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【摘要】作为一种新的理念，治理理论有着深刻的社会根源和时代背景。本文在分析治理理论产生背景及其内涵基础上，探讨其对中国行政改革的启示。
【关键词】治理；行政改革；政府
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2011）05-0164-1.5
一、治理理论产生的背景
“治理”一词源于古希腊语和拉丁文，从古至今一直被解释为与政府相关的管理和控制，但目前被广泛使用的“治理”却有着极为不同的含义。对“治理”认识的转变可以追溯到上世纪末，1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》一文中指出，阻碍非洲发展的最大问题在于“治理”危机，认为非洲发展的基础是创造“多元制度结构”的“政治革新”，以达到“善治”的目标，即“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构及出版自由。”自此，“治理”被赋予了新的意义。作为一种新的理念，治理理论有着深刻的社会根源和时代背景。
第一，“政府中心论”和“市场中心论”的破产是治理理论产生的前提。从主张“管得最少的政府就是最好的政府”的自由资本主义时期，到后来强调政府干预市场经济的全能政府时期，都无法解决市场与政府间的矛盾，于是学界就不得不寻找一种既能克服市场的自由放任，又能防止政府权力的过分膨胀的新型理论。而治理理论凭借其多元性、合作性等特点，逐渐被认为是一种理想的模式。
第二，大量新理论的出现为治理理论的兴起提供了理论渊源。政府和市场的失灵使得越来越多的理论家专注于新理论的研究，从20世纪70年代开始，出现了包括公共选择、新公共管理在内的大量理论。公共选择理论用经济学的方法对政府进行分析，揭示了政府“经济人”的形象，新公共管理理论强调要区分掌舵与划桨的关系，认为政府应该掌舵而不是划桨，主张转变政府的职能。它们从不同角度揭示了政府、市场与社会的关系，这无疑从不同层次、不同方面为治理理论的产生奠定了扎实的基础。
第三，公民社会的崛起为治理理论提供了现实基础。公民社会是介于政府与市场之间的各种民间组织的总和，包括各种非政府组织、社会团体、利益团体等。二战后，随着全球自由民主制度的全面推行和市场经济的迅速发展，社会更加注重深层分工与整合，民间组织得到迅速发展。公民社会的发展不仅使政府所担负的责任日益减少，而且还涌现出大范围的民众自治，他们或是独自承担，或是与政府合作，行使某些管理职能，在公共事务管理中发挥了重要作用。可以说，没有成熟的公民社会，就不可能有真正的治理。
二、治理理论的内涵
对治理理论的涵义，不同理论家有着不同的理解，而其中最为权威的定义来自于联合国全球治理委员会。该委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》报告中，将治理界定为“任何公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构统一的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”
据此，“治理”一词被赋予了新的含义，与以往的统治、管理等词相比拥有了不同的特征，主要表现在：
首先，治理主体的多元化。治理的主体并不仅限于政府，还包括各种各样的社会组织，他们之间相互合作，共同构成复杂的治理网络结构。与传统的治理模式不同，治理理论认为政府并不是唯一的权力中心，政府应该放下权力并将部分权力转移给非政府组织，使部分公共事务市场化，减轻政府的负担。政府必须承认治理主体的多元化，允许其他权力中心的存在，因为政府不可能对社会生活的方方面面进行细致入微的指导，社会的有效运行需要政府与各权力中心的密切合作。
其次，治理手段的多样化。不同的治理主体必然会产生不同的治理方法，政府主要采取行政的、法律的，甚至是军事的手段，以实现对社会的强制性控制。除了这种国家职能的专属性和排他性之外，治理理论更多的是强调政府与非政府组织之间的合作关系，通过合作来共同处理公共事务。换言之，它既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排；它既包括政治法律的，也包括经济市场的，还包括社会的、文化的手段和方式。
