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〔摘要〕 西方国家成熟运行的员工持股制度在我国的发展却是历经波折陷入困境，以至于受到政策限制。反思其原因，主要在于制度设计的主观偏差以及监管者和制度环境等客观条件不成熟、不完善，而非该模式本身的缺陷。推进员工持股需要从理论和实践上总结经验教训，在理清问题的基础上，回应对员工持股的质疑，构建符合我国特色的基于政府、企业、市场三位一体的支撑体系，使员工持股制度能够真正成为资本所有者和劳动者利益共同体的有效制度安排。如何更好地解决企业与员工之间的关系问题，是未来深化企业改革特别是国企改革的核心，现阶段可以在开放程度较高的竞争性领域的国企混合所有制改革中先行员工持股改革。
〔关键词〕 企业改革；员工持股；企业治理；制度反思；发展困境；现实选择
〔中图分类号〕F272923 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）01-0067-07
一、问题的提出
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。〔1〕“员工持股”第一次出现在中共中央文件中，这不仅是肯定了员工持股的积极意义，而且表明如何更好地解决企业与员工之间的关系问题，是未来企业改革特别是国有企业改革的核心。
员工持股制度起源于美国企业为克服资本主义运行中的障碍而进行的治理改革。1958年，美国律师凯尔索基于人人都拥有与生俱来的不可让步的享有自己劳动成果的权利（经济的力量）和人人都拥有与生俱来的不可让渡的民主权利（民主的力量），提出了员工持股计划（ESOP）。他在《资本家宣言》中首先提出了劳动和资本共同创造财富的“双因素论”，以此作为劳动者应该通过持有股权参与分享企业利润的理论基础，将员工持股作为缩小私有制下不断扩大的贫富差距的重要途径。凯尔索将其理论付诸实践，于上世纪60年代成立了“员工持股计划发展中心”，并通过创办投资银行，为员工购买企业股票提供贷款。〔2〕20世纪90年代，玛格丽特·布莱尔提出了人力资本产权理论，这一理论被看成是员工持股的重要经济理论基础。实践中，经过上个世纪70—80年代的迅速发展，西方国家的员工持股制度已经成为一种有效的企业治理模式，拥有成熟的理论指导和完整的法律框架。
但是，在我国员工持股制度从一开始就饱受质疑，实践中更是一波三折。推进员工持股，显然需要从理论与实践上总结经验教训。本文的任务是在回顾我国员工持股发展基本历程的基础上，回应对员工持股的主要质疑，分析员工持股陷入困境的主客观原因，提出发展员工持股的政策建议。
二、我国员工持股的历程回顾与质疑回应
我国的员工持股可以追溯到20世纪80年代初开始发展的股份合作制。该制度作为许多中小企业改制的模式由此得以推广。“内部职工股”是改革中最早出现的职工持股形式，在企业股份制改革的试点初期，试点企业多数采取内部职工持股形式。据统计，截止1991年底，各类股份制试点企业达3220家，有内部职工持股的企业2751家，占80%。〔3〕早期的内部员工股由于没有设立规范严格的退出机制，企业普遍存在超范围、超比例发行“内部职工股”的激励，非法交易内部职工股权证现象严重，针对这些问题，“内部职工股”被暂缓审批。
1993年12月，《公司法》的颁布使企业的股份制试点进入依法设立、规范发展的阶段，同时，《股票发行和交易管理暂行条例》对“公司职工股”的发行比例和上市流通等做出了明确规定，但是由于员工受到两级市场间巨大价差的利益诱导，抛售股票成为普遍现象，股权激励作用有限，更难以以股东身份参与企业治理，最终导致员工持股制度背离制度设计者的预期，1998年证监会颁布《关于停止发行公司员工股的通知》，而后，员工持股采取了持股会的形式。
