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引言
现代警务的很多问责机制和绩效标准依然局限在打击暴力犯罪和财产犯罪方面。美国的警察局长们则认为，将21世纪警务重心放在打击犯罪和维护治安方面太有局限性。虽然过去20年的犯罪率显著下降，但随着警务部门主要负责的问题领域越来越多，其工作量一直未减。他们也进一步认识到，包括盘查以及其他的实战手段在内的传统警务战术，会影响社区支持和警察合法性。本文研究了如何通过将重点转移到社区危害，以帮助警务部门将实际工作更多地与治理危害地点和有害罪犯结合起来。例如，吸毒过量和交通事故属于社区问题，可在相关的受害组织机构内部解决，而不是独立于犯罪和治安问题去解决。从而更有针对性地分配警察资源，选择犯罪地点和嫌疑犯。这样也将有助于警务部门权衡主动执法策略的影响以及控制犯罪所带来的好处。
警察角色的转换
西方民主国家的现代警察职责范围问题一直饱受争议，有人认为应局限于预防和侦破犯罪，也有人认为应该扩大到维护安全方面。在建立现代警务时，伦敦大都市警察第一任警监向新入职的警官印发了行动指南。该要求强调警察角色应局限在预防犯罪和维护治安方面（有时指“皮尔原则”）；因为伦敦的新警力诞生于动荡不安的政治环境中，所以无需对上述原则感到惊讶。在一个多世纪中，警察关注的重点都只是罪犯和受害者，“警察的职责就是打击犯罪，保护民众。即使结局并非总是完美，但该原则也因规定明确而具有很大优点。”
到20世纪60年代，那种简单、明确的规定开始消失。随着越南战争和民权运动引发的国内政治、社会动荡，人们开始强调公民参与、解决问题及分散权力，社区警务运动由此兴起。它的发展迅速拓宽了警察职责范围，使其不再局限于控制犯罪和维护治安方面。问题导向警务接受上述现实，避免使用警察职责范围的说法。正如戈尔茨坦所言：“即使非刑事化也不会减少警察的职责。公众看见醉酒者出现在街道上感到厌恶，就希望警察将其逮捕。”尽管取得了进步，但现代警务的许多组织机制和绩效标准依然局限在控制犯罪和维护治安方面。我参加了许多国家的计算机统计类型会议，会后，警察指挥官常常因社区问题不是会议焦点且所取得的进步未获得充分认可而感到痛心，因为社区问题仍然是造成邻里伤害的主要原因。许多警察局局长依然仅仅以减少暴力犯罪为着力点，然而治理严重暴力犯罪仅仅是市局警务活动的很小一部分（不足1%）。虽然警察因减少入室盗窃或者车辆盗窃的违法行为而得到了短暂认可，但是对其他方面危害的关注还很少。
社区体验是十分不同的。假如在一个犯罪率高的市中心区参加会议，你会很快了解到这些社区所遇到的严重危害，居民希望警察能够治理，这已经远远超越打击犯罪的警务模式所授权的范围。正如赖斯所言，低收入的市中心居民“尤其希望警察能提供各种服务。在面临困境、危机以及犹豫不决时，他们需要依靠警察的援助”。引发社区焦虑的原因有很多，从有损社区凝聚力的日常不文明行为到犯罪、毒品、超速行车、周遭环境、社区解散以及与儿童团伙招募相关的危害。经常在会议上听到人们因警察对社区关注度不够而忧心，同时也会听到人们抱怨警察将过多或分散的注意力集中在错误的人身上。警务活动的增加和地区犯罪率的降低的确有关联，但是单一且重复的警民联系方式所带来的消极影响也越来越受到关注。
警察的作用一直处于变化状态并且受到社会发展趋势的影响。以非监禁的精神病患者为例。从1965年到1980年，全国精神病医院的患者总量从50多万骤降到不足10万，由于行为健康服务还未成形且缺乏资金，警察成了响应心理健康的“前线”。从1986年到2009年，花在住院病人和家庭护理上的心理健康费用的比例从63%降到35%，然而零售处方药品费用从占总预算的6%猛增到占所有行为健康费用的四分之一。这意味着对行为健康问题的人们的监管发生显著变化，从具有相应背景的受过培训的专业人士转移到社区、警察和刑事审判系统中。