三、治理理论对中国行政改革的启示
治理理论作为一种新兴的理论，引起了学界广泛关注的同时，也被许多国家认可并应用于实践，其中一些观点有利于解决改革所涉及的深层次矛盾，引导我国公共治理改革向现代化方向发展，因此我们应当加以借鉴和吸收对我国改革有益的因素，以加快我国行政改革的步伐。
第一，要充分发挥市场的基础作用。规范市场秩序，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。坚持市场的治理主体地位，不仅是发展市场经济的内在要求，也是创建治理理论的必要前提。治理理论认为，市场是基于多元主体、自主交易和公平竞争这样一些规则，其运行以自由竞争为基础，以价格机制为中心，以利益最大化为目标，它要求充分的经济自由。
第二，要转变政府职能。政府作为治理模式中最重要的主体，它自身的改革完善非常重要，政府不能再是以前的全能型政府，而应该转变为现代型的政府，将部分权力转移给其他社会组织，社会事务的管理应更多地由社会组织承担起来，政府不必再包揽一切事务，这就为政府减轻了负担。就中国现实情况来看，政府要做的就是要尽快转变政府职能，改革政府组织，建立强而精的政府，统筹好各个治理主体间的权责配置及相互关系，由“掌舵”转向“划桨”，从而提供高效优质的公共服务。
第三，要促进公民社会的发展，培育积极的公民文化。在西方发达国家，公民社会已经开始承担重要的公共事务，能够在公共服务方面提供选择和做出有效的回应，成为了政府和市场之外的第三股力量。鼓励公民积极参与公共事务的管理，逐步实现管理民主化是治理理论的一个基本原则，公民不仅仅是公共服务的对象，还是公共管理的参与者，他们的参与可以体现出底层民众的普遍需求，有利于激发他们参政议政的积极性，完善决策过程和管理过程。
【参考文献】
［1］全球治理委员会．我们的全球伙伴关系［M］．牛津大学出版社，1995．
［2］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革公营部门［M］．上海：上海译文出版社，1996．
【作者简介】张彬（1985- ）：男，山西文水人，辽宁大学政治学理论专业2009级。
【关键词】治理；行政改革；政府
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2011）05-0164-1.5
一、治理理论产生的背景
“治理”一词源于古希腊语和拉丁文，从古至今一直被解释为与政府相关的管理和控制，但目前被广泛使用的“治理”却有着极为不同的含义。对“治理”认识的转变可以追溯到上世纪末，1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》一文中指出，阻碍非洲发展的最大问题在于“治理”危机，认为非洲发展的基础是创造“多元制度结构”的“政治革新”，以达到“善治”的目标，即“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构及出版自由。”自此，“治理”被赋予了新的意义。作为一种新的理念，治理理论有着深刻的社会根源和时代背景。
第一，“政府中心论”和“市场中心论”的破产是治理理论产生的前提。从主张“管得最少的政府就是最好的政府”的自由资本主义时期，到后来强调政府干预市场经济的全能政府时期，都无法解决市场与政府间的矛盾，于是学界就不得不寻找一种既能克服市场的自由放任，又能防止政府权力的过分膨胀的新型理论。而治理理论凭借其多元性、合作性等特点，逐渐被认为是一种理想的模式。
第二，大量新理论的出现为治理理论的兴起提供了理论渊源。政府和市场的失灵使得越来越多的理论家专注于新理论的研究，从20世纪70年代开始，出现了包括公共选择、新公共管理在内的大量理论。公共选择理论用经济学的方法对政府进行分析，揭示了政府“经济人”的形象，新公共管理理论强调要区分掌舵与划桨的关系，认为政府应该掌舵而不是划桨，主张转变政府的职能。它们从不同角度揭示了政府、市场与社会的关系，这无疑从不同层次、不同方面为治理理论的产生奠定了扎实的基础。
