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摘要：上海城市管理行政执法服务外包中存在着但是由于监管不到位、考核不科学等原因产生的暴力执行任务等问题，这些问题不加以解决将会影响到政府的公信力。解决这些问题需要从问题本身入手加强监管、科学指定考核指标；还可以面向未来实施网格化管理、通过群众的参与来进行广义的外包。
关键词：政府服务外包；城市管理行政执法；新公共管理主义；委托代理理论
伴随上海城市化进程不断推进，城市管理行政执法人员数量难以满足越来越高的市容管理要求。上海尝试将一部分辅助性工作外包给企业来实施。这种方式可以突破人员编制的限制，在短时间内大量增加执法力量，有着成本低见效快的优势。但在实施过程中，也存在着许多问题亟待解决。
一、相关概念与理论
（一）城市管理行政执法的概念
传统观念认为城市管理行政执法主要针对的是对于占道经营这一类的影响市容环境卫生所进行的执法行为，如今，城市管理行政执法的事项日益丰富，目前已涵盖了市容、工商、交通、水务、规划土地、燃气等部门的执法事项。
（二）委托代理理论
委托代理理论最早于20世纪30年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，从公共管理领域来说：委托代理的主体有三个即公民、政府、企业。公民是初始的委托人；政府具有双重的身份：其一，它是公民的代理人；其二，它也是企业的委托人，直接与企业签订协议；企业作为末端的代理人，就其代理事项依据协议对政府负责。
二、上海市城市管理行政执法服务外包的现状
（一）上海市实施城市管理行政执法服务外包的原因
上海市目前常住人口有2400万人。而全市的城管执法队员仅仅只有三千多人，即每万人约配置1.25名执法队员，远远低于参公后制定的每一万人配置三名执法队员的标准，执法力量明显不足。
上海城市管理行政执法队员的招录需要通过公务员考试来进行，招录新的队员所需的流程长、增加的人数也有限，而通过执法服务外包既可以節约行政成本又能够大量增加人手；另一方面，国外通过设置专门的马路集市和夜市的方式解决流动摊贩合法化的问题。我国也尝试借鉴国外经验，于2009年发布了《个体工商户条例（征求意见稿）》，主要内容就是要使流动商贩的存在合法化。实践中如深圳市的南门一坊步行街、浦东的昌里路小吃街等逐步解决了区域内流动商贩合法性的问题；如流动摊贩的合法性问题得以解决，现在大量招录的城管队员今后将会面临分流的问题。
（二）上海城市管理行政执法服务外包中存在的主要问题
由于研究所需的一些数据敏感难以取得，故以浦东新区某中队为例，通过对某镇辖区内的管理对象以及聘用的特保队员分别设计和发放了共150份问卷，发现在实施城市管理行政执法服务外包中主要存在以下的问题：
1. 执法服务外包超越权限
依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制措施不得委托实施。而暂扣当事人的经营物品及工具这时一项典型的行政强制措施，但是，在对管理对象发放的问卷中显示，高达90.5%的受访者表示曾经在无正式队员在场的情况下被员暂扣过物品，详见表1。
2. 执法服务外包不规范
在实施执法服务外包的过程中，存在特保队员工作懒散的现象如：着装不规范、驾驶单位车辆不遵守交通规则，甚至还有对当事人有辱骂殴打等行为。在对某中队的居民发放的问卷中显示，有47.4%的受访者看到过特保队员在执行任务时有偷懒、着装不规范、言语粗鲁等现象，详见表2。
3. 责任主体不明确，管理对象维权困难
相当一部分管理对象或者根本不知道该向谁维权。即使有一部分人通过正规渠道去试图维护自己的权益，也是困难重重，甚至在维权成功后遭遇到了报复。
4. 特保队员缺乏职业认同感