问题就在这儿。如果警察在某地经常关注的仅仅是犯罪和治安问题，那么该社区的各种犯罪往往无处不在并且情况多变。在基本层面上，警察的工作重心是打击犯罪和维护治安，然而这并不是其全部。“在维护可供人们追求生活目标的环境与确保人们可平等享受良好社会秩序方面”，警察可将部分权力转变为“重要的公民角色”。这就需要建立一种机制，将这些更广泛的危害和违法行为纳入其中，同时通过与警察绩效管理体系结合将其量化。将授权范围从犯罪扩大到其他危害可能会更好地缓解社区焦虑，同时证明警务工作与各种社区积极成果之间的关联。这种关联可让业主们了解到消耗警察大量时间的社会治安工作所带来的许多利益并将这些利益量化。但是，什么是危害？什么是危害导向警务呢？
什么是危害导向警务
“危害”是个无固定含义的术语，在抽象语境中易于理解，但在警务语境中就比较模糊。学者和警察机关都不能恰当地定义“危害”，并且很少有人把危害看成是区分犯罪结果的机制。“危害”的定义游走于犯罪学与警务的边缘。在20世纪七八十年代，有人曾试着对犯罪的严重性进行评估，但仅局限于所挑选的参与者和少量特定犯罪案例。
在当前环境中，“危害”的概念的范围比“犯罪”广泛得多。在公共卫生领域，“危害”有时特指毒品滥用的影响，在犯罪情报领域，“危害”指不良事件（通常是有组织犯罪）的负面影响。许多读者试图寻找有关“危害”的定义，推荐比较多的是斯帕罗的观点，他认为“危害”具有“新颖性和概括性，幸好学者们至今没有以固定且狭窄的方式对其进行解释”。
人们试图根据社会影响的效益评估来区分不同犯罪事件的危害。这些评估产生了具体数据，但是从现实可行性角度，尤其是从地方的警务水平来看，犯罪分类过于泛化。十年前，我和谢普蒂基讨论了“确定战略犯罪情报搜集及后续分析的优先级的必要性，其中后续分析以不同种类犯罪活动的社会危害为依据”。我们提出了原本并非数值化的危害指数。一些著名的犯罪学家已将社会危害的概念扩展到各种社会危害，而不局限于刑法通常定义的“危害”。不过，有关法律限制之外的危害的广泛争论的确会增加社区遭受广泛不利影响的可能性。 聚焦危害导向警务将更加重视恶性事件对个人及社区的影响。危害导向警务旨在通过权衡犯罪伤害以及犯罪和治安之外的数据确定警务工作重点，从而充分利用警务资源打击犯罪和减少危害。根据上述定义，本文目的不是要弱化打击犯罪，而是要将其融入社区所关心的更广泛的问题中。这需要进行全面调查以便确定政府和社区服务的着力点。
量化危害
如何合理地衡量各类事件才能对整体危害进行评估呢？这可以从危害地点和罪犯两方面进行。例如，众所周知的犯罪热点地区可能发生抢劫和重度攻击，但是也可能是车辆盗窃、毒品销售、醉酒及交通事故的避难所。警察机关可能会集中警力调查一些情节严重的惯犯，但是如果将调查目标从个人的暴力犯罪事件扩展到其财产和毒品犯罪事件，效果会更好，因为这种罪犯会对更多的社区居民造成危害。
危害地点
有许多方式可以确认危害地点。谢尔曼已经以量刑指南为依据提出了犯罪危害指数，该指数表明某项违法行为的第一个违反者所入狱的天数。违法者入狱天数的中位数可以作为每个犯罪事件的值。他认为量刑指南具有扎实的民主基础，能够反映公众意见以及社区监督，“这比任何理论或者经验主义得出的值更能接近人们的意愿”。拉特克里夫利用费城的两个警区的犯罪和治安案例证明了该方法的价值。他还进一步提出了不同类型交通事故的危害值，以及颇具争议的警方调查工作的值（包括盘查行人和中断交通）。
很容易对前者做出解释。交通事故是5～34岁的年轻人死亡的主要原因，也是所有死亡事件的第三大原因。警察部门对包括道路安全在内的公共安全问题有明确的职责划分，而且许多大型警察局设有专门的交警队。将交通事故包括在内可能会产生利益渗透的优势。随着对热点警务的兴趣日益浓厚，警察将越来越多的注意力放在较小区域内，不仅减少暴力，而且也能附带减少交通事故。这样将有助于人们小心驾驶，因为他们在这一地区看到了更多警察；司机们也不愿酒后驾驶了，因为他们意识到被拦下的风险有所增加。
因为警务工作者或许会看到这篇文章，所以采用拦截行人或交通管制拦截等实地调查方法衡量社区危害可能会引起争议。通过增加对行人的调查（通常泛指“盘查”）以减少犯罪所产生的效果依然是有争议的问题。此外，盘查本身也颇受争议，因为公众担心这会对少数民族社区产生更多不良影响并且有可能削弱警察合法性。即使是布拉加和维斯博德这两位热点警务的大力倡导者也承认“过度强硬和毫无选择性的警务制裁将可能带来一些不良影响”。