第三，公民社会的崛起为治理理论提供了现实基础。公民社会是介于政府与市场之间的各种民间组织的总和，包括各种非政府组织、社会团体、利益团体等。二战后，随着全球自由民主制度的全面推行和市场经济的迅速发展，社会更加注重深层分工与整合，民间组织得到迅速发展。公民社会的发展不仅使政府所担负的责任日益减少，而且还涌现出大范围的民众自治，他们或是独自承担，或是与政府合作，行使某些管理职能，在公共事务管理中发挥了重要作用。可以说，没有成熟的公民社会，就不可能有真正的治理。
二、治理理论的内涵
对治理理论的涵义，不同理论家有着不同的理解，而其中最为权威的定义来自于联合国全球治理委员会。该委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》报告中，将治理界定为“任何公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构统一的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”
据此，“治理”一词被赋予了新的含义，与以往的统治、管理等词相比拥有了不同的特征，主要表现在：
首先，治理主体的多元化。治理的主体并不仅限于政府，还包括各种各样的社会组织，他们之间相互合作，共同构成复杂的治理网络结构。与传统的治理模式不同，治理理论认为政府并不是唯一的权力中心，政府应该放下权力并将部分权力转移给非政府组织，使部分公共事务市场化，减轻政府的负担。政府必须承认治理主体的多元化，允许其他权力中心的存在，因为政府不可能对社会生活的方方面面进行细致入微的指导，社会的有效运行需要政府与各权力中心的密切合作。
其次，治理手段的多样化。不同的治理主体必然会产生不同的治理方法，政府主要采取行政的、法律的，甚至是军事的手段，以实现对社会的强制性控制。除了这种国家职能的专属性和排他性之外，治理理论更多的是强调政府与非政府组织之间的合作关系，通过合作来共同处理公共事务。换言之，它既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排；它既包括政治法律的，也包括经济市场的，还包括社会的、文化的手段和方式。
三、治理理论对中国行政改革的启示
治理理论作为一种新兴的理论，引起了学界广泛关注的同时，也被许多国家认可并应用于实践，其中一些观点有利于解决改革所涉及的深层次矛盾，引导我国公共治理改革向现代化方向发展，因此我们应当加以借鉴和吸收对我国改革有益的因素，以加快我国行政改革的步伐。
第一，要充分发挥市场的基础作用。规范市场秩序，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。坚持市场的治理主体地位，不仅是发展市场经济的内在要求，也是创建治理理论的必要前提。治理理论认为，市场是基于多元主体、自主交易和公平竞争这样一些规则，其运行以自由竞争为基础，以价格机制为中心，以利益最大化为目标，它要求充分的经济自由。
第二，要转变政府职能。政府作为治理模式中最重要的主体，它自身的改革完善非常重要，政府不能再是以前的全能型政府，而应该转变为现代型的政府，将部分权力转移给其他社会组织，社会事务的管理应更多地由社会组织承担起来，政府不必再包揽一切事务，这就为政府减轻了负担。就中国现实情况来看，政府要做的就是要尽快转变政府职能，改革政府组织，建立强而精的政府，统筹好各个治理主体间的权责配置及相互关系，由“掌舵”转向“划桨”，从而提供高效优质的公共服务。
第三，要促进公民社会的发展，培育积极的公民文化。在西方发达国家，公民社会已经开始承担重要的公共事务，能够在公共服务方面提供选择和做出有效的回应，成为了政府和市场之外的第三股力量。鼓励公民积极参与公共事务的管理，逐步实现管理民主化是治理理论的一个基本原则，公民不仅仅是公共服务的对象，还是公共管理的参与者，他们的参与可以体现出底层民众的普遍需求，有利于激发他们参政议政的积极性，完善决策过程和管理过程。
【参考文献】
［1］全球治理委员会．我们的全球伙伴关系［M］．牛津大学出版社，1995．
［2］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府：企业精神如何改革公营部门［M］．上海：上海译文出版社，1996．
【作者简介】张彬（1985- ）：男，山西文水人，辽宁大学政治学理论专业2009级。