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在部分人口政策制定者看来，要减轻未来人口结构危机给未来中国经济、社会带来的冲击，要从调整生育政策，提高生育率水平着手。
但问题并不这么简单。有关部门如果不了解人口发展规律，当生育率过高时，就会实行限制生育的政策来降低生育率；当生育率过低时，就会实行鼓励生育的政策来提高生育率。然而，事实证明，直接采用限制生育的政策与鼓励生育的政策来改善人口结构，效果并不理想。
生育意愿的下降，已是无法忽视的事实。有关部门应当明白，一系列的社会、经济制度变革对提高生育率水平和生育意愿具有着更为显著的作用。
生育率为何降低
一般来说，在自由生育的情况下，发达国家（或富国）的生育率较低，发展中国家（或穷国）的生育率较高。当然也有例外的情况，有些穷国的生育率低于一些富国的生育率。正如我们说“美国人比中国人更有钱”，这是就一般情况而言，并不排除有些中国富人比有些美国穷人更有钱。
一些人口学家的研究表明，人类发展指数(HDI)与生育率成反比，即HDI越高，生育率越低；HDI越低，生育率越高。
人类发展指数是测量一个国家在人类发展的三个基本方面的平均成就：(1)出生时的预期寿命；(2)成人识字率；(3)人均GDP。如果一个国家或地区的人类发展指数为0.8~1，则是高人类发展水平；指数在0.5~0.79之间是中等人类发展水平；低于0.5则是低人类发展水平。
根据联合国开发计划署于2010年11月4日发表的《2010年人类发展报告》的数据显示，2010年发展指数排名前10位的国家分别是：挪威、澳大利亚、新西兰、美国、爱尔兰、列支敦士登、荷兰、加拿大、瑞典和德国。其中最高的挪威人类发展综合指数为0.938。中国的人类发展综合指数为0.663，位列中等发展行列，这一数值略高于世界平均水平0.624。
人类发展指数（HDI）与生育率成反比，这种观点基本上是正确的，但HDI也存在一些缺陷，没有考虑到性别因素。为了弥补HDI的不足，联合国又开发了性别发展指数（GDI）。
GDI是对HDI的性别敏感调整，它使用与HDI相同的变量。其不同之处是GDI使用女人与男人之间所取得成就的不平衡来调整每个国家在预期寿命、教育水平和收入方面的平均成就。像HDI一样，GDI的取值范围是从0到1，取值为1是表示经过性别调整后可获得的最高生活水平。因此，更准确的说法是：性别发展指数（GDI）与生育率成反比。
衡量性别平等和妇女地位的指标，除了GDI之外，还有一个指标是性别权力测度（GEM）。构成这个指标的3个变量是：（1）女性在行政和管理职位中所占的百分比；（2）女性在专业和技术职位中所占的百分比；（3）女性在议会席位中所占的百分比。GEM的取值范围也是从0到1。取值越趋近于1，表示女性的权力水平越高；取值越趋近于0，表示女性的权力水平越低。
生孩子主要是由妇女承担的。妇女地位越低，生育率越高；妇女地位越高，生育率越低。例如，沙特阿拉伯的HDI虽然比较高（2009年达到0.843），但妇女地位比较低，因此生育率较高（2005~2010年平均每对夫妇生3.35个孩子）。
据2006年5月21日《环球时报》报道：“在沙特社会中，妇女的地位非常特殊，她们不能开汽车、不能随同非直系亲属外出，单身女性不能下榻宾馆；在公共场所必须穿黑袍、戴面纱。沙特妇女的就业领域也很有限，开始阶段仅限于女子学校、医院、部分仅对女士开放的慈善机构及一些专门针对女性顾客的商店等。”
或许有人要问：“妇女地位越高，生育率越低？为什么有一些地位很高的妇女也要生两个孩子？”事实上，生两个孩子并不能算是“多生”，因为即使平均每对夫妇都生两个孩子，还达不到世代更替水平，人口最终还是会缓慢减少的。
发展是最好的避孕药
提高HDI和GDI有利于降低生育率，那么，当一个国家生育率过高时，可以采取如下措施来降低生育率：取消城乡二元户籍制度，推进城市化；提高妇女、尤其是农村妇女的教育水平，提高妇女就业率；扩大社会保障体系的覆盖范围。这些措施不仅对降低生育率和控制人口数量有促进作用，而且其本身也正是值得我们追求的目标。
