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山东问题，产生于19世纪末帝国主义瓜分中国的狂潮之际，是闭关锁国、积贫积弱的晚清政府留给中国人民的一个“世纪之痛”。山东问题，实质上是国家领土和主权的完整问题，它直接引发了五四爱国运动，成为20世纪初期国人关注的焦点。
山东问题从产生到解决，经过了四分之一世纪，历经了两次大型的国际会议，其间进行了数不胜数的艰难曲折的外交谈判，可谓近代中国史上的一场“马拉松”外交，是研究清末民初中国外交活动的一个典型个案。
山东问题的由来
鸦片战争后，列强纷纷染指中国，胶州湾以其优越的地理位置成为帝国主义争夺的对象。英国、俄国对胶州湾一直垂涎欲滴，而后起的德国也不甘落后，早在19世纪六七十年代就派所谓“中国通”李希霍芬前来中国调查情况，他在1870年给德国政府的秘报中写道：“欲图远东势力之发达，非占胶州湾不可。”
在对胶州湾进行实地“考察”的同时，德国还加紧了外交穿梭。1897年8月，德皇访问俄国，双方就德国侵占胶州湾问题达成默契。1897年11月1日，德国两名传教士在曹州巨野被杀，这就是有名的“巨野教案”。消息传到德国，德皇大喜过望，终于等到了梦寐以求的侵略中国的“借口”，遂下令实施武力占领胶州湾的计划。
1897年11月13日，德国3艘军舰以“演习”为名，驶抵青岛。清朝守军毫无戒备，甚至认敌为友，结果德军未费一枪一弹就顺利占领胶州湾。到了12月中旬，德国又派增援舰队来华，进而提出“租借”胶州湾等无理要求。
在德国的军事侵略和外交讹诈下，清政府惊慌失措，被迫于1898年3月6日与德国公使海靖签定了《胶澳租界条约》。条约规定：清政府将胶州湾租与德国，租期99年，在租期内胶州湾完全由德国管辖；清政府允许德国在山东建设由青岛经潍县、博山和经沂州、莱芜到济南的两条铁路，并允许德国在铁路两旁30华里内开矿；今后在山东开办任何事业，如需用外人、外资和外国器材，德国享有优先承办权。通过这一条约，德国不仅把胶州湾地区550平方公里的土地变为它的殖民地，而且把山东纳入了它的势力范围。
第一次世界大战中的山东问题
德国占领胶州湾，引起了意欲称霸亚洲的日本的不满。特别是中日甲午战争以后，德国与俄、法两国迫使日本将辽东半岛“交还”中国，更使日本耿耿于怀。所以，夺取德国在山东的殖民权益，早就是日本朝思暮想的计划。早在第一次世界大战前，日本就曾多次派要员到胶州湾进行调查，窥探德军的情况，仅1913年至1914年7月，就先后有外务大臣加藤高明等8位日方要员“访问”胶州湾。日本第二舰队也曾来胶州湾寄泊。
第一次世界大战爆发后，中国北洋政府宣布“中立”，德国则忙于欧洲战场无暇东顾，觊觎山东已久的日本，企图趁机从德国手中夺取胶州湾。8月15日，日本向德国发出最后通牒，要求德国将胶州湾租借地无条件交给日本，如8月23日前得不到满意答复，日本将采取必要措施。同一天，德国方面表示：“德国可以考虑将青岛交还中国，但是日本也应将台湾交还中国。”这无异于与虎谋皮。日本方面立即警告袁世凯政府：“中国议收回胶州湾，此事不向英日咨，直接与德商，必生出日后重大危险。”
8月23日，日本政府以德国无满意答复为由正式对德宣战。同一天，德国方面又向北洋政府表示，德国愿将胶州湾租借地无条件地交还中国，但是软弱的北洋政府迫于日本的压力竟不敢直接接受，因此电请美国政府代为接受后转交中国，而美国因与日本有着共同利益，对北洋政府的请求置之未理。
日本对德宣战后，首先派出第二舰队，在8月27日与英国海军一起封锁胶州湾，接着于9月2日派陆军1个混成旅的兵力在山东半岛北部的龙口登陆，并迅速向胶县推进。日德两国在中国领土上交战，是对中国主权的严重破坏，但袁世凯政府竟无耻地援引1904年日俄两国在辽东作战的前例，于9月3日声明：“在龙口、莱州及胶州湾附近，各交战国必须行用之至少地点，本政府不负完全中立之责任。此外各地仍照业经公布之条规完全施行。在以上所指各地方内，所有领土、行政权及官民之生命财产，各交战国仍须尊重。”这就明白地将潍县车站以东地区划作日德两国的交战区，也成为第一次世界大战的“中国战区”。
1914年9月18日，又一批日军从山东半岛崂山湾登陆。他们兵分两路，一路沿胶济路西进，至10月6日占领胶济路全线；另一路向南，围攻青岛。9月26日，日军对德军外围的第一线阵地发起攻击，并于27日迫近青岛，28日占领崂山湾。10月31日，日军开始炮击德军阵地，向青岛发起总攻。经过一周激战，德军全线崩溃，被迫于11月7日向日军投降，日英联军占领青岛。至此，日军完成了对山东的军事进攻。
“二十一条”与山东问题的“合法”化
日本占领青岛后，为使其对青岛的占领“合法”化和进一步攫取在山东更多的特权，日本天皇于1914年12月2日批准了内阁通过的《对华交涉案》，即“二十一条”。一切筹备妥当后，日本外相加藤高明电召驻华公使日置益，面受机宜。日置益回到中国后，借口回任要求与袁世凯会晤，于1915年1月18日把企图灭亡中国的“二十一条”当面递交到袁世凯手里。内容共分5号，第1号是关于山东的条文，共4条，具体内容包括：
第一款 中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系，对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。
