摘 要：我国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，耕地保护面临前所未有的压力与挑战。如何保护耕地，能不能守住18亿亩耕地红线？成了对地方各级政府尤其是各级国土资源管理部门的考验。
　　关键词：保护耕地；对策研究；
　　中图分类号：K92 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-01-00-01
　　耕地保护面临的压力与挑战分析
　　非农用地需求呈扩张态势。
　　一是城市化快速发展致使城镇建设用地供需矛盾尖锐。改革开放以来，城市化水平快速提高，已由 1978年的 18%上升到 2009年的 46%，平均每年增长 0.9个百分点。在城市化快速发展的同时，城市建设用地的面积也在迅速增加。据统计，1981年～2003年，我国城市建设用地面积以年均6.87%的速度递增，由1981年的6720平方公里，增加到 2003年的 2.8万平方公里，增长了4.3倍。而且，城市用地的外延性扩张多为近郊区优质耕地。
　　二是“开发区热 ”导致建设用地出现了严重的浪费。20世纪90年代以来，各地都掀起了开发园区热潮，并占用了大量耕地。同时，开发区土地征而不用的现象十分普遍，造成大量土地“撂荒”.另外，农村居民点用地集约化程度偏低。目前农村人均住宅用地已达220多平方米，远高于国家规定最高值 150平方米 /人。同时，大量农村居民进入城镇后，因农村宅基地不能上市交易，存在着“双重占地”或者“多重占地”现象，从而造成了城乡居民点用地结构不合理。
　　人口持续上涨加大用地需求。耕地保护政策难以完全落实。究其原因主要有以下情况：一是不少地方政府片面追求“以地生财”，对于耕地保护，多是口头上讲得多，行动上落实少，甚至非法干预土地执法工作。二是不同产业部门对用地结构、布局的要求不同，导致了政府各行政主管部门对耕地保护的不同态度。《土地管理法》规定 “县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作”，而实际上，国土资源管理部门常因受其他部门的牵制而难以有效行使土地统一管理的职能。
　　现有土地承包经营模式存在缺陷。近年来，随着经济社会发展的新变化，以家庭联产承包责任制和农村耕地承包经营权 30年不变为代表的农地经营模式，其不足和弊端日益明显。一是不利于耕地的统一规划和保护，耕地利用效率低；二是地块零碎、涉及权属众多，导致违法占用或破坏耕地现象严重，量大面广，难以查处；三是束缚了农村劳动人口的完全解放，又因农地承包权长期不变所导致的社会不公现象日渐显现。
　　对策研究
　　增强国人“耕地危机”意识。首先要开展“耕地危机 ”教育，增强国人对耕地问题的忧患意识。二是增强人们的国情、国策和法制观念。通过 “6·25“土地日、“4·22”世界地球日、“12·4”全国法制宣传日以及普法教育等，多渠道、全方位宣传耕地保护的重要意义及有关法律法规，营造强大的声势和社会舆论氛围。三是国土资源管理部门要积极主动与教育部门配合，从娃娃抓起，从基础做起，深化国土观念教育。
　　发挥农民保护耕地的积极性。农民是耕地的直接使用者和第一责任人，做好耕地保护，首先要发挥农民群众的积极作用。一是通过建立耕地保护补偿机制，加大对农民的经济补贴，切实增加农民收入；二是统筹城乡收益分配，加快建立农民养老保险体系，从根本上解决农民的后顾之忧，培养农民对耕地的深厚感情；三是进一步加大农业投入，扶植农业发展，从种植、管理、产销等方面进行扶持，帮助农民解决生产生活中的主要问题；四是从法律、政策等方面加大维护农民权益力度，切实改变农民的弱势群体地位，让农民活得更有尊严。发挥地方政府的积极性。各级地方政府既是耕地保护政策法律的实施主体，又是依法保护耕地的责任主体，因此，要有效发挥地方政府的积极性。
　　严格耕地保护执法。目前，国家层面的耕保政策体系已初步建立，但再好的政策，如果不能严格执行，其效力将大打折扣。所以，一要坚决贯彻落实党中央、国务院关于耕地保护、非农建设用地审批以及加强土地宏观调控的一系列政策法规；二要依法查处和严厉打击违法用地行为，使违法用地者付出沉重的代价，让违法用地成本远远高于守法成本；三要认真落实国家关于节约集约用地的相关政策文件，尽可能的减少建设用地总量；四要认真落实耕地保护地方政府负责制等政策法规，使三位一体的耕地保护法律体系落实到位。
　　加大土地综合整治，增加耕地面积，保证新增耕地质量，是耕地保护的有效途径。目前，土地综合整治工作面临难得的政策、资金以及城乡一体化的发展机遇，应切实加大土地综合整治力度。保障合理的非农建设用地需求。在经济社会发展的新时期，非农建设用地需求不可避免，强行禁止将有悖工业化、城镇化的发展目标，保障合理的非农建设用地需求，科学疏导用地矛盾，才是解决问题的根本之策。
　　一是要贯彻落实 “有保有压 ”的供地方针，保证重点工程、民生工程以及符合可持续发展方向的项目用地；二是要切实加强对建设项目用地的审批管理，严格把关，避免乱占乱用土地现象发生；三是要严格按照国家有关规定，开展闲置土地清理，盘活存量土地，避免土地浪费；四是地方政府面对用地需求，要主动有为，克服 “无所作为 ”、消极应付的观念。
　　构建耕地保护经济补偿机制，主要是从战略和全局的观点出发，让保护耕地的地方各级政府及农民群众“不吃亏 ”。
　　一是要有确定的经济补偿资金来源，建立长效补偿机制。建议从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中拿出一定比例的资金，专门用于耕地保护经济补偿，使补偿政策有长远的合理的资金保障。二是要制订合理的补偿制度，对地方政府和农户实行合理补偿，提高基层政府和农户保护耕地的积极性。
　　加快农村建设用地使用制度改革。农村集体建设用地低效粗放利用以及大量空心村的出现，是变相对现有耕地的侵占或破坏。因此，要适当改革现行农村集体建设用地的流转制度，提高土地利用率，释放土地和劳动力的潜能。