1974年，联合国在布加勒斯特召开了世界人口大会，这是第一次世界各国政府之间正式讨论人口问题的会议。在这次会议上，印度代表团团长说出了一句名言：“发展是最好的避孕药。”这是因为：经济发展就会让人们享受到更加完善的社会福利和社会保障，使人们不必“养儿防老”；而教育水平较高的妇女，由于要忙于事业和工作，因此生育意愿比较低。世界各国的人口发展历史证明了这个普遍真理：发展经济和教育是最好的避孕药。
进行国际间比较可以看到两种对立现象：一方面，韩国、新加坡、台湾等亚洲经济发展较快的国家和地区，在上个世纪五六十年代总和生育率与中国大陆相当，他们没有推行强制计划生育，但总和生育率现在比中国大陆还要低；另一方面，印度也没有推行强制计划生育，五六十年代总和生育率也与中国相当，由于印度经济发展较慢，到了70至90年代，它的总和生育率平均每年比中国高出1~2。
印度的总和生育率在1960年是6.57，1970年降到5.77，1980年降到4.95，1990年降到3.8，2000年降到3.06。印度从二战后一直到上个世纪90年代初，经济发展比较缓慢，因此总和生育率也下降较慢。但在印度一些经济发展较快的邦，生育率则下降较快。
根据诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中的数据，1979年，印度的克拉拉邦总和生育率是3，泰米尔纳德邦是3.5；到1991年，克拉拉邦的总和生育率降到1.8, 泰米尔纳德邦降到2.2。而且，印度这两个邦的生育率下降都是在没有任何政府强制的情况下发生的。印度自1991年开始经济改革以来，一直保持较快的经济发展速度，2010年印度的经济增长率达到8.5%，看起来庞大的人口总量并没有阻碍印度的发展。
强行控制生育率的政策，效果有待观察。例如，在1980年代，中国实行严格的计划生育政策，但超生现象很普遍（特别是在农村）。进入90年代以后，随着经济的快速发展以及大批农民进城打工，中国的生育率不断下降。虽然1980年代的生育政策与现在的生育政策相差不大，但实际生育率却相差很大：1980年代的平均总和生育率为2.5左右，而根据第六次人口普查的数据，现在的总和生育率不到1.5。
制度改革的方向
30年河东，30年河西。眼下中国的现实，早已从生育率过高转向了生育率过低，如今的年轻一代，已是“房奴”加“车奴”，他们的生育意愿普遍较低，有些年轻夫妇甚至不敢生孩子。他们认为，如果生了孩子，把他（或她）拉扯大，供他上学，待他毕业成人后，还要为他供房，终生为孩子所累，就成了“孩奴”。
2011年8月1日《解放日报》报道：近日发布的《上海年轻夫妇家庭育儿现状、需求及儿童社会福利政策建议》调查显示：2010年，上海家庭养育一个0~3岁儿童的直接费用平均为32719.5元，有45.3%的家庭因为育儿压力太大而放弃生育二胎的机会。
在巨大的生活压力下，不但有很多年轻夫妇放弃生二胎，甚至还有很多年轻人选择不结婚，有媒体称中国已迎来“第四次单身浪潮”。即使结了婚的夫妇，也大多选择少生或不生孩子。在这种情况下，要提高中国的生育率，仅靠放宽生育政策是不够的，因为现在即使没有生育限制，大多数人也不愿意多生孩子。要提高人们的生育意愿，需要在各种政策制定上有利于养育孩子，具体来说，可从下面几个方面着手：
一是采取措施遏制房价过快增长，改变住房结构单一问题。近10年来，中国房价经历了持续的、大幅度的上涨，这是造成中国近10年来生育率下降的一个重要原因。很多年轻夫妇买不起房子，当然也不敢生孩子。近几年出售的新房当中，有相当一部分是由投机客购买的，目前处于空置状态。2010年12月5日，全国人大财政经济委员会副主任贺铿在“2010中国第五届全面小康论坛”上，针对房价过高问题表示：“地方政府炒地，投机者炒房，是推高房价的直接原因。只有抑制住地方政府炒地与投机者炒房，房价才能调控下来。”