因为无限制的使用盘查战术会产生潜在危害，所以每次盘查行人或调查车辆之前对其进行估量将有许多好处。首先，对于迫切减少某地犯罪率的警务指挥官来说，上述方法可限制其毫无针对性地随意盘查。这种恰当的评估会限制盘查，但实际是鼓励具有针对性的盘查，因为每次盘查都会影响这一区域的危害指数。通过计算成本和效益比例，可以判断预期的犯罪和减少的危害能否抵消警务合法性和社区支持方面的潜在损失。第二，这也释放出一种信号，警察认识到了盘查行人和车辆对警民关系的潜在影响以及某些警务战术会产生与之相应的成本。第三，因为盘查会产生代价，所以该措施能够改善盘查数据收集情况，这必然会使得警务部门更好地评估其受到种族歧视的控告的可能性。
2015年年初，特拉华州安排警察基金会执行威明顿公共安全策略委员会的工作。我的团队协助警察基金会完成上述工作，并且对显示威明顿市危害地点的地图进行分析。这两幅地图（见上图）改编于威明顿分析，显示的是作为评估标准的危害的空间影响，而不是犯罪的空间影响。左图是暴力犯罪密度的热图，右图是危害图，其依据是应用于第一部分所有犯罪的评估标准。这两幅地图非常相似，两图的区域A都是重要的热点区，但对整体危害进行研究时，右图区域B密度显著增加，而区域C密度显著减少。区域B的严重危害源自犯罪，但没有受到关注，因为警力仅仅聚焦在暴力方面。危害地点不仅仅是暴力发生的地方，还包括社区生活受到过多恶性行为危害的地方。
危害型罪犯
重点罪犯的锁定并不属于精准技术。与临床方法相比，精算法能够更好地预测来自个人的未来风险，但大部分警务工作还是使用了缓刑和假释数据。在这些警察易于应用的数据中，简单计算罪犯的暴力犯罪次数是常见方式。管理数据可以将罪犯与犯罪事件联系起来，比如作案手段信息，未来的调查线索是罪犯的自我暴露，因轻微违规而引起警察注意。但这些也只不过是基本方法。
通常情况下，目标的锁定取决于警察、缓刑监督官或者情报警官的经验。警官采用的标准包括罪犯是否为犯罪团伙首领，是否涉嫌近期犯罪行为，是否为毒品交易者，或者是否是团伙打手，或者是否试图控制这一区域。上述评判易于受警察的主观判断影响，其中一两个是凭借警察的感知特点进行评估而非凭借实际行为，这将会产生道德问题。通过使用与谢尔曼提出的拉特克里夫实践过的相同的步骤，将犯罪严重性的值赋予被捕者所犯的罪行，然后基于每名罪犯的犯罪史的整体危害指数对其造成的相关危害进行评估。
在费城，一支由学者、分析师以及巡警组成的团队先各自评估实际犯罪行为与向警察报告的犯罪行为之间的关联，然后共同探讨以便为统一犯罪报告中每个犯罪类别确定一个最终指数值。这样可以使警察为罪犯的每个犯罪行为赋予一个危害值。上图表显示居住在费城某警区并在该警区犯罪的每名罪犯的总危害值。圆圈的大小代表每名罪犯在一个五年区间内被逮捕的次数（未显示被逮捕次数少于四次的人），横轴代表罪犯在第五个年头的年龄，纵轴代表了每名罪犯的总危害值。每个圆圈的明暗度表示被逮捕时所犯的最严重的犯罪行为的危害指数值（圆圈的颜色越深代表其犯罪行为的危害值越高）。图表底部的许多罪犯的罪行较轻。在（A）处，有两名罪犯在20岁出头时被捕四次，其中至少有一次是严重犯罪（圆圈颜色较深），高危害值表明其罪行的严重程度和暴力程度较高。另一些值得注意的是区域（B）颜色较浅的圆圈。这些罪犯的总危害值高于一些因为严重罪行被捕的罪犯。换言之，日积月累的危害比单一的暴力犯罪对社区的破坏性更大。 扩展“危害”的范围
假如“警察不仅是维护治安和控制犯罪的代理人，其维护秩序的方式还必须与民主社会的形成与实践息息相关”，那么危害导向警务理念今后可能会囊括更广泛的问题。例如，众所周知，毒品市场属于暴力频发区，尤其参与者不是本地居民时。但是，许多城市公共毒品市场的数量远远超出警力范围。若将吸毒过量场所纳入危害场所中，可有助于警察根据个人伤害风险分配警力。如果危害导向警务也包括诸如记录废弃建筑物、车辆、空地、损坏的路灯以及青少年出入娱乐场所的情况，便可以管理其他城市服务和非盈利服务以帮助减少社区危害。