2000年中国证监会又以职工持股会不具备法人资格，工会持股与工会宗旨相违背为由，停止了审批职工持股会及工会作为发起人或股东的发行申请。许多企业为获取上市资格，只好以个人名义成为拟上市公司股东和发起人，由此规避证监会的规定。但是，在证监会推动下，2005年修改后的《证券法》《公司法》又将发起人数限制在200人。针对这一限制，大量拟上市企业只好清退内部员工持有的股份。如此一来“员工持股”的员工激励制度演变为“管理层持股”的少数人激励，普通员工再次被合法地排除了对企业剩余的分享，企业对员工的长期激励安排就此中断。而与监管者预期相反的是，各种形式的股权代持却屡禁不止，显示出员工持股是一种有很强生命力的制度安排，监管当局单纯“堵”的策略显然是不能解决问题的。
对于实践中饱受质疑的员工持股制度归纳起来主要有以下几种观点，但这些质疑能否成立，均值得讨论。
1.员工持股会导致国有资产流失
这是反对员工持股的最主要观点。〔4〕持此反对观点的人，多数都是针对我国国有企业改制过程中，通过员工持股将国有净资产量化让员工无偿或者低价持有的做法而言的。不可否认，在实践操作中，确实存在企业以低价向内部员工发行股票，或者利用员工持股低价转让给利益相关者，造成国有资产流向少数人的现象，但这不是员工持股制度本身的问题，因而完全可以通过严格审计评估制度，规范定价机制，控制国有产权的场外交易，提高员工持股的透明度，加大对利用员工持股之名将企业利益输送少数人的惩处力度，以及加强社会监督约束等措施防范国有资产流失。
同时，员工出资认购企业股份与职业经理人持股一样，能够将员工的利益与企业的利益紧密结合，激发员工的工作热情和对企业的忠诚度，最终有利于国有资产的增值而不是流失。
2.员工持股容易诱导员工“搭便车”行为，激励作用有限
理由是，员工持股计划使员工兼有股东和雇员的双重身份，这将导致持股员工由于缺乏必要的监督而产生卸责的风险，从而产生搭便车行为。〔5〕这种质疑将员工持股分享企业利润视为一种以团队为基础的激励报酬方案。根据团队理论①，由于无法度量团队中个人的生产性努力，员工可以利用信息不完全，选择偷懒或者逃避责任，而结果是选择偷懒或者逃避责任的员工能够获得卸责的所有效用，所产生的费用却由团队中的所有成员共同承担。于是，基于个人效用最大化，偷懒、“搭便车”成为员工的最优选择。 从理论上看，这种质疑是成立的。然而，在现实中，员工持股企业并没有因为员工“搭便车”的偷懒行为而陷入经营困境，相反，选择员工持股的众多国内知名企业如“华为”“联想”等，其绩效在业界表现优秀。这是因为，允许劳动者参与剩余分配，从长期激励的角度看，员工持股可以使员工将专用性人力资本与企业长期利益联系在一起，可以激励其继续投资并长期留在企业，从而可以解决自我监督的激励问题。
3.员工身份转变容易引发员工与经营者利益分配上的矛盾
一种观点从员工所有权增强了员工与雇主的博弈力量出发，认为这必然导致员工追求自身利益最大化，从而损害雇主权益，削弱资本积累。〔6〕另一种观点认为，由于员工是“风险厌恶者”，股东大会中的员工代表会积极促成短期见效、能够带来更多分红的投资决策，而非使企业长远利益最大化的策略〔7〕，这必然导致公司投资模式和资源配置短视化，从而使企业平均利润回报率下降。
这种质疑确实可以找到某些经验证据，例如，2005年国资委在对河北省10多家改制企业实地调研后发现，实行员工持股的企业在利益分配上其员工与经营者常常难以达成一致，企业利润提留已经成为经营者与员工持股者之间的新矛盾。〔8〕表面上看，现实似乎印证了反对者的质疑；员工身份由企业受雇者转变为企业股东，其身份的转变可能会强化员工的博弈力量，尤其是在企业剩余分配谈判中，由于倾向于员工个人的分配，从而可以减少雇主或管理者剩余；但反过来员工持股也可能导致员工利用手中的权利为自身牟取利益，弱化雇主的投资激励。
事实上，这种质疑只注意到员工身份转变，话语增强与收入分配之间的关系，忽视员工身份转变在企业剩余创造中所产生的合作与激励作用，以及由此产生的对企业生产效率的改进。员工持股后，追求股权收益是无可厚非的，体现了员工持股的激励作用，关键是要通过员工持股的企业治理结构变革与完善，真正体现劳动者创造企业剩余的实处，使之与员工在企业中的重要地位相统一，强化员工激励与企业效率改善之间的内在关系，促进员工为提高企业绩效而努力。