第二款 中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。
第三款 中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
第四款 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速开山东省内各主要城市，作为商埠，其应开地方，另行协定。
在交涉过程中，日本采取了各种卑劣手段，先是增派3万军队来华进行武力恫吓，继之以支持袁世凯称帝进行利诱。同时，美英等国亦助纣为虐，对北洋政府施加压力。
在帝国主义的重重压迫下，惊慌失措的北洋政府终于以“我国国力未充，目前尚难以兵戎相见”为由，决定忍辱承认“二十一条”。1915年5月25日，中日“二十一条”及换文由北洋政府外交总长陆征祥与日本驻华公使日置益在北京签字。计条约2件、换文13条。其中关于山东问题的有《关于山东省之条约》、《关于山东省事项之换文》、《关于山东开埠事项之换文》等。至此，日本帝国主义终于将军事侵略占领山东的既成事实，通过外交途径“合法”了，山东由德国的势力范围正式变成了日本的势力范围。
段祺瑞政府对山东问题的“欣然同意”
袁世凯因复辟帝制身败名裂后，北洋政府控制在直皖两系军阀的代表人物代总统冯国章和国务总理段祺瑞手中。1918年，两系军阀矛盾不断加剧，两人便相约同时下野，以缓和双方的直接冲突。段祺瑞为了在下台后能够继续操纵北京政府，指令驻日公使章宗祥与日本订立了满蒙四路2000万日元的垫款合同和顺徐二路2000万日元的借款协定，作为将来的财政储备。
顺徐二路为济南至顺德、高密至徐州的两线，贷款以两路财产及其收入作抵押。顺徐二路与袁世凯政府承认的“二十一条”的山东部分有关。日本政府尽管已费尽心机使得西方帝国主义承认了日本在中国的特殊地位和既得利益，但是中国处于被迫者的地位，欧战结束后将有一个国际联合机构出现，中国可以向这个机构提出申诉，因此日本独占中国的企图可能受到打击。为此，在顺徐二路借款成立的时候，日本方面便采取阴谋的外交手段来填补这个漏洞，由外相后藤与章宗祥发表了中日两国关于山东问题的换文，规定：日军除在济南酌留一部分外，其在胶济路沿线者均撤回青岛；日本所设民政署一律撤废；胶济路护路由中国警察担任，但须聘用日本教官；胶济路大站须聘用日员；胶济路所属权利由中日两国和办，等等。中国换文中引用了一句外交术语：“中国政府对于日本政府右列之提议，欣然予以同意。”
这个换文的发表，被段祺瑞政府鼓吹为外交上取得的一个大“胜利”，但是北京政府在山东问题上却亲自写下了“欣然同意”的供状，日本政府将来就可以根据这个文件证明中国并不是被迫承认山东问题的，中国也就失去了向国际联合机构提出申诉的理由。这是段祺瑞政府又一次出卖国家的可耻行为。 巴黎和会上的山东问题
1919年1月，第一次世界大战战胜国在法国巴黎举行“和平会议”，应邀参加会议的国家共有27个。中国以战胜国的资格派出由陆征祥（北洋政府外交总长）、王正廷（南方军政府的外交次长）、顾维钧（驻美公使）、施肇基（驻英公使）和魏宸组（驻比公使）等5人组成的代表团出席会议。中国人民强烈要求通过这次会议收回1898年由德国侵占、第一次世界大战中被日本攫取的山东权益。
1月28日，巴黎和会讨论处置德国在远东太平洋和非洲殖民地问题时，中国代表顾维钧郑重提出：“胶州租借地、胶济铁路，及其他一切权利，应直接交还中国。”所列理由为：山东是中国领土不可分割的一部分；山东的3600万人民在种族、语言和宗教上都是中国人；德国在山东的租界和特权是在强迫之下夺取的；山东是中国文化的摇篮，孔孟的故乡，中国的圣地；山东人口拥挤，不宜殖民。根据“和会”所标榜的民族原则和领土完整原则，理应归还中国，并于3月7日提交了关于山东问题的详细说帖。但日本以武装占领的既成事实和中国曾有“欣然同意”的换文为借口，蛮横坚持德国在山东强占的权益应无条件让予日本。英、法、意积极支持日本。美国反对日本独霸山东，提出交由美、英、法、日、意五国共管。在日本表示强烈反对并以退出和会相威胁时，美国便向日本妥协。4月29日，巴黎和会收下了日本草拟的山东问题草案条款，作出最后决定：“同意将德国在山东及胶州湾的所有权利让予日本，然后由日本自动交还中国，但在交还后，日本仍得享受以前所有的经济权利。”4月30日，美、英、法三国会议在邀请日本参加、拒绝中国出席的情况下，完全按照日本的要求，对山东问题作出最后裁决，决定在对德和约中，将山东问题从中国问题中单列出来，成为一个单独的问题，列入《凡尔赛和约》，具体内容如下：
第156条 德国将按照1898年3月6日与中国所订条约及关于山东省之其他文件，所获得之一切权利所有权及特权，其中以关于胶州领土铁路矿产及海底电线为尤要，放弃以与日本。
所有在青岛至济南铁路之德国权利，其所包含支路，连同无论何种附属财产、车站工场、固定及行动机件、矿产、开矿所用之设备及材料，并一切附随之权利及特权均为日本获得，并继续为其所有。
自青岛至上海及自青岛至烟台之德国国有海底电线，连同一切附随之权利特权及所有权，亦为日本所得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
第157条 在胶州领土内之德国国有动产及不动产，并关于该领土德国因直接或间接负担费用实施工程或改良而得以要求之一切权利，均为日获得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