另外，危害导向警务不仅仅是关注危害地点和罪犯，也可能包括危害组织。最近在和联邦调查局合作的一项研究中，我一直关注危害组织，研究与街边暴力团伙相关的危害。论文多处指出这些团伙一般倾向于使用暴力和进行毒品交易。除了这些一般的标准，被分配执行治理街边暴力团伙任务的当地警官和联邦警察也担心这些团伙具有报复和恐吓倾向，青少年堕落会对学校造成危害，肆意行动的团伙会给团伙行动的传统区域以外的公众带来更多恐惧。这些定性指标表明了探索警察未来可使用的危害指标的潜在价值，但是目前刑事司法系统尚未对其进行搜集。其他数据资源，例如城市服务请求（通常称作311数据），可能增加包括物质匮乏和社区风险（例如公共设施或排污口）在内的犯罪和治安数据。对治安和社区危害的公开调查因缺少资金，而不能很好地按计划实施。
危害导向警务的发展
危害导向警务将显著增加评估减少社区危害的警务的成效的指标数量。这并不意味着要增加警察角色，而是更真实地反映了花费警察大量精力的工作。毕竟，警察现实中是与危害作斗争，试图创造良好的社区秩序，而不仅仅是打击犯罪。罗伯特·皮尔认为“没有犯罪是警察高效工作的最好证明。在安全和秩序受到影响的地区，警官和当地的居民确信努力工作会引起注意并得到提升”。以控制危害为核心的社会思潮将使社区的愿望与警察指挥官受到奖励的标准更好地融合起来。
对社区危害进行整体衡量将有利于控制犯罪的实践者和研究者。许多人研究警务活动对部分暴力和财产犯罪的影响。增加结果数量会带来负面的统计问题，所以，研究者倾向于使用一定量的措施。但是犯罪替代机制或者效益扩散并不容易被很好地理解。对危害的衡量将更好地与尚不清楚步骤的衡量合并，据此操作，罪犯会被替换至意外违法行为或在意外犯罪活动中遭到阻止。
增加用于衡量社区危害的定量指标的数量并不能减少与定量测量相关的风险。然而没有固定的标准可以衡量警察与社区之间的互动关系，正如坎贝尔所言，在社会决策方面使用的量化社会指标越多，越容易产生腐败压力，越容易扭曲和腐化其监管的社会进程。这些压力在警务工作者中盛行，但是通过扩充当前有限的绩效指标可能会有所改善，当前这些指标与生活在犯罪猖獗、警力有限的社区的居民体验没有什么关联。如果由与警察不相关的组织确定罪行严重性指标，那么公众就不会指责警察自己设置自己喜欢的评价标准了。
批评者认为当对具有危害性的罪犯给予额外关注时，警察逮捕数据便不一定能够反映公诉人的最终控诉决定甚至不一定能反映最终定罪情况。上述批评是合理的，但是逮捕信息并不能及时准确反映出警察的可用信息。定罪数据总是在几个月之后才能获得，并且易受公诉人审查决策、辩诉交易、受害人意愿、证明有效性和司法决策的不确定性等影响。所有这些都受到与实际罪行不相关的因素的影响。
一套统一的危害准则值可以使各个城市以及司法区之间的标准相同，但是某些社区可能更愿意建立设定自己的危害标准值。尽管警察一直公开声称会忠诚地信守法律以及坚持公平正义，但他们承认私下在不同社区执行警务的方式不同，其地区政策具有差异性并且战术会根据当地具体情况而做出调整。根据地方社区情况确定危害指数使得警务工作具有优先级，从而可能使重要的警务活动赢得更多公众的支持。将危害与基于当地情况的警务措施相结合比以单一罪犯为焦点的战术更能得到法律与社区民众的认可与共同支持。它也比破窗警务更有效，破窗警务是以较轻微的治安问题为目标，希望以此遏制未来可能出现的更严重危害。破窗警务颠覆了普通居民有关哪些活动会引起警察重视的问题的理解，而以控制危害为核心的警务直接以最具危害性的地点和罪犯为工作中心。
未来的警务理念——以控制危害为核心，以情报为主导，以问题为导向，以事实为依据
许多警务模型已经有据可循，值得警务指挥官应用。现有警务模型包括针对情节严重的惯犯的情报导向警务、针对潜在社区问题的问题导向警务、经证实有效的核心战术，即以事实为依据的警务。有必要增加以控制危害为核心的警务吗？我认为有必要。社会中的警察角色非常重要，它超越了控制犯罪和维护治安的范围，他们具备“巩固都市生活”的能力。许多警察将自己的角色定位为打击危害的战士，在社区中扮演着多种角色。倘若没有以控制危害为核心的警务，再加上财务约束，在不久的将来，警务工作可能只局限于控制犯罪和维护治安，警务指挥在瞬息变化的时代将与社区需要脱节。尽管警察不是经过培训的社会工作者、社会学家或者心理健康专业人员，但他们的工作已经涉足到这些领域。这不是说警察偏离使命，他们在这些领域所做贡献与维护治安对社区是同等重要的。因此，希望未来的警务模式是：以控制危害为核心，以情报为主导，以问题为导向，以事实为依据。