二是进行户籍制度改革。第六次人口普查数据表明，中国流动人口已超过2亿。大量的农民涌进城市打工，其中有很多是处于育龄期的年轻女工。由于农民工的工资水平比较低，生活条件较差，买不起房子，子女就学面临困难(费用比城市居民更高)，并且由于他们的父母没有退休工资，他们得养活父母，因此他们的生育意愿普遍很低。要提高流动人口的生育率，需要进行户籍制度改革，让外来人口获得当地户籍，融入当地社区；并保障他们的子女享有平等的受教育权。
三是缩小贫富差距。近年来，有关“穷二代”不愿生育“穷三代”的话题在网络上和传统媒体上引起热议，一些收入不高的年轻人在网络上公开表态不愿生育“穷三代”，理由是“穷二代”的孩子，人生一开始就输在了起跑线，注定要在穷困的环境下艰难挣扎，所受教育也将比社会其他阶层落后许多，改变世袭贫困命运的难度加大。他们认为：“与其让我的孩子一出生就输在起跑线上，我倒宁愿不让他来到这个世上。”如果不改革社会的分配制度，缩小贫富差距，那么，很多“穷二代”连一个孩子也不愿意生，即使改变生育政策，也不可能提高他们的生育意愿。
综上所述，对于降低或提高生育率来说，生育政策的作用远远比不上社会经济发展以及制度改革的作用大。一对夫妇如果一定要多生一个孩子，那么生育政策是不可能阻止得了的，因为孩子一旦生下来，计生部门（或其他任何部门）就无权杀死这个孩子；另一方面，一对夫妇如果不想生孩子，那么即使奖励生育，他们也不想生孩子。现在很多发达国家都在鼓励生育，但生育率却很低。对于相当一部分夫妇来说，不论生育政策是限制生育还是鼓励生育，他们都要实现生育意愿，既不会因为生育政策是限制生育，他们就少生孩子；也不会因为生育政策是奖励生育，他们就多生孩子。
因此，生育政策的制定者不应高估生育政策的作用，不要以为制定的人口控制目标一定能够实现。例如，1980年中国制定了在20世纪末将人口控制在12亿以内的奋斗目标。不能说中国的计划生育抓得不严（已经上升到“一票否决”的高度了），然而，“12亿人口目标”仍然落空了，在1995年，中国人口突破了12亿大关。
现在有一些人口学家认为，将来中国人口开始负增长时，只要放松计划生育，用物质奖励多生孩子的夫妇，然后生育率就会又回升了。他们以为，生育率是像水龙头一样想开就开、想关就关。这也是计划者的悲哀，他们按照自己的想象去强行做计划，然而实际情况显然比他们的头脑更丰富。
但问题并不这么简单。有关部门如果不了解人口发展规律，当生育率过高时，就会实行限制生育的政策来降低生育率；当生育率过低时，就会实行鼓励生育的政策来提高生育率。然而，事实证明，直接采用限制生育的政策与鼓励生育的政策来改善人口结构，效果并不理想。
生育意愿的下降，已是无法忽视的事实。有关部门应当明白，一系列的社会、经济制度变革对提高生育率水平和生育意愿具有着更为显著的作用。
生育率为何降低
一般来说，在自由生育的情况下，发达国家（或富国）的生育率较低，发展中国家（或穷国）的生育率较高。当然也有例外的情况，有些穷国的生育率低于一些富国的生育率。正如我们说“美国人比中国人更有钱”，这是就一般情况而言，并不排除有些中国富人比有些美国穷人更有钱。
一些人口学家的研究表明，人类发展指数(HDI)与生育率成反比，即HDI越高，生育率越低；HDI越低，生育率越高。
人类发展指数是测量一个国家在人类发展的三个基本方面的平均成就：(1)出生时的预期寿命；(2)成人识字率；(3)人均GDP。如果一个国家或地区的人类发展指数为0.8~1，则是高人类发展水平；指数在0.5~0.79之间是中等人类发展水平；低于0.5则是低人类发展水平。
根据联合国开发计划署于2010年11月4日发表的《2010年人类发展报告》的数据显示，2010年发展指数排名前10位的国家分别是：挪威、澳大利亚、新西兰、美国、爱尔兰、列支敦士登、荷兰、加拿大、瑞典和德国。其中最高的挪威人类发展综合指数为0.938。中国的人类发展综合指数为0.663，位列中等发展行列，这一数值略高于世界平均水平0.624。
人类发展指数（HDI）与生育率成反比，这种观点基本上是正确的，但HDI也存在一些缺陷，没有考虑到性别因素。为了弥补HDI的不足，联合国又开发了性别发展指数（GDI）。