第158条 德国应将关于胶州领土内之民政军政财政司法或其他各项档案、登记册、地图、证券及各种文件，无论存放何处，自本约实行起三个月内移交日本。
5月1日，上述决定被告知中国代表团，中国代表认为经过几个月的交涉，毫无所获，而日本夺取的山东权益却被明文规定下来。其措辞之强硬，规定之详尽，无一不是对中国的最大侮辱！因而，中国代表团要求和会修改条约。首先争取把归还山东问题列入约内。但是，英国认为条约是“最优方案”；法国也坚持原方案。5月4日，中国代表对英、美、法三国提出抗议书，认为和会对山东问题的解决办法是承认侵略手段为正当，是为了保全国际联盟，并质问和会：为何不叫日本放弃侵略要求，而反让中国牺牲主权？
此时，中国在巴黎和会上外交失败的消息传到国内，举国愤怒。5月4日，北京3000余学生在天安门前集会，高呼“外争国权”、“内惩国贼”、“取消二十一条”、“还我青岛”等口号，掀起了轰轰烈烈的五四反帝爱国革命运动。五四运动得到了全国人民，特别是山东人民的积极响应。山东各界纷纷举行各种抗议活动，声援五四爱国运动。北洋政府慑于全国人民的压力，被迫于6月10日罢免了曹汝霖、章宗祥、陆宗舆三个卖国贼的职务，但却于17日电令出席巴黎和会的中国代表在巴黎和约上签字，这再次激起全国人民的愤慨，各地掀起了拒签和约运动的高潮。由于和约直接涉及山东问题，因此山东的拒签和约运动开展得最为普遍而激烈。
6月27日下午（签字的前一天），中国代表会见法国外长毕勋，提出中国的最后三种选择：第一，将保留附于约内；第二，将保留附于约后；第三，由中国在预备会声明：中国虽签字，但不接受山东条款，而将此声明记录在案。然而，谈话仅5分钟就被中止，毕勋表示：即使只在会上宣读中国“保留”的意见也难获准。中国代表团再次电告北京政府，说明只有拒签为宜，而政府的复电仍不明确。此时，中国代表团已收到国内及华侨各团体或个人拍发的7000多份拒签和约的电报。在巴黎的中国留学生和华侨代表多次直接要求代表团保证，不允“保留”即拒签。
6月28日是签字之日，中国留学生和华侨代表包围了中国代表的住所，严密监视代表的行动，要求他们拒绝前往会场签字。中国代表于当日下午向各国致函声明保留山东条款。函曰：“因该约第156、157及158款竟使日本继承在山东省之德国权利，不使中国恢复其领土主权，实不公道，兹特以其政府之名义声明，彼等之签字与条约，并不妨碍将来于适当之时机，提请重议山东问题。”和会拒绝接受，将原函退回。中国代表遂决定拒签和约，声明保留对德和约的最后决定之权，同时发表拒签宣言，写道：“与其承认违悖正义公道之第156、157、158三条款，莫如不签。”“责任不在中国，而在于媾和之条约不公也。”
华盛顿会议上的山东问题
巴黎和会后，日本根据《凡尔赛和约》，多次向中国政府提出直接讨论山东问题，都遭到中国政府的拒绝。1921年11月11日，在美国提议下，由美、英、日、中、法等九国参加的华盛顿会议召开，会议主要讨论限制海军军备和太平洋、远东问题。中国北京政府派施肇基、顾维钧、王宠惠为正式代表，参加会议，并训令代表向会议声明：“解决鲁案，非认日本继承德国权利；专就事实讨论，与无论何项条约协议，毫无牵涉，此二者必须先决。”山东问题由顾维钧负责。
11月30日，中国代表正式向大会提出山东问题，大会主席、美国国务卿休斯表示：鲁案久悬，实为中日两国之困难问题，美国准备约同英国分别向中日两国调停。在山东问题上，中国一贯坚持绝不与日本直接交涉，这次提交大会讨论，也是希望由与会各国公评，在大会上完全解决。日本的立场恰恰相反，一直主张中日直接交涉。在这次会议上，日本仍然坚持这个主张。中日双方相持不下。英、美两国建议此案可另组委员会，在会外解决，并通过驻北京的公使向北京政府转达此意见。北京政府认为：此次太平洋会议，实以英、美为中坚，故英、美两国主张，不容漠视。山东问题遂被定为会外交涉。会外交涉的参加人员，除中日两国全权代表外，美国派东方股长马克谟及外交参事培尔，英国派代表朱尔典及东方股长莱朴生列席，采取四国和议的方法，商定结果要报告大会。
1921年12月1日，中、日、英、美四国代表召开第一次会议。会谈开始还算顺利，但最后双方在胶济铁路问题争论激烈，日方顽固坚持借日款赎路的无理要求，谈判于12月20日陷于停顿。此后，中国代表准备将全部问题提交大会解决，日本代表坚决反对。1922年1月4日，在大会主席休斯的调停下，重开会外谈判，这次谈判持续3天，终因日本仍坚持必须借日款赎路而再次陷于停顿。
1922年1月11日，在美、英斡旋下，中日开始第三次会外谈判。这次谈判，首先从较易解决的问题入手，进展比较顺利。在争论激烈的胶济铁路筹款赎路问题上，日本仍顽固地坚持其无理要求。最后，英、美提出折衷方案：“中国以日金三千万元（合五千四百万金马克）之国库券赎回胶济铁路，分15年还清。自5年以后，可以一次付清。铁路余利，自交换日起，由中国收取。在未付清全款期内，须用日人为车务总管，及中、日会计员同级各一名，由中国政府指派局长管辖。”英、美代表极力劝中日双方接受此案。北京政府认为，此案是英美调停的措置，“似尚公允”，如果不答应，怕丧失英、美的同情，遂于1月19日电令中国代表签字。日本方面也表示接受英、美的折衷案。