现代警务的很多问责机制和绩效标准依然局限在打击暴力犯罪和财产犯罪方面。美国的警察局长们则认为，将21世纪警务重心放在打击犯罪和维护治安方面太有局限性。虽然过去20年的犯罪率显著下降，但随着警务部门主要负责的问题领域越来越多，其工作量一直未减。他们也进一步认识到，包括盘查以及其他的实战手段在内的传统警务战术，会影响社区支持和警察合法性。本文研究了如何通过将重点转移到社区危害，以帮助警务部门将实际工作更多地与治理危害地点和有害罪犯结合起来。例如，吸毒过量和交通事故属于社区问题，可在相关的受害组织机构内部解决，而不是独立于犯罪和治安问题去解决。从而更有针对性地分配警察资源，选择犯罪地点和嫌疑犯。这样也将有助于警务部门权衡主动执法策略的影响以及控制犯罪所带来的好处。
警察角色的转换
西方民主国家的现代警察职责范围问题一直饱受争议，有人认为应局限于预防和侦破犯罪，也有人认为应该扩大到维护安全方面。在建立现代警务时，伦敦大都市警察第一任警监向新入职的警官印发了行动指南。该要求强调警察角色应局限在预防犯罪和维护治安方面（有时指“皮尔原则”）；因为伦敦的新警力诞生于动荡不安的政治环境中，所以无需对上述原则感到惊讶。在一个多世纪中，警察关注的重点都只是罪犯和受害者，“警察的职责就是打击犯罪，保护民众。即使结局并非总是完美，但该原则也因规定明确而具有很大优点。”
到20世纪60年代，那种简单、明确的规定开始消失。随着越南战争和民权运动引发的国内政治、社会动荡，人们开始强调公民参与、解决问题及分散权力，社区警务运动由此兴起。它的发展迅速拓宽了警察职责范围，使其不再局限于控制犯罪和维护治安方面。问题导向警务接受上述现实，避免使用警察职责范围的说法。正如戈尔茨坦所言：“即使非刑事化也不会减少警察的职责。公众看见醉酒者出现在街道上感到厌恶，就希望警察将其逮捕。”尽管取得了进步，但现代警务的许多组织机制和绩效标准依然局限在控制犯罪和维护治安方面。我参加了许多国家的计算机统计类型会议，会后，警察指挥官常常因社区问题不是会议焦点且所取得的进步未获得充分认可而感到痛心，因为社区问题仍然是造成邻里伤害的主要原因。许多警察局局长依然仅仅以减少暴力犯罪为着力点，然而治理严重暴力犯罪仅仅是市局警务活动的很小一部分（不足1%）。虽然警察因减少入室盗窃或者车辆盗窃的违法行为而得到了短暂认可，但是对其他方面危害的关注还很少。
社区体验是十分不同的。假如在一个犯罪率高的市中心区参加会议，你会很快了解到这些社区所遇到的严重危害，居民希望警察能够治理，这已经远远超越打击犯罪的警务模式所授权的范围。正如赖斯所言，低收入的市中心居民“尤其希望警察能提供各种服务。在面临困境、危机以及犹豫不决时，他们需要依靠警察的援助”。引发社区焦虑的原因有很多，从有损社区凝聚力的日常不文明行为到犯罪、毒品、超速行车、周遭环境、社区解散以及与儿童团伙招募相关的危害。经常在会议上听到人们因警察对社区关注度不够而忧心，同时也会听到人们抱怨警察将过多或分散的注意力集中在错误的人身上。警务活动的增加和地区犯罪率的降低的确有关联，但是单一且重复的警民联系方式所带来的消极影响也越来越受到关注。
警察的作用一直处于变化状态并且受到社会发展趋势的影响。以非监禁的精神病患者为例。从1965年到1980年，全国精神病医院的患者总量从50多万骤降到不足10万，由于行为健康服务还未成形且缺乏资金，警察成了响应心理健康的“前线”。从1986年到2009年，花在住院病人和家庭护理上的心理健康费用的比例从63%降到35%，然而零售处方药品费用从占总预算的6%猛增到占所有行为健康费用的四分之一。这意味着对行为健康问题的人们的监管发生显著变化，从具有相应背景的受过培训的专业人士转移到社区、警察和刑事审判系统中。
问题就在这儿。如果警察在某地经常关注的仅仅是犯罪和治安问题，那么该社区的各种犯罪往往无处不在并且情况多变。在基本层面上，警察的工作重心是打击犯罪和维护治安，然而这并不是其全部。“在维护可供人们追求生活目标的环境与确保人们可平等享受良好社会秩序方面”，警察可将部分权力转变为“重要的公民角色”。这就需要建立一种机制，将这些更广泛的危害和违法行为纳入其中，同时通过与警察绩效管理体系结合将其量化。将授权范围从犯罪扩大到其他危害可能会更好地缓解社区焦虑，同时证明警务工作与各种社区积极成果之间的关联。这种关联可让业主们了解到消耗警察大量时间的社会治安工作所带来的许多利益并将这些利益量化。但是，什么是危害？什么是危害导向警务呢？