综上，为实质性推进员工持股制度，有必要进一步梳理员工持股制度的理论逻辑，在此基础上，反思我国员工持股制度陷入困境的原因。
三、员工持股制度的理论逻辑
在新古典经济学理论中，劳动者与雇主之间的劳动关系是建立在契约基础上的劳动与工资的平等交换关系，雇员只需按照事前已经确定的劳动细则进行操作即可获得相对应的工资，工人无需参与分享剩余。然而，该理论既缺乏对现实劳动关系矛盾冲突的解释力，也无法对解决生产过程中员工种种败德行为提供指导。这说明资本雇佣劳动的天生弱点无法克服企业的管理困境，对这种困境可以解读为现代企业理论语境下的委托代理问题。
根据委托代理理论，现实中的劳动关系包含了委托和转让决策权限的代理关系，其雇员的劳动并不以固定的、机械性的劳动规则为前提，而是存在大量的自由决策的空间。从这个意义讲，劳动合约是一种不完全契约，委托人交换得到的是一种不确定性较强的劳动服务。尽管雇主行使监督者权威，可以在一定程度上减轻员工的偷懒行为，但却无法消除员工的偷懒动机。因此，劳动付出的程度始终是由工人控制的变量，虽然雇主采用计件制、提成制等薪酬激励制度，以确保雇员作为代理人所做的努力能够直接反映到业绩中来。然而，即便是企业中应用最广泛的激励制度——计件工资制，仍然存在着管理困境，即该制度难以激励员工将最优的产出展现出来。因为员工有理由相信这种信息一旦被雇主所掌握，就可能提高计件工资的标准，由此员工付出的更多努力并不能换来相应的更多回报。米勒在《管理困境》一书中，采用stacklberg的博弈模型分析了为什么在计件工资制中所形成的是一种稳定但却效率有限的均衡状态，而且工人为了获得较高的工资率，还可能故意扭曲信息，并在工作团队中形成同盟，以阻止有工人为了追求个人收益最大化而将一定工资率下的最大生产效率信息暴露给雇主。〔9〕
在资本雇佣劳动的单边治理模式下，雇主单独制定的劳动合约是一个假的效率合同。因为，工作行为作为劳动者的自由裁量权的体现，其方向与大小由劳动者本人所控制，并不能被雇主轻易识别。劳动者可以隐藏或者扭曲这些信息，既可能利用信息不对称制造道德风险行为，也可能被激发出工作的主动性积极性而做出合约规定之外的贡献，这种行动的自由裁量是最终意义上的劳动契约规定之外的剩余控制权的表现。要保证这种控制权的使用与企业的利益相一致，根据委托代理理论中剩余控制权与剩余索取权相对应的原理，必须使员工的这种实际控制权尽可能与剩余索取权相匹配。采取分享企业剩余的收入分配方式，可以更好地激励员工自我约束自由裁量权的滥用，使其工作行为与企业利益要求保持一致。如果人力资本所有者只有剩余索取权没有剩余控制权，剩余索取权的实现不能得以保证；而如果只有剩余控制权无剩余索取权，则必然引发员工机会主义的败德行为。
劳动者失去生产资料必须依附资本，服务于资本所有者获取企业剩余最大化的动机。然而，信息不对称使雇主作为委托人监督代理人的“道德风险”行为存在困难，因而需要通过激励与约束机制，使代理人能够按照符合委托人意愿的要求采取行动。可见，员工参与剩余权利分配是资本雇佣劳动单一治理模式下劳动契约不完全性的内生需求，而员工持股是实现员工参与剩余分配的重要途径。
从员工持股的理论逻辑可以看出，要使员工持股发挥高绩效，必须在企业治理制度设计上将员工参与结合起来，实行一定意义的共同治理，这已为大量研究所证明。Furubotn（1988）在分析德国的双层治理模式时指出，有效的共同治理是通过工人对企业专有性资产投资比例来确定员工享有的投票权股份，从而实现剩余控制与剩余分享的对称分布。“产权配置的问题应该简化为确定工人享有多少投票权作为工人专有化投资的回报。”〔10〕Douglas Kruse， Richard Freeman 等人（2003）通过研究指出：ESOP要结合员工参与的机制才能保证其激励的有效性。Andrew Pendleton and Andrew Robinson（2010）通过对英国工厂雇佣关系的考察表明，员工持股应该结合一定程度不同形式的员工参与即“员工话语权”才能更好地发挥作用。〔11〕 四、我国员工持股发展陷入困境的反思