1922年2月1日，华盛顿会议主席休斯在大会上宣布：鲁案业已解决。2月4日，中日两国签署《解决山东问题悬案条约》及《附约》，明确规定：胶澳租界完全交还中国，各项具体移交事项由中日两国政府组织一联合委员会负责办理，移交时间最迟不得超过条约实施后六个月；立即撤退在青岛与沿胶济铁路及其支线的日本军队；青岛海关归还中国，中国将青岛开放为商埠；胶济铁路及其支线移交中国，中国应按照铁路产业的现值补偿日本；前德国享有开采权的煤、铁矿山由中日合资经营等。条约规定自互换文件日发生效力。条约由中国代表施肇基、顾维钧、王宠惠，日本代表加藤、币原、植原签字。
山东问题的最后解决
华盛顿会议后，按照《解决山东问题悬案条约》的规定，由北洋政府王正廷、日本驻华公使小幡酉吉等组成中日联合委员会，进行了为期5个月、50次会议的艰苦谈判，最终于1922年12月1日就青岛及附属公产、铁路、矿山、盐田等交接事项达成协议，即《山东悬案细目协定》28条及附件10项，规定中华民国十一年（1922年）12月10日正午，胶州一切行政权移交给中国。
1922年12月10日，中国鲁案善后督办王正廷、胶澳商埠督办熊炳琦与日本驻青岛守备军司令由比光卫等举行青岛主权的交接仪式。当午炮鸣响之时，在胶澳督办公署前的日本国旗降下，而中国国旗在军乐声中徐徐升起，在场的中国军警一起持枪行注目礼，被帝国主义强占25年之久的青岛，终于回到了祖国的怀抱。
与此同时，除青岛以外在山东的日占权益也得到了部分收回。1923年1月1日，根据12月5日签定的《山东悬案铁路细目协定》，在交付4000万日圆赎金后，中国收回胶济铁路及支线并一切附属财产；3月12日，中国以600余万元赎回胶州湾沿岸日本人所占盐田及盐业公司。此外，青岛海关、青岛——济南无线电台、青岛沿线电报、电话的全部权益、青岛——佐世保海底电线的一半权益，以及煤、铁矿山的部分开采权等，相继在规定期限内由中国政府收回。
山东问题至此画上了一个不太圆满的句号，但日本在山东仍保留了许多经济和政治特权，这种特权给近代山东带来了不尽的灾难，后来济南“五三惨案”的发生就是一个血证。
山东问题的启示
山东问题解决于20世纪初期，是近代中国外交史上通过国际外交谈判和平解决“历史遗留问题”的一个先例。众所周知，晚清政府在甲午中日战争中战败后，帝国主义国家掀起了瓜分中国的狂潮，台湾、胶州湾、威海卫等六块国土，有的被割让，有的被租让。山东问题解决后，胶州湾最早回到了祖国的怀抱。20世纪已经过去，关于“山东问题”的外交风云已成为70多年前的“尘封往事”，但前事不忘，后事之师，回溯这段历史，我们仍会从中得到不少教益和启迪。
首先，山东问题能够得以最终解决，包括海外华人在内的全体中国人民誓死捍卫国家领土和主权完整的爱国主义精神起到了决定性的作用。巴黎和会上，中国关于山东问题交涉失败的消息引发了五四爱国运动，并且把中国人民的这种爱国主义精神推向了高峰。这种精神震惊了软弱的北洋政府，感染了以顾维钧为代表的一批具有强烈爱国心的外交家，也震撼了帝国主义列强。正是这种精神，使帝国主义列强看到了中国人民强大的凝聚力，清醒地意识到“中国人民不可侮”、“中国人民是不可战胜的”；正是这种精神，鼓舞着中国人在巴黎和会上第一次对列强说“不”；正是这种精神，使得日本等帝国主义国家不得不把胶州湾归还中国。可以说，由山东问题引发的这种爱国主义精神一直激荡、澎湃于整个20世纪。随着香港、澳门的回归，中国人民的这种爱国主义精神在新的时代得到更高升华，更加汇聚成一股浩浩荡荡、不可阻挡的历史洪流，任何逆流而动的图谋都将遭到失败的下场。
其次，山东问题虽然得到了最终解决，但却附加了许多政治的、经济的条件。这说明，没有一个发达的国家，没有一个强大的政府，就没有完全成功的外交。“弱国无外交”，这是令近代中国人痛心疾首的一句话，也是近代中国外交人士满含屈辱血泪却又无力回天的一声愤怒呐喊。巴黎和会上关于山东问题的交涉过程中，中国作为战胜国，实际是处于“人为刀俎，我为鱼肉”的位置，以致于最后美、英、日等国竟然在拒绝中国代表参加的情况下，武断地决定把德国在山东的一切权益让与日本。一个国家连收回自己领土和主权的正当权利都没有保障，更遑论去分享战败国的利益了。华盛顿会议上，日本虽然被迫同意把胶州湾交还中国，但其态度之蛮横，条件之苛刻，足以让国人怒发冲冠。这种充满屈辱的外交，与当时中国落后的国力有着当然的联系，但不能不说是软弱的北洋政府处处仰人鼻息、委曲求全的必然结果。因此，一个国家只有发展了，一个民族只有强大了，她才会有崇高的国际地位，才会有成功的外交。邓小平生前多次强调：“发展才是硬道理。”这是总结“弱国无外交”的经验教训得出的一个必然结论。
第三，中日关于“山东问题”的交涉，是近代中日外交史上难忘的一页。山东问题是日本企图实现长期霸占山东的罪恶阴谋的必要环节。山东自古就是日本觊觎的重要地区，几乎从明代戚继光在登州（今蓬莱）筑水城抗倭以来，日本就无时不在图谋控制山东地区。近代以来，日本在中日威海卫之战中侵占威海卫，在日德青岛之战后夺取胶州湾，进一步把整个山东地区变为自己的势力范围，其控制山东的野心已昭然若揭。山东问题解决后，日本霸占山东的野心似乎更加强烈，在归还胶州湾时附加的种种条件已经埋下伏笔，济南“五三惨案”的发生更将其野心暴露无遗。同时，拉拢张宗昌、韩复榘等山东的地方实力人物，也是日本控制山东的计划的一部分。因此，山东现代史上，张宗昌、韩复榘与日本人一直保持着非同寻常的关系。卢沟桥事变后不到三个月，日军就开始侵入山东，并很快攻陷了全省，足证日本占领山东欲图之迫切。今天，虽然和平与发展已成为世界的主题，但日本国内军国主义的幽灵依然时隐时现，其突出表现之一就是企图否定、歪曲、篡改、美化近代以来日本侵略中国的历史事实。但历史就是历史，历史不容忘记，“五三惨案”的警报每年都在我们的头上鸣响，每天都在我们的心中鸣响。 (责任编辑：萧 辰)■