什么是危害导向警务
“危害”是个无固定含义的术语，在抽象语境中易于理解，但在警务语境中就比较模糊。学者和警察机关都不能恰当地定义“危害”，并且很少有人把危害看成是区分犯罪结果的机制。“危害”的定义游走于犯罪学与警务的边缘。在20世纪七八十年代，有人曾试着对犯罪的严重性进行评估，但仅局限于所挑选的参与者和少量特定犯罪案例。
在当前环境中，“危害”的概念的范围比“犯罪”广泛得多。在公共卫生领域，“危害”有时特指毒品滥用的影响，在犯罪情报领域，“危害”指不良事件（通常是有组织犯罪）的负面影响。许多读者试图寻找有关“危害”的定义，推荐比较多的是斯帕罗的观点，他认为“危害”具有“新颖性和概括性，幸好学者们至今没有以固定且狭窄的方式对其进行解释”。
人们试图根据社会影响的效益评估来区分不同犯罪事件的危害。这些评估产生了具体数据，但是从现实可行性角度，尤其是从地方的警务水平来看，犯罪分类过于泛化。十年前，我和谢普蒂基讨论了“确定战略犯罪情报搜集及后续分析的优先级的必要性，其中后续分析以不同种类犯罪活动的社会危害为依据”。我们提出了原本并非数值化的危害指数。一些著名的犯罪学家已将社会危害的概念扩展到各种社会危害，而不局限于刑法通常定义的“危害”。不过，有关法律限制之外的危害的广泛争论的确会增加社区遭受广泛不利影响的可能性。 聚焦危害导向警务将更加重视恶性事件对个人及社区的影响。危害导向警务旨在通过权衡犯罪伤害以及犯罪和治安之外的数据确定警务工作重点，从而充分利用警务资源打击犯罪和减少危害。根据上述定义，本文目的不是要弱化打击犯罪，而是要将其融入社区所关心的更广泛的问题中。这需要进行全面调查以便确定政府和社区服务的着力点。
量化危害
如何合理地衡量各类事件才能对整体危害进行评估呢？这可以从危害地点和罪犯两方面进行。例如，众所周知的犯罪热点地区可能发生抢劫和重度攻击，但是也可能是车辆盗窃、毒品销售、醉酒及交通事故的避难所。警察机关可能会集中警力调查一些情节严重的惯犯，但是如果将调查目标从个人的暴力犯罪事件扩展到其财产和毒品犯罪事件，效果会更好，因为这种罪犯会对更多的社区居民造成危害。
危害地点
有许多方式可以确认危害地点。谢尔曼已经以量刑指南为依据提出了犯罪危害指数，该指数表明某项违法行为的第一个违反者所入狱的天数。违法者入狱天数的中位数可以作为每个犯罪事件的值。他认为量刑指南具有扎实的民主基础，能够反映公众意见以及社区监督，“这比任何理论或者经验主义得出的值更能接近人们的意愿”。拉特克里夫利用费城的两个警区的犯罪和治安案例证明了该方法的价值。他还进一步提出了不同类型交通事故的危害值，以及颇具争议的警方调查工作的值（包括盘查行人和中断交通）。
很容易对前者做出解释。交通事故是5～34岁的年轻人死亡的主要原因，也是所有死亡事件的第三大原因。警察部门对包括道路安全在内的公共安全问题有明确的职责划分，而且许多大型警察局设有专门的交警队。将交通事故包括在内可能会产生利益渗透的优势。随着对热点警务的兴趣日益浓厚，警察将越来越多的注意力放在较小区域内，不仅减少暴力，而且也能附带减少交通事故。这样将有助于人们小心驾驶，因为他们在这一地区看到了更多警察；司机们也不愿酒后驾驶了，因为他们意识到被拦下的风险有所增加。
因为警务工作者或许会看到这篇文章，所以采用拦截行人或交通管制拦截等实地调查方法衡量社区危害可能会引起争议。通过增加对行人的调查（通常泛指“盘查”）以减少犯罪所产生的效果依然是有争议的问题。此外，盘查本身也颇受争议，因为公众担心这会对少数民族社区产生更多不良影响并且有可能削弱警察合法性。即使是布拉加和维斯博德这两位热点警务的大力倡导者也承认“过度强硬和毫无选择性的警务制裁将可能带来一些不良影响”。