GDI是对HDI的性别敏感调整，它使用与HDI相同的变量。其不同之处是GDI使用女人与男人之间所取得成就的不平衡来调整每个国家在预期寿命、教育水平和收入方面的平均成就。像HDI一样，GDI的取值范围是从0到1，取值为1是表示经过性别调整后可获得的最高生活水平。因此，更准确的说法是：性别发展指数（GDI）与生育率成反比。
衡量性别平等和妇女地位的指标，除了GDI之外，还有一个指标是性别权力测度（GEM）。构成这个指标的3个变量是：（1）女性在行政和管理职位中所占的百分比；（2）女性在专业和技术职位中所占的百分比；（3）女性在议会席位中所占的百分比。GEM的取值范围也是从0到1。取值越趋近于1，表示女性的权力水平越高；取值越趋近于0，表示女性的权力水平越低。
生孩子主要是由妇女承担的。妇女地位越低，生育率越高；妇女地位越高，生育率越低。例如，沙特阿拉伯的HDI虽然比较高（2009年达到0.843），但妇女地位比较低，因此生育率较高（2005~2010年平均每对夫妇生3.35个孩子）。
据2006年5月21日《环球时报》报道：“在沙特社会中，妇女的地位非常特殊，她们不能开汽车、不能随同非直系亲属外出，单身女性不能下榻宾馆；在公共场所必须穿黑袍、戴面纱。沙特妇女的就业领域也很有限，开始阶段仅限于女子学校、医院、部分仅对女士开放的慈善机构及一些专门针对女性顾客的商店等。”
或许有人要问：“妇女地位越高，生育率越低？为什么有一些地位很高的妇女也要生两个孩子？”事实上，生两个孩子并不能算是“多生”，因为即使平均每对夫妇都生两个孩子，还达不到世代更替水平，人口最终还是会缓慢减少的。
发展是最好的避孕药
提高HDI和GDI有利于降低生育率，那么，当一个国家生育率过高时，可以采取如下措施来降低生育率：取消城乡二元户籍制度，推进城市化；提高妇女、尤其是农村妇女的教育水平，提高妇女就业率；扩大社会保障体系的覆盖范围。这些措施不仅对降低生育率和控制人口数量有促进作用，而且其本身也正是值得我们追求的目标。
1974年，联合国在布加勒斯特召开了世界人口大会，这是第一次世界各国政府之间正式讨论人口问题的会议。在这次会议上，印度代表团团长说出了一句名言：“发展是最好的避孕药。”这是因为：经济发展就会让人们享受到更加完善的社会福利和社会保障，使人们不必“养儿防老”；而教育水平较高的妇女，由于要忙于事业和工作，因此生育意愿比较低。世界各国的人口发展历史证明了这个普遍真理：发展经济和教育是最好的避孕药。
进行国际间比较可以看到两种对立现象：一方面，韩国、新加坡、台湾等亚洲经济发展较快的国家和地区，在上个世纪五六十年代总和生育率与中国大陆相当，他们没有推行强制计划生育，但总和生育率现在比中国大陆还要低；另一方面，印度也没有推行强制计划生育，五六十年代总和生育率也与中国相当，由于印度经济发展较慢，到了70至90年代，它的总和生育率平均每年比中国高出1~2。
印度的总和生育率在1960年是6.57，1970年降到5.77，1980年降到4.95，1990年降到3.8，2000年降到3.06。印度从二战后一直到上个世纪90年代初，经济发展比较缓慢，因此总和生育率也下降较慢。但在印度一些经济发展较快的邦，生育率则下降较快。
根据诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中的数据，1979年，印度的克拉拉邦总和生育率是3，泰米尔纳德邦是3.5；到1991年，克拉拉邦的总和生育率降到1.8, 泰米尔纳德邦降到2.2。而且，印度这两个邦的生育率下降都是在没有任何政府强制的情况下发生的。印度自1991年开始经济改革以来，一直保持较快的经济发展速度，2010年印度的经济增长率达到8.5%，看起来庞大的人口总量并没有阻碍印度的发展。
强行控制生育率的政策，效果有待观察。例如，在1980年代，中国实行严格的计划生育政策，但超生现象很普遍（特别是在农村）。进入90年代以后，随着经济的快速发展以及大批农民进城打工，中国的生育率不断下降。虽然1980年代的生育政策与现在的生育政策相差不大，但实际生育率却相差很大：1980年代的平均总和生育率为2.5左右，而根据第六次人口普查的数据，现在的总和生育率不到1.5。