山东问题从产生到解决，经过了四分之一世纪，历经了两次大型的国际会议，其间进行了数不胜数的艰难曲折的外交谈判，可谓近代中国史上的一场“马拉松”外交，是研究清末民初中国外交活动的一个典型个案。
山东问题的由来
鸦片战争后，列强纷纷染指中国，胶州湾以其优越的地理位置成为帝国主义争夺的对象。英国、俄国对胶州湾一直垂涎欲滴，而后起的德国也不甘落后，早在19世纪六七十年代就派所谓“中国通”李希霍芬前来中国调查情况，他在1870年给德国政府的秘报中写道：“欲图远东势力之发达，非占胶州湾不可。”
在对胶州湾进行实地“考察”的同时，德国还加紧了外交穿梭。1897年8月，德皇访问俄国，双方就德国侵占胶州湾问题达成默契。1897年11月1日，德国两名传教士在曹州巨野被杀，这就是有名的“巨野教案”。消息传到德国，德皇大喜过望，终于等到了梦寐以求的侵略中国的“借口”，遂下令实施武力占领胶州湾的计划。
1897年11月13日，德国3艘军舰以“演习”为名，驶抵青岛。清朝守军毫无戒备，甚至认敌为友，结果德军未费一枪一弹就顺利占领胶州湾。到了12月中旬，德国又派增援舰队来华，进而提出“租借”胶州湾等无理要求。
在德国的军事侵略和外交讹诈下，清政府惊慌失措，被迫于1898年3月6日与德国公使海靖签定了《胶澳租界条约》。条约规定：清政府将胶州湾租与德国，租期99年，在租期内胶州湾完全由德国管辖；清政府允许德国在山东建设由青岛经潍县、博山和经沂州、莱芜到济南的两条铁路，并允许德国在铁路两旁30华里内开矿；今后在山东开办任何事业，如需用外人、外资和外国器材，德国享有优先承办权。通过这一条约，德国不仅把胶州湾地区550平方公里的土地变为它的殖民地，而且把山东纳入了它的势力范围。
第一次世界大战中的山东问题
德国占领胶州湾，引起了意欲称霸亚洲的日本的不满。特别是中日甲午战争以后，德国与俄、法两国迫使日本将辽东半岛“交还”中国，更使日本耿耿于怀。所以，夺取德国在山东的殖民权益，早就是日本朝思暮想的计划。早在第一次世界大战前，日本就曾多次派要员到胶州湾进行调查，窥探德军的情况，仅1913年至1914年7月，就先后有外务大臣加藤高明等8位日方要员“访问”胶州湾。日本第二舰队也曾来胶州湾寄泊。
第一次世界大战爆发后，中国北洋政府宣布“中立”，德国则忙于欧洲战场无暇东顾，觊觎山东已久的日本，企图趁机从德国手中夺取胶州湾。8月15日，日本向德国发出最后通牒，要求德国将胶州湾租借地无条件交给日本，如8月23日前得不到满意答复，日本将采取必要措施。同一天，德国方面表示：“德国可以考虑将青岛交还中国，但是日本也应将台湾交还中国。”这无异于与虎谋皮。日本方面立即警告袁世凯政府：“中国议收回胶州湾，此事不向英日咨，直接与德商，必生出日后重大危险。”
8月23日，日本政府以德国无满意答复为由正式对德宣战。同一天，德国方面又向北洋政府表示，德国愿将胶州湾租借地无条件地交还中国，但是软弱的北洋政府迫于日本的压力竟不敢直接接受，因此电请美国政府代为接受后转交中国，而美国因与日本有着共同利益，对北洋政府的请求置之未理。
日本对德宣战后，首先派出第二舰队，在8月27日与英国海军一起封锁胶州湾，接着于9月2日派陆军1个混成旅的兵力在山东半岛北部的龙口登陆，并迅速向胶县推进。日德两国在中国领土上交战，是对中国主权的严重破坏，但袁世凯政府竟无耻地援引1904年日俄两国在辽东作战的前例，于9月3日声明：“在龙口、莱州及胶州湾附近，各交战国必须行用之至少地点，本政府不负完全中立之责任。此外各地仍照业经公布之条规完全施行。在以上所指各地方内，所有领土、行政权及官民之生命财产，各交战国仍须尊重。”这就明白地将潍县车站以东地区划作日德两国的交战区，也成为第一次世界大战的“中国战区”。
1914年9月18日，又一批日军从山东半岛崂山湾登陆。他们兵分两路，一路沿胶济路西进，至10月6日占领胶济路全线；另一路向南，围攻青岛。9月26日，日军对德军外围的第一线阵地发起攻击，并于27日迫近青岛，28日占领崂山湾。10月31日，日军开始炮击德军阵地，向青岛发起总攻。经过一周激战，德军全线崩溃，被迫于11月7日向日军投降，日英联军占领青岛。至此，日军完成了对山东的军事进攻。
“二十一条”与山东问题的“合法”化
日本占领青岛后，为使其对青岛的占领“合法”化和进一步攫取在山东更多的特权，日本天皇于1914年12月2日批准了内阁通过的《对华交涉案》，即“二十一条”。一切筹备妥当后，日本外相加藤高明电召驻华公使日置益，面受机宜。日置益回到中国后，借口回任要求与袁世凯会晤，于1915年1月18日把企图灭亡中国的“二十一条”当面递交到袁世凯手里。内容共分5号，第1号是关于山东的条文，共4条，具体内容包括：
第一款 中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系，对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。
第二款 中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。
第三款 中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