特保队员的职业本身并不被人们认可，甚至相当一部分的特保队员对自身的工作也缺乏职业认同感。调查中有62%的队员认为自己的工作没有成就感，54%的队员认为自己的社会地位低。
（三）产生上述问题的主要原因
1. 从事城市管理行政执法服务外包的人员素质不高
在对某中队从事这份职业的特保队员的调查中发现有48%的特保队员的学历在高中及以下，他们所面对的管理对象本身文化素质也不高，在执行任务的过程中就很容易发生口角甚至会发生暴力冲突，详见表3。
2. 城市管理行政执服务外包的考核奖惩机制不科学
对于执法服务外包的考核主要针对的是执法服务外包的效果，如在道路上有摊位，相关责任人则会被扣发一定数额的奖金。许多特保队员为了不被处罚不得不采取一些不太文明的手段甚至是越权将经营工具及物品暂扣。
3. 城市管理行政执法服务中的监管不到位
企业作为市场主体，其追求的是利润的最大化，对于自己所雇佣的特保队员采用何种手段达到市容整洁的效果以及特保队员外出执行任务时的自身形象并不会给予太多的关注。政府部门又疏于对这方面事务的监管以致于造成了特保队员们的形象欠佳、越权、甚至是用暴力和收受贿赂等现象的产生。
4. 责任主体不明确
管理相对人的权益受到侵害时，到底向谁追究责任，这在与安保公司签订的合同中并没有体现。在实践中，管理对象在维权的过程中往往会遭遇政府和企业之间互相推诿扯皮而导致维权困难。
（四）问题产生的后果
1. 影响政府形象，有损政府的公信力
若继续对不规范的行为放任不管，最终损害的还是政府的形象；尤其一些地方酿成了影响恶劣的暴力事件时，政府总以一句这是“临时工”来推脱责任，更是有损政府部门的公信力。
2. 增加行政成本
中国的法治社会建设进程正在加快，民众的法治意识也日益增强。为了暴力事件付出的行政诉讼费用、医疗赔偿费用等都会大量增加行政的成本。 3. 对城市管理行政执法服务的合法性产生质疑
对于执法服务外包企业工作人员的越权、不规范的行为不加以制止，甚至一定程度上放任此现象的存在最终将会导致对整个行政执法服务外包政策的合法性产生质疑。
三、完善上海城市管理行政执法服务外包的对策
（一）问题导向的解决方案
1. 梳理城市管理行政执法服务外包的事项
对于只能由行政机关自己实施的事项绝不外包，已经被外包出去的如暂扣当事人物品及经营工具这类事项要及时回收。另一方面，还可以在法律允许的范围内继续扩大执法服务外包的范围，如信息采集、信访派发等可探索实施外包。
2. 明确责任主体，建立行政机关先行赔付机制
特保队员执行任务的过程中一旦发生暴力伤人、损坏当事人财物的问题，由行政机关先行对当事人进行赔付。在行政机关先行赔付后，再向具体的责任人追究责任。
3. 畅通信访渠道，加强对执法服务外包的监管
依据委托代理理论，公民对实施执法服务外包的企业无法突破合同的相对性对其行使解除合同、要求企业改进服务质量等权力，但是公民可以通过政府这个中间人来行使此项权力；畅通信访表达的渠道，通过投诉热线、网站、信箱、接待来访来倾听民意；将对特保队员日常表现的考核交由直接管理和接触他们的一线城市管理行政执法队员来进行；借助高新技术如执法记录仪、GPS定位系统等加强对特保队员日常行为表现的考核。
4. 科学制定考核指标，建立合理的奖惩机制
将考核指标的制定更多着眼于队员的巡查率、劝阻率、上报率及工作形象上。对于擅自暂扣当事人物品的不当行为要作出相应的惩罚；对于出现暴力伤人事件的，不仅要处罚特保队员，当暴力事件达到一定数目时，要更换承接执法服务外包的企业。
（二）面向未来的解决方案
1. 整合资源，将外城市管理行政执法服务外包与网格化管理相结合
首先，不仅仅只有城市管理领域存在执法服务外包，工商、安监、公安等部门都有一部分的日常巡查事项外包给企业实施。对于这些外包事项可以探索由街道或镇政府统一牵头，由一家公司统一实施。