因为无限制的使用盘查战术会产生潜在危害，所以每次盘查行人或调查车辆之前对其进行估量将有许多好处。首先，对于迫切减少某地犯罪率的警务指挥官来说，上述方法可限制其毫无针对性地随意盘查。这种恰当的评估会限制盘查，但实际是鼓励具有针对性的盘查，因为每次盘查都会影响这一区域的危害指数。通过计算成本和效益比例，可以判断预期的犯罪和减少的危害能否抵消警务合法性和社区支持方面的潜在损失。第二，这也释放出一种信号，警察认识到了盘查行人和车辆对警民关系的潜在影响以及某些警务战术会产生与之相应的成本。第三，因为盘查会产生代价，所以该措施能够改善盘查数据收集情况，这必然会使得警务部门更好地评估其受到种族歧视的控告的可能性。
2015年年初，特拉华州安排警察基金会执行威明顿公共安全策略委员会的工作。我的团队协助警察基金会完成上述工作，并且对显示威明顿市危害地点的地图进行分析。这两幅地图（见上图）改编于威明顿分析，显示的是作为评估标准的危害的空间影响，而不是犯罪的空间影响。左图是暴力犯罪密度的热图，右图是危害图，其依据是应用于第一部分所有犯罪的评估标准。这两幅地图非常相似，两图的区域A都是重要的热点区，但对整体危害进行研究时，右图区域B密度显著增加，而区域C密度显著减少。区域B的严重危害源自犯罪，但没有受到关注，因为警力仅仅聚焦在暴力方面。危害地点不仅仅是暴力发生的地方，还包括社区生活受到过多恶性行为危害的地方。
危害型罪犯
重点罪犯的锁定并不属于精准技术。与临床方法相比，精算法能够更好地预测来自个人的未来风险，但大部分警务工作还是使用了缓刑和假释数据。在这些警察易于应用的数据中，简单计算罪犯的暴力犯罪次数是常见方式。管理数据可以将罪犯与犯罪事件联系起来，比如作案手段信息，未来的调查线索是罪犯的自我暴露，因轻微违规而引起警察注意。但这些也只不过是基本方法。
通常情况下，目标的锁定取决于警察、缓刑监督官或者情报警官的经验。警官采用的标准包括罪犯是否为犯罪团伙首领，是否涉嫌近期犯罪行为，是否为毒品交易者，或者是否是团伙打手，或者是否试图控制这一区域。上述评判易于受警察的主观判断影响，其中一两个是凭借警察的感知特点进行评估而非凭借实际行为，这将会产生道德问题。通过使用与谢尔曼提出的拉特克里夫实践过的相同的步骤，将犯罪严重性的值赋予被捕者所犯的罪行，然后基于每名罪犯的犯罪史的整体危害指数对其造成的相关危害进行评估。
在费城，一支由学者、分析师以及巡警组成的团队先各自评估实际犯罪行为与向警察报告的犯罪行为之间的关联，然后共同探讨以便为统一犯罪报告中每个犯罪类别确定一个最终指数值。这样可以使警察为罪犯的每个犯罪行为赋予一个危害值。上图表显示居住在费城某警区并在该警区犯罪的每名罪犯的总危害值。圆圈的大小代表每名罪犯在一个五年区间内被逮捕的次数（未显示被逮捕次数少于四次的人），横轴代表罪犯在第五个年头的年龄，纵轴代表了每名罪犯的总危害值。每个圆圈的明暗度表示被逮捕时所犯的最严重的犯罪行为的危害指数值（圆圈的颜色越深代表其犯罪行为的危害值越高）。图表底部的许多罪犯的罪行较轻。在（A）处，有两名罪犯在20岁出头时被捕四次，其中至少有一次是严重犯罪（圆圈颜色较深），高危害值表明其罪行的严重程度和暴力程度较高。另一些值得注意的是区域（B）颜色较浅的圆圈。这些罪犯的总危害值高于一些因为严重罪行被捕的罪犯。换言之，日积月累的危害比单一的暴力犯罪对社区的破坏性更大。 扩展“危害”的范围
假如“警察不仅是维护治安和控制犯罪的代理人，其维护秩序的方式还必须与民主社会的形成与实践息息相关”，那么危害导向警务理念今后可能会囊括更广泛的问题。例如，众所周知，毒品市场属于暴力频发区，尤其参与者不是本地居民时。但是，许多城市公共毒品市场的数量远远超出警力范围。若将吸毒过量场所纳入危害场所中，可有助于警察根据个人伤害风险分配警力。如果危害导向警务也包括诸如记录废弃建筑物、车辆、空地、损坏的路灯以及青少年出入娱乐场所的情况，便可以管理其他城市服务和非盈利服务以帮助减少社区危害。