第四款 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速开山东省内各主要城市，作为商埠，其应开地方，另行协定。
在交涉过程中，日本采取了各种卑劣手段，先是增派3万军队来华进行武力恫吓，继之以支持袁世凯称帝进行利诱。同时，美英等国亦助纣为虐，对北洋政府施加压力。
在帝国主义的重重压迫下，惊慌失措的北洋政府终于以“我国国力未充，目前尚难以兵戎相见”为由，决定忍辱承认“二十一条”。1915年5月25日，中日“二十一条”及换文由北洋政府外交总长陆征祥与日本驻华公使日置益在北京签字。计条约2件、换文13条。其中关于山东问题的有《关于山东省之条约》、《关于山东省事项之换文》、《关于山东开埠事项之换文》等。至此，日本帝国主义终于将军事侵略占领山东的既成事实，通过外交途径“合法”了，山东由德国的势力范围正式变成了日本的势力范围。
段祺瑞政府对山东问题的“欣然同意”
袁世凯因复辟帝制身败名裂后，北洋政府控制在直皖两系军阀的代表人物代总统冯国章和国务总理段祺瑞手中。1918年，两系军阀矛盾不断加剧，两人便相约同时下野，以缓和双方的直接冲突。段祺瑞为了在下台后能够继续操纵北京政府，指令驻日公使章宗祥与日本订立了满蒙四路2000万日元的垫款合同和顺徐二路2000万日元的借款协定，作为将来的财政储备。
顺徐二路为济南至顺德、高密至徐州的两线，贷款以两路财产及其收入作抵押。顺徐二路与袁世凯政府承认的“二十一条”的山东部分有关。日本政府尽管已费尽心机使得西方帝国主义承认了日本在中国的特殊地位和既得利益，但是中国处于被迫者的地位，欧战结束后将有一个国际联合机构出现，中国可以向这个机构提出申诉，因此日本独占中国的企图可能受到打击。为此，在顺徐二路借款成立的时候，日本方面便采取阴谋的外交手段来填补这个漏洞，由外相后藤与章宗祥发表了中日两国关于山东问题的换文，规定：日军除在济南酌留一部分外，其在胶济路沿线者均撤回青岛；日本所设民政署一律撤废；胶济路护路由中国警察担任，但须聘用日本教官；胶济路大站须聘用日员；胶济路所属权利由中日两国和办，等等。中国换文中引用了一句外交术语：“中国政府对于日本政府右列之提议，欣然予以同意。”
这个换文的发表，被段祺瑞政府鼓吹为外交上取得的一个大“胜利”，但是北京政府在山东问题上却亲自写下了“欣然同意”的供状，日本政府将来就可以根据这个文件证明中国并不是被迫承认山东问题的，中国也就失去了向国际联合机构提出申诉的理由。这是段祺瑞政府又一次出卖国家的可耻行为。 巴黎和会上的山东问题
1919年1月，第一次世界大战战胜国在法国巴黎举行“和平会议”，应邀参加会议的国家共有27个。中国以战胜国的资格派出由陆征祥（北洋政府外交总长）、王正廷（南方军政府的外交次长）、顾维钧（驻美公使）、施肇基（驻英公使）和魏宸组（驻比公使）等5人组成的代表团出席会议。中国人民强烈要求通过这次会议收回1898年由德国侵占、第一次世界大战中被日本攫取的山东权益。
1月28日，巴黎和会讨论处置德国在远东太平洋和非洲殖民地问题时，中国代表顾维钧郑重提出：“胶州租借地、胶济铁路，及其他一切权利，应直接交还中国。”所列理由为：山东是中国领土不可分割的一部分；山东的3600万人民在种族、语言和宗教上都是中国人；德国在山东的租界和特权是在强迫之下夺取的；山东是中国文化的摇篮，孔孟的故乡，中国的圣地；山东人口拥挤，不宜殖民。根据“和会”所标榜的民族原则和领土完整原则，理应归还中国，并于3月7日提交了关于山东问题的详细说帖。但日本以武装占领的既成事实和中国曾有“欣然同意”的换文为借口，蛮横坚持德国在山东强占的权益应无条件让予日本。英、法、意积极支持日本。美国反对日本独霸山东，提出交由美、英、法、日、意五国共管。在日本表示强烈反对并以退出和会相威胁时，美国便向日本妥协。4月29日，巴黎和会收下了日本草拟的山东问题草案条款，作出最后决定：“同意将德国在山东及胶州湾的所有权利让予日本，然后由日本自动交还中国，但在交还后，日本仍得享受以前所有的经济权利。”4月30日，美、英、法三国会议在邀请日本参加、拒绝中国出席的情况下，完全按照日本的要求，对山东问题作出最后裁决，决定在对德和约中，将山东问题从中国问题中单列出来，成为一个单独的问题，列入《凡尔赛和约》，具体内容如下：
第156条 德国将按照1898年3月6日与中国所订条约及关于山东省之其他文件，所获得之一切权利所有权及特权，其中以关于胶州领土铁路矿产及海底电线为尤要，放弃以与日本。
所有在青岛至济南铁路之德国权利，其所包含支路，连同无论何种附属财产、车站工场、固定及行动机件、矿产、开矿所用之设备及材料，并一切附随之权利及特权均为日本获得，并继续为其所有。
自青岛至上海及自青岛至烟台之德国国有海底电线，连同一切附随之权利特权及所有权，亦为日本所得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
第157条 在胶州领土内之德国国有动产及不动产，并关于该领土德国因直接或间接负担费用实施工程或改良而得以要求之一切权利，均为日获得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
第158条 德国应将关于胶州领土内之民政军政财政司法或其他各项档案、登记册、地图、证券及各种文件，无论存放何处，自本约实行起三个月内移交日本。