其次，社区志愿者也是网格化管理中重要的一個环节，对于一些劝导的工作，可由社区志愿者协助实施，也可以协助监督执法服务外包企业的工作表现。
2. 引入高新技术、实施智慧管理
通过大数据筛选精确配置执法力量，在情况复杂的区域多配置力量，在环境相对较好的区域少配置人员，避免聘用过多的人员浪费行政资源；利用街面摄像头、考勤机、执法记录仪等实施智慧管理，提高管理效率。
3. 促进公众参与实施广义的外包
政府部门将某项职能交由第三方来实施称之为外包，那么，从广义上讲公众也可以作为第三方的主体，承接城市管理行政执法的外包。其一，是上文提到的通过网格中的志愿者实施一部分的劝导和宣传的职能；其二，邀请专家学者定期对实施城市管理行政执法服务外包的效果进行评价；其三，定期召开座谈会，倾听公众意见。
四、结语
实施城市管理行政执法服务外包可以节约行政成本、提高执法效率，在未来也可以避免人员分流的问题。但是，依然存在着许多的问题，这些问题如不解决将会使得公众对于执法服务外包的政策产生质疑。本文尝试通过问题导向的研究方法与面向未来的方法提出一些解决的方案，但是毕竟国内外对于城市管理行政执法领域的研究不多，在研究的深度上有局限性；由于问题本身比较敏感，可供研究的数据也有限，研究所需的数据主要基于本人供职的单位的情况，在研究的深度广度上有局限性。
参考文献：
[1]宋刚.复杂科学性视野下的城市三维管理结构[J].城市发展研究，2010（14）.
[2]刘有贵，蒋年云.委托代理理论评述[J].学术界，2016（01）.
[3]贾茵.行政规划法视野下的都市更新研究[D].中国政法大学，2016.
[4]黄耿志，李天娇，薛德升.包容还是新的排斥？——城市流动摊贩空间引导效应与规划研究[J]. 规划师，2012（08）.
[5]张国平，章灿钢.城市流动摊贩管理：治理模式的转型与实现条件[J].晋阳学刊，2008（05）.
[6]聂章杰.临时工参与行政执法的规范与控制[D].延边大学，2014.
（作者单位：上海理工大学管理学院）
关键词：政府服务外包；城市管理行政执法；新公共管理主义；委托代理理论
伴随上海城市化进程不断推进，城市管理行政执法人员数量难以满足越来越高的市容管理要求。上海尝试将一部分辅助性工作外包给企业来实施。这种方式可以突破人员编制的限制，在短时间内大量增加执法力量，有着成本低见效快的优势。但在实施过程中，也存在着许多问题亟待解决。
一、相关概念与理论
（一）城市管理行政执法的概念
传统观念认为城市管理行政执法主要针对的是对于占道经营这一类的影响市容环境卫生所进行的执法行为，如今，城市管理行政执法的事项日益丰富，目前已涵盖了市容、工商、交通、水务、规划土地、燃气等部门的执法事项。
（二）委托代理理论
委托代理理论最早于20世纪30年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，从公共管理领域来说：委托代理的主体有三个即公民、政府、企业。公民是初始的委托人；政府具有双重的身份：其一，它是公民的代理人；其二，它也是企业的委托人，直接与企业签订协议；企业作为末端的代理人，就其代理事项依据协议对政府负责。
二、上海市城市管理行政执法服务外包的现状
（一）上海市实施城市管理行政执法服务外包的原因
上海市目前常住人口有2400万人。而全市的城管执法队员仅仅只有三千多人，即每万人约配置1.25名执法队员，远远低于参公后制定的每一万人配置三名执法队员的标准，执法力量明显不足。
