学学报(社会科学版), 2005.
[4] 孟庆垒.生态文明背景下的环境法理论创新[J].法学论坛, 2007.
作者简介:何普娟(1986-),女,陕西籍,长安大学政治与行政学院09级经济法专业硕士研究生;田萌(1984-),女,汉族,陕西籍,长安大学政治与行政学院09级经济法学专业硕士研究生