5月1日，上述决定被告知中国代表团，中国代表认为经过几个月的交涉，毫无所获，而日本夺取的山东权益却被明文规定下来。其措辞之强硬，规定之详尽，无一不是对中国的最大侮辱！因而，中国代表团要求和会修改条约。首先争取把归还山东问题列入约内。但是，英国认为条约是“最优方案”；法国也坚持原方案。5月4日，中国代表对英、美、法三国提出抗议书，认为和会对山东问题的解决办法是承认侵略手段为正当，是为了保全国际联盟，并质问和会：为何不叫日本放弃侵略要求，而反让中国牺牲主权？
此时，中国在巴黎和会上外交失败的消息传到国内，举国愤怒。5月4日，北京3000余学生在天安门前集会，高呼“外争国权”、“内惩国贼”、“取消二十一条”、“还我青岛”等口号，掀起了轰轰烈烈的五四反帝爱国革命运动。五四运动得到了全国人民，特别是山东人民的积极响应。山东各界纷纷举行各种抗议活动，声援五四爱国运动。北洋政府慑于全国人民的压力，被迫于6月10日罢免了曹汝霖、章宗祥、陆宗舆三个卖国贼的职务，但却于17日电令出席巴黎和会的中国代表在巴黎和约上签字，这再次激起全国人民的愤慨，各地掀起了拒签和约运动的高潮。由于和约直接涉及山东问题，因此山东的拒签和约运动开展得最为普遍而激烈。
6月27日下午（签字的前一天），中国代表会见法国外长毕勋，提出中国的最后三种选择：第一，将保留附于约内；第二，将保留附于约后；第三，由中国在预备会声明：中国虽签字，但不接受山东条款，而将此声明记录在案。然而，谈话仅5分钟就被中止，毕勋表示：即使只在会上宣读中国“保留”的意见也难获准。中国代表团再次电告北京政府，说明只有拒签为宜，而政府的复电仍不明确。此时，中国代表团已收到国内及华侨各团体或个人拍发的7000多份拒签和约的电报。在巴黎的中国留学生和华侨代表多次直接要求代表团保证，不允“保留”即拒签。
6月28日是签字之日，中国留学生和华侨代表包围了中国代表的住所，严密监视代表的行动，要求他们拒绝前往会场签字。中国代表于当日下午向各国致函声明保留山东条款。函曰：“因该约第156、157及158款竟使日本继承在山东省之德国权利，不使中国恢复其领土主权，实不公道，兹特以其政府之名义声明，彼等之签字与条约，并不妨碍将来于适当之时机，提请重议山东问题。”和会拒绝接受，将原函退回。中国代表遂决定拒签和约，声明保留对德和约的最后决定之权，同时发表拒签宣言，写道：“与其承认违悖正义公道之第156、157、158三条款，莫如不签。”“责任不在中国，而在于媾和之条约不公也。”
华盛顿会议上的山东问题
巴黎和会后，日本根据《凡尔赛和约》，多次向中国政府提出直接讨论山东问题，都遭到中国政府的拒绝。1921年11月11日，在美国提议下，由美、英、日、中、法等九国参加的华盛顿会议召开，会议主要讨论限制海军军备和太平洋、远东问题。中国北京政府派施肇基、顾维钧、王宠惠为正式代表，参加会议，并训令代表向会议声明：“解决鲁案，非认日本继承德国权利；专就事实讨论，与无论何项条约协议，毫无牵涉，此二者必须先决。”山东问题由顾维钧负责。
11月30日，中国代表正式向大会提出山东问题，大会主席、美国国务卿休斯表示：鲁案久悬，实为中日两国之困难问题，美国准备约同英国分别向中日两国调停。在山东问题上，中国一贯坚持绝不与日本直接交涉，这次提交大会讨论，也是希望由与会各国公评，在大会上完全解决。日本的立场恰恰相反，一直主张中日直接交涉。在这次会议上，日本仍然坚持这个主张。中日双方相持不下。英、美两国建议此案可另组委员会，在会外解决，并通过驻北京的公使向北京政府转达此意见。北京政府认为：此次太平洋会议，实以英、美为中坚，故英、美两国主张，不容漠视。山东问题遂被定为会外交涉。会外交涉的参加人员，除中日两国全权代表外，美国派东方股长马克谟及外交参事培尔，英国派代表朱尔典及东方股长莱朴生列席，采取四国和议的方法，商定结果要报告大会。
1921年12月1日，中、日、英、美四国代表召开第一次会议。会谈开始还算顺利，但最后双方在胶济铁路问题争论激烈，日方顽固坚持借日款赎路的无理要求，谈判于12月20日陷于停顿。此后，中国代表准备将全部问题提交大会解决，日本代表坚决反对。1922年1月4日，在大会主席休斯的调停下，重开会外谈判，这次谈判持续3天，终因日本仍坚持必须借日款赎路而再次陷于停顿。
1922年1月11日，在美、英斡旋下，中日开始第三次会外谈判。这次谈判，首先从较易解决的问题入手，进展比较顺利。在争论激烈的胶济铁路筹款赎路问题上，日本仍顽固地坚持其无理要求。最后，英、美提出折衷方案：“中国以日金三千万元（合五千四百万金马克）之国库券赎回胶济铁路，分15年还清。自5年以后，可以一次付清。铁路余利，自交换日起，由中国收取。在未付清全款期内，须用日人为车务总管，及中、日会计员同级各一名，由中国政府指派局长管辖。”英、美代表极力劝中日双方接受此案。北京政府认为，此案是英美调停的措置，“似尚公允”，如果不答应，怕丧失英、美的同情，遂于1月19日电令中国代表签字。日本方面也表示接受英、美的折衷案。
1922年2月1日，华盛顿会议主席休斯在大会上宣布：鲁案业已解决。2月4日，中日两国签署《解决山东问题悬案条约》及《附约》，明确规定：胶澳租界完全交还中国，各项具体移交事项由中日两国政府组织一联合委员会负责办理，移交时间最迟不得超过条约实施后六个月；立即撤退在青岛与沿胶济铁路及其支线的日本军队；青岛海关归还中国，中国将青岛开放为商埠；胶济铁路及其支线移交中国，中国应按照铁路产业的现值补偿日本；前德国享有开采权的煤、铁矿山由中日合资经营等。条约规定自互换文件日发生效力。条约由中国代表施肇基、顾维钧、王宠惠，日本代表加藤、币原、植原签字。