上海城市管理行政执法队员的招录需要通过公务员考试来进行，招录新的队员所需的流程长、增加的人数也有限，而通过执法服务外包既可以節约行政成本又能够大量增加人手；另一方面，国外通过设置专门的马路集市和夜市的方式解决流动摊贩合法化的问题。我国也尝试借鉴国外经验，于2009年发布了《个体工商户条例（征求意见稿）》，主要内容就是要使流动商贩的存在合法化。实践中如深圳市的南门一坊步行街、浦东的昌里路小吃街等逐步解决了区域内流动商贩合法性的问题；如流动摊贩的合法性问题得以解决，现在大量招录的城管队员今后将会面临分流的问题。
（二）上海城市管理行政执法服务外包中存在的主要问题
由于研究所需的一些数据敏感难以取得，故以浦东新区某中队为例，通过对某镇辖区内的管理对象以及聘用的特保队员分别设计和发放了共150份问卷，发现在实施城市管理行政执法服务外包中主要存在以下的问题：
1. 执法服务外包超越权限
依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制措施不得委托实施。而暂扣当事人的经营物品及工具这时一项典型的行政强制措施，但是，在对管理对象发放的问卷中显示，高达90.5%的受访者表示曾经在无正式队员在场的情况下被员暂扣过物品，详见表1。
2. 执法服务外包不规范
在实施执法服务外包的过程中，存在特保队员工作懒散的现象如：着装不规范、驾驶单位车辆不遵守交通规则，甚至还有对当事人有辱骂殴打等行为。在对某中队的居民发放的问卷中显示，有47.4%的受访者看到过特保队员在执行任务时有偷懒、着装不规范、言语粗鲁等现象，详见表2。
3. 责任主体不明确，管理对象维权困难
相当一部分管理对象或者根本不知道该向谁维权。即使有一部分人通过正规渠道去试图维护自己的权益，也是困难重重，甚至在维权成功后遭遇到了报复。
4. 特保队员缺乏职业认同感
特保队员的职业本身并不被人们认可，甚至相当一部分的特保队员对自身的工作也缺乏职业认同感。调查中有62%的队员认为自己的工作没有成就感，54%的队员认为自己的社会地位低。
（三）产生上述问题的主要原因
1. 从事城市管理行政执法服务外包的人员素质不高
在对某中队从事这份职业的特保队员的调查中发现有48%的特保队员的学历在高中及以下，他们所面对的管理对象本身文化素质也不高，在执行任务的过程中就很容易发生口角甚至会发生暴力冲突，详见表3。
2. 城市管理行政执服务外包的考核奖惩机制不科学
对于执法服务外包的考核主要针对的是执法服务外包的效果，如在道路上有摊位，相关责任人则会被扣发一定数额的奖金。许多特保队员为了不被处罚不得不采取一些不太文明的手段甚至是越权将经营工具及物品暂扣。
3. 城市管理行政执法服务中的监管不到位
企业作为市场主体，其追求的是利润的最大化，对于自己所雇佣的特保队员采用何种手段达到市容整洁的效果以及特保队员外出执行任务时的自身形象并不会给予太多的关注。政府部门又疏于对这方面事务的监管以致于造成了特保队员们的形象欠佳、越权、甚至是用暴力和收受贿赂等现象的产生。
4. 责任主体不明确
管理相对人的权益受到侵害时，到底向谁追究责任，这在与安保公司签订的合同中并没有体现。在实践中，管理对象在维权的过程中往往会遭遇政府和企业之间互相推诿扯皮而导致维权困难。
（四）问题产生的后果
1. 影响政府形象，有损政府的公信力
若继续对不规范的行为放任不管，最终损害的还是政府的形象；尤其一些地方酿成了影响恶劣的暴力事件时，政府总以一句这是“临时工”来推脱责任，更是有损政府部门的公信力。
2. 增加行政成本
中国的法治社会建设进程正在加快，民众的法治意识也日益增强。为了暴力事件付出的行政诉讼费用、医疗赔偿费用等都会大量增加行政的成本。 3. 对城市管理行政执法服务的合法性产生质疑
对于执法服务外包企业工作人员的越权、不规范的行为不加以制止，甚至一定程度上放任此现象的存在最终将会导致对整个行政执法服务外包政策的合法性产生质疑。