另外，危害导向警务不仅仅是关注危害地点和罪犯，也可能包括危害组织。最近在和联邦调查局合作的一项研究中，我一直关注危害组织，研究与街边暴力团伙相关的危害。论文多处指出这些团伙一般倾向于使用暴力和进行毒品交易。除了这些一般的标准，被分配执行治理街边暴力团伙任务的当地警官和联邦警察也担心这些团伙具有报复和恐吓倾向，青少年堕落会对学校造成危害，肆意行动的团伙会给团伙行动的传统区域以外的公众带来更多恐惧。这些定性指标表明了探索警察未来可使用的危害指标的潜在价值，但是目前刑事司法系统尚未对其进行搜集。其他数据资源，例如城市服务请求（通常称作311数据），可能增加包括物质匮乏和社区风险（例如公共设施或排污口）在内的犯罪和治安数据。对治安和社区危害的公开调查因缺少资金，而不能很好地按计划实施。
危害导向警务的发展
危害导向警务将显著增加评估减少社区危害的警务的成效的指标数量。这并不意味着要增加警察角色，而是更真实地反映了花费警察大量精力的工作。毕竟，警察现实中是与危害作斗争，试图创造良好的社区秩序，而不仅仅是打击犯罪。罗伯特·皮尔认为“没有犯罪是警察高效工作的最好证明。在安全和秩序受到影响的地区，警官和当地的居民确信努力工作会引起注意并得到提升”。以控制危害为核心的社会思潮将使社区的愿望与警察指挥官受到奖励的标准更好地融合起来。
对社区危害进行整体衡量将有利于控制犯罪的实践者和研究者。许多人研究警务活动对部分暴力和财产犯罪的影响。增加结果数量会带来负面的统计问题，所以，研究者倾向于使用一定量的措施。但是犯罪替代机制或者效益扩散并不容易被很好地理解。对危害的衡量将更好地与尚不清楚步骤的衡量合并，据此操作，罪犯会被替换至意外违法行为或在意外犯罪活动中遭到阻止。
增加用于衡量社区危害的定量指标的数量并不能减少与定量测量相关的风险。然而没有固定的标准可以衡量警察与社区之间的互动关系，正如坎贝尔所言，在社会决策方面使用的量化社会指标越多，越容易产生腐败压力，越容易扭曲和腐化其监管的社会进程。这些压力在警务工作者中盛行，但是通过扩充当前有限的绩效指标可能会有所改善，当前这些指标与生活在犯罪猖獗、警力有限的社区的居民体验没有什么关联。如果由与警察不相关的组织确定罪行严重性指标，那么公众就不会指责警察自己设置自己喜欢的评价标准了。
批评者认为当对具有危害性的罪犯给予额外关注时，警察逮捕数据便不一定能够反映公诉人的最终控诉决定甚至不一定能反映最终定罪情况。上述批评是合理的，但是逮捕信息并不能及时准确反映出警察的可用信息。定罪数据总是在几个月之后才能获得，并且易受公诉人审查决策、辩诉交易、受害人意愿、证明有效性和司法决策的不确定性等影响。所有这些都受到与实际罪行不相关的因素的影响。
一套统一的危害准则值可以使各个城市以及司法区之间的标准相同，但是某些社区可能更愿意建立设定自己的危害标准值。尽管警察一直公开声称会忠诚地信守法律以及坚持公平正义，但他们承认私下在不同社区执行警务的方式不同，其地区政策具有差异性并且战术会根据当地具体情况而做出调整。根据地方社区情况确定危害指数使得警务工作具有优先级，从而可能使重要的警务活动赢得更多公众的支持。将危害与基于当地情况的警务措施相结合比以单一罪犯为焦点的战术更能得到法律与社区民众的认可与共同支持。它也比破窗警务更有效，破窗警务是以较轻微的治安问题为目标，希望以此遏制未来可能出现的更严重危害。破窗警务颠覆了普通居民有关哪些活动会引起警察重视的问题的理解，而以控制危害为核心的警务直接以最具危害性的地点和罪犯为工作中心。
未来的警务理念——以控制危害为核心，以情报为主导，以问题为导向，以事实为依据
许多警务模型已经有据可循，值得警务指挥官应用。现有警务模型包括针对情节严重的惯犯的情报导向警务、针对潜在社区问题的问题导向警务、经证实有效的核心战术，即以事实为依据的警务。有必要增加以控制危害为核心的警务吗？我认为有必要。社会中的警察角色非常重要，它超越了控制犯罪和维护治安的范围，他们具备“巩固都市生活”的能力。许多警察将自己的角色定位为打击危害的战士，在社区中扮演着多种角色。倘若没有以控制危害为核心的警务，再加上财务约束，在不久的将来，警务工作可能只局限于控制犯罪和维护治安，警务指挥在瞬息变化的时代将与社区需要脱节。尽管警察不是经过培训的社会工作者、社会学家或者心理健康专业人员，但他们的工作已经涉足到这些领域。这不是说警察偏离使命，他们在这些领域所做贡献与维护治安对社区是同等重要的。因此，希望未来的警务模式是：以控制危害为核心，以情报为主导，以问题为导向，以事实为依据。