山东问题的最后解决
华盛顿会议后，按照《解决山东问题悬案条约》的规定，由北洋政府王正廷、日本驻华公使小幡酉吉等组成中日联合委员会，进行了为期5个月、50次会议的艰苦谈判，最终于1922年12月1日就青岛及附属公产、铁路、矿山、盐田等交接事项达成协议，即《山东悬案细目协定》28条及附件10项，规定中华民国十一年（1922年）12月10日正午，胶州一切行政权移交给中国。
1922年12月10日，中国鲁案善后督办王正廷、胶澳商埠督办熊炳琦与日本驻青岛守备军司令由比光卫等举行青岛主权的交接仪式。当午炮鸣响之时，在胶澳督办公署前的日本国旗降下，而中国国旗在军乐声中徐徐升起，在场的中国军警一起持枪行注目礼，被帝国主义强占25年之久的青岛，终于回到了祖国的怀抱。
与此同时，除青岛以外在山东的日占权益也得到了部分收回。1923年1月1日，根据12月5日签定的《山东悬案铁路细目协定》，在交付4000万日圆赎金后，中国收回胶济铁路及支线并一切附属财产；3月12日，中国以600余万元赎回胶州湾沿岸日本人所占盐田及盐业公司。此外，青岛海关、青岛——济南无线电台、青岛沿线电报、电话的全部权益、青岛——佐世保海底电线的一半权益，以及煤、铁矿山的部分开采权等，相继在规定期限内由中国政府收回。
山东问题至此画上了一个不太圆满的句号，但日本在山东仍保留了许多经济和政治特权，这种特权给近代山东带来了不尽的灾难，后来济南“五三惨案”的发生就是一个血证。
山东问题的启示
山东问题解决于20世纪初期，是近代中国外交史上通过国际外交谈判和平解决“历史遗留问题”的一个先例。众所周知，晚清政府在甲午中日战争中战败后，帝国主义国家掀起了瓜分中国的狂潮，台湾、胶州湾、威海卫等六块国土，有的被割让，有的被租让。山东问题解决后，胶州湾最早回到了祖国的怀抱。20世纪已经过去，关于“山东问题”的外交风云已成为70多年前的“尘封往事”，但前事不忘，后事之师，回溯这段历史，我们仍会从中得到不少教益和启迪。
首先，山东问题能够得以最终解决，包括海外华人在内的全体中国人民誓死捍卫国家领土和主权完整的爱国主义精神起到了决定性的作用。巴黎和会上，中国关于山东问题交涉失败的消息引发了五四爱国运动，并且把中国人民的这种爱国主义精神推向了高峰。这种精神震惊了软弱的北洋政府，感染了以顾维钧为代表的一批具有强烈爱国心的外交家，也震撼了帝国主义列强。正是这种精神，使帝国主义列强看到了中国人民强大的凝聚力，清醒地意识到“中国人民不可侮”、“中国人民是不可战胜的”；正是这种精神，鼓舞着中国人在巴黎和会上第一次对列强说“不”；正是这种精神，使得日本等帝国主义国家不得不把胶州湾归还中国。可以说，由山东问题引发的这种爱国主义精神一直激荡、澎湃于整个20世纪。随着香港、澳门的回归，中国人民的这种爱国主义精神在新的时代得到更高升华，更加汇聚成一股浩浩荡荡、不可阻挡的历史洪流，任何逆流而动的图谋都将遭到失败的下场。
其次，山东问题虽然得到了最终解决，但却附加了许多政治的、经济的条件。这说明，没有一个发达的国家，没有一个强大的政府，就没有完全成功的外交。“弱国无外交”，这是令近代中国人痛心疾首的一句话，也是近代中国外交人士满含屈辱血泪却又无力回天的一声愤怒呐喊。巴黎和会上关于山东问题的交涉过程中，中国作为战胜国，实际是处于“人为刀俎，我为鱼肉”的位置，以致于最后美、英、日等国竟然在拒绝中国代表参加的情况下，武断地决定把德国在山东的一切权益让与日本。一个国家连收回自己领土和主权的正当权利都没有保障，更遑论去分享战败国的利益了。华盛顿会议上，日本虽然被迫同意把胶州湾交还中国，但其态度之蛮横，条件之苛刻，足以让国人怒发冲冠。这种充满屈辱的外交，与当时中国落后的国力有着当然的联系，但不能不说是软弱的北洋政府处处仰人鼻息、委曲求全的必然结果。因此，一个国家只有发展了，一个民族只有强大了，她才会有崇高的国际地位，才会有成功的外交。邓小平生前多次强调：“发展才是硬道理。”这是总结“弱国无外交”的经验教训得出的一个必然结论。
第三，中日关于“山东问题”的交涉，是近代中日外交史上难忘的一页。山东问题是日本企图实现长期霸占山东的罪恶阴谋的必要环节。山东自古就是日本觊觎的重要地区，几乎从明代戚继光在登州（今蓬莱）筑水城抗倭以来，日本就无时不在图谋控制山东地区。近代以来，日本在中日威海卫之战中侵占威海卫，在日德青岛之战后夺取胶州湾，进一步把整个山东地区变为自己的势力范围，其控制山东的野心已昭然若揭。山东问题解决后，日本霸占山东的野心似乎更加强烈，在归还胶州湾时附加的种种条件已经埋下伏笔，济南“五三惨案”的发生更将其野心暴露无遗。同时，拉拢张宗昌、韩复榘等山东的地方实力人物，也是日本控制山东的计划的一部分。因此，山东现代史上，张宗昌、韩复榘与日本人一直保持着非同寻常的关系。卢沟桥事变后不到三个月，日军就开始侵入山东，并很快攻陷了全省，足证日本占领山东欲图之迫切。今天，虽然和平与发展已成为世界的主题，但日本国内军国主义的幽灵依然时隐时现，其突出表现之一就是企图否定、歪曲、篡改、美化近代以来日本侵略中国的历史事实。但历史就是历史，历史不容忘记，“五三惨案”的警报每年都在我们的头上鸣响，每天都在我们的心中鸣响。 (责任编辑：萧 辰)■