三、完善上海城市管理行政执法服务外包的对策
（一）问题导向的解决方案
1. 梳理城市管理行政执法服务外包的事项
对于只能由行政机关自己实施的事项绝不外包，已经被外包出去的如暂扣当事人物品及经营工具这类事项要及时回收。另一方面，还可以在法律允许的范围内继续扩大执法服务外包的范围，如信息采集、信访派发等可探索实施外包。
2. 明确责任主体，建立行政机关先行赔付机制
特保队员执行任务的过程中一旦发生暴力伤人、损坏当事人财物的问题，由行政机关先行对当事人进行赔付。在行政机关先行赔付后，再向具体的责任人追究责任。
3. 畅通信访渠道，加强对执法服务外包的监管
依据委托代理理论，公民对实施执法服务外包的企业无法突破合同的相对性对其行使解除合同、要求企业改进服务质量等权力，但是公民可以通过政府这个中间人来行使此项权力；畅通信访表达的渠道，通过投诉热线、网站、信箱、接待来访来倾听民意；将对特保队员日常表现的考核交由直接管理和接触他们的一线城市管理行政执法队员来进行；借助高新技术如执法记录仪、GPS定位系统等加强对特保队员日常行为表现的考核。
4. 科学制定考核指标，建立合理的奖惩机制
将考核指标的制定更多着眼于队员的巡查率、劝阻率、上报率及工作形象上。对于擅自暂扣当事人物品的不当行为要作出相应的惩罚；对于出现暴力伤人事件的，不仅要处罚特保队员，当暴力事件达到一定数目时，要更换承接执法服务外包的企业。
（二）面向未来的解决方案
1. 整合资源，将外城市管理行政执法服务外包与网格化管理相结合
首先，不仅仅只有城市管理领域存在执法服务外包，工商、安监、公安等部门都有一部分的日常巡查事项外包给企业实施。对于这些外包事项可以探索由街道或镇政府统一牵头，由一家公司统一实施。
其次，社区志愿者也是网格化管理中重要的一個环节，对于一些劝导的工作，可由社区志愿者协助实施，也可以协助监督执法服务外包企业的工作表现。
2. 引入高新技术、实施智慧管理
通过大数据筛选精确配置执法力量，在情况复杂的区域多配置力量，在环境相对较好的区域少配置人员，避免聘用过多的人员浪费行政资源；利用街面摄像头、考勤机、执法记录仪等实施智慧管理，提高管理效率。
3. 促进公众参与实施广义的外包
政府部门将某项职能交由第三方来实施称之为外包，那么，从广义上讲公众也可以作为第三方的主体，承接城市管理行政执法的外包。其一，是上文提到的通过网格中的志愿者实施一部分的劝导和宣传的职能；其二，邀请专家学者定期对实施城市管理行政执法服务外包的效果进行评价；其三，定期召开座谈会，倾听公众意见。
四、结语
实施城市管理行政执法服务外包可以节约行政成本、提高执法效率，在未来也可以避免人员分流的问题。但是，依然存在着许多的问题，这些问题如不解决将会使得公众对于执法服务外包的政策产生质疑。本文尝试通过问题导向的研究方法与面向未来的方法提出一些解决的方案，但是毕竟国内外对于城市管理行政执法领域的研究不多，在研究的深度上有局限性；由于问题本身比较敏感，可供研究的数据也有限，研究所需的数据主要基于本人供职的单位的情况，在研究的深度广度上有局限性。
参考文献：
[1]宋刚.复杂科学性视野下的城市三维管理结构[J].城市发展研究，2010（14）.
[2]刘有贵，蒋年云.委托代理理论评述[J].学术界，2016（01）.
[3]贾茵.行政规划法视野下的都市更新研究[D].中国政法大学，2016.
[4]黄耿志，李天娇，薛德升.包容还是新的排斥？——城市流动摊贩空间引导效应与规划研究[J]. 规划师，2012（08）.
[5]张国平，章灿钢.城市流动摊贩管理：治理模式的转型与实现条件[J].晋阳学刊，2008（05）.
[6]聂章杰.临时工参与行政执法的规范与控制[D].延边大学，2014.
（作者单位：上海理工大学管理学院）