制度改革的方向
30年河东，30年河西。眼下中国的现实，早已从生育率过高转向了生育率过低，如今的年轻一代，已是“房奴”加“车奴”，他们的生育意愿普遍较低，有些年轻夫妇甚至不敢生孩子。他们认为，如果生了孩子，把他（或她）拉扯大，供他上学，待他毕业成人后，还要为他供房，终生为孩子所累，就成了“孩奴”。
2011年8月1日《解放日报》报道：近日发布的《上海年轻夫妇家庭育儿现状、需求及儿童社会福利政策建议》调查显示：2010年，上海家庭养育一个0~3岁儿童的直接费用平均为32719.5元，有45.3%的家庭因为育儿压力太大而放弃生育二胎的机会。
在巨大的生活压力下，不但有很多年轻夫妇放弃生二胎，甚至还有很多年轻人选择不结婚，有媒体称中国已迎来“第四次单身浪潮”。即使结了婚的夫妇，也大多选择少生或不生孩子。在这种情况下，要提高中国的生育率，仅靠放宽生育政策是不够的，因为现在即使没有生育限制，大多数人也不愿意多生孩子。要提高人们的生育意愿，需要在各种政策制定上有利于养育孩子，具体来说，可从下面几个方面着手：
一是采取措施遏制房价过快增长，改变住房结构单一问题。近10年来，中国房价经历了持续的、大幅度的上涨，这是造成中国近10年来生育率下降的一个重要原因。很多年轻夫妇买不起房子，当然也不敢生孩子。近几年出售的新房当中，有相当一部分是由投机客购买的，目前处于空置状态。2010年12月5日，全国人大财政经济委员会副主任贺铿在“2010中国第五届全面小康论坛”上，针对房价过高问题表示：“地方政府炒地，投机者炒房，是推高房价的直接原因。只有抑制住地方政府炒地与投机者炒房，房价才能调控下来。”
二是进行户籍制度改革。第六次人口普查数据表明，中国流动人口已超过2亿。大量的农民涌进城市打工，其中有很多是处于育龄期的年轻女工。由于农民工的工资水平比较低，生活条件较差，买不起房子，子女就学面临困难(费用比城市居民更高)，并且由于他们的父母没有退休工资，他们得养活父母，因此他们的生育意愿普遍很低。要提高流动人口的生育率，需要进行户籍制度改革，让外来人口获得当地户籍，融入当地社区；并保障他们的子女享有平等的受教育权。
三是缩小贫富差距。近年来，有关“穷二代”不愿生育“穷三代”的话题在网络上和传统媒体上引起热议，一些收入不高的年轻人在网络上公开表态不愿生育“穷三代”，理由是“穷二代”的孩子，人生一开始就输在了起跑线，注定要在穷困的环境下艰难挣扎，所受教育也将比社会其他阶层落后许多，改变世袭贫困命运的难度加大。他们认为：“与其让我的孩子一出生就输在起跑线上，我倒宁愿不让他来到这个世上。”如果不改革社会的分配制度，缩小贫富差距，那么，很多“穷二代”连一个孩子也不愿意生，即使改变生育政策，也不可能提高他们的生育意愿。
综上所述，对于降低或提高生育率来说，生育政策的作用远远比不上社会经济发展以及制度改革的作用大。一对夫妇如果一定要多生一个孩子，那么生育政策是不可能阻止得了的，因为孩子一旦生下来，计生部门（或其他任何部门）就无权杀死这个孩子；另一方面，一对夫妇如果不想生孩子，那么即使奖励生育，他们也不想生孩子。现在很多发达国家都在鼓励生育，但生育率却很低。对于相当一部分夫妇来说，不论生育政策是限制生育还是鼓励生育，他们都要实现生育意愿，既不会因为生育政策是限制生育，他们就少生孩子；也不会因为生育政策是奖励生育，他们就多生孩子。
因此，生育政策的制定者不应高估生育政策的作用，不要以为制定的人口控制目标一定能够实现。例如，1980年中国制定了在20世纪末将人口控制在12亿以内的奋斗目标。不能说中国的计划生育抓得不严（已经上升到“一票否决”的高度了），然而，“12亿人口目标”仍然落空了，在1995年，中国人口突破了12亿大关。
现在有一些人口学家认为，将来中国人口开始负增长时，只要放松计划生育，用物质奖励多生孩子的夫妇，然后生育率就会又回升了。他们以为，生育率是像水龙头一样想开就开、想关就关。这也是计划者的悲哀，他们按照自己的想象去强行做计划，然而实际情况显然比他们的头脑更丰富。