基于员工持股的理论逻辑，该制度的设计应重在激励员工的企业参与，改善资本与员工天然对立的局面。由此反思我国员工持股制度至今没有走上规范化发展道路，屡次中断，历经波折的原因，主要在于制度设计的主观偏差以及监管者和制度环境等客观条件的不成熟和不完善所致。
1.员工持股制度定位存在偏差，重短期集资与谋利，轻长期激励与参与
首先，在国有企业改革早期，处于竞争领域的传统产业的国有企业改制除了通过并购、拍卖，引入外来资本参股控股，进而实现国有资本退出而外，员工持股通常也是一种重要的国有产权重塑选择，尤其是对于产品缺乏竞争力，经营困难，难以吸收社会资本入股的中小国有企业，采取员工持股筹集企业经营发展资金，置换国有产权，推动企业的产权改革，确实是这类国有企业重新步入正常经营轨道的一种有效策略。但是，实践中由于简单地将员工持股作为集资手段，缺乏长期激励的制度设计，导致出资员工追求急功近利的短期回报，盲目要求企业分红和追求股票溢价等问题随之产生。
员工持股的收益来自股票分红以及股票溢价带来的收益。员工追求股票分红以及股票溢价带来的收益本无可厚非，这正是制度激励性的体现。但是，将员工持股制度定位于集资，缺乏对流通转让的严格限制，以及员工持股的相关制度设计上的缺陷，事实上强化了员工的短期套利行为。尤其是发行审批制造成的一级、二级市场间的巨大价差，以及允许内部职工股在持有一定时期后即可上市流通的政策规定，更是形成了显著的利益诱导，激发了员工的套利倾向。而相当数量的企业不分红，则弱化了员工长期持有股票的激励。因而，员工往往在企业上市后便抛售股票，股权激励效用不足，更无法实现理想中的“风险共担、利润共享”的利益共同体。此外，在内部职工股发行过程中还出现了诸多不规范做法，形成了利益的转移与输送，激化了企业内部矛盾。
其次，员工持股的制度设计定位缺乏“员工参与”。主要体现在外部缺乏法律和政策支持，内部缺乏有效的参与制度，从而无法保证员工能够有效地参与企业的决策和管理，职工持股激励作用不明显。由于大多数企业员工持股数额较小，导致职工行使股东权力、参与公司管理缺乏可操作性。员工虽然掏钱买了股份，却难以履行股东权利，对于企业的重大决策尤其是和员工自身利益相关的决策缺乏发言权，对企业管理者诸如高买低卖的利益输送等机会主义行为便难以有效地监督与阻止。
可见，员工持股制度定位偏差，以及制度设置的不完善，强化了职工股的增值偏好，诱导了员工趋利的短期行为，弱化了员工关心企业、参与管理的激励功能。
2.员工持股演变为“少数人持股”，加剧分配不公
尽管在1992年国有企业实施股份制改革全面试点以来，通过员工持股制度使员工的利益在改革中得到了一定程度的体现，但是，从根本上而言，这种制度的发展不平衡，且层次较低，特别是在实施中，多数企业都是按照员工在企业中的级别分配不同的持股量，使员工持股遇到了诸多人为设置的障碍，造成普通员工持股数量有限，难以发挥真正的激励效用，甚至反而使员工持股演变成了管理者夺取企业所有权的手段，进一步加剧管理者与工人之间的分配不公，拉大管理者与工人之间的距离，激化二者之间的矛盾。
事实上，员工若只是持有企业少量股份，是根本无法真正行使其作为员工股东的权利义务的，从而难以成为真正意义上的股东，尤其是在监督不到位、信息不完全格局下的员工持股会，甚至成为企业权利掌控者操纵权利、进行利益输送的工具。持股会名义下的员工股东一开始就处于被动、弱势的地位，企业高管作为股改的利益既得者很容易利用员工持股制度设计与安排的缺陷控制员工持股会，为个人谋取私利。
这种形式上的员工持股制度难以真正体现人力资本的产权化和对员工的长效激励，无法让员工真正分享企业发展的成果，激发员工对企业的忠诚感。事实上，直到今天仍然有许多管理者和学者将员工持股定位为管理者和技术人员的“少数人持股”。〔12〕
3.“方便监管，减少监督成本”成为监管机构屡次叫停员工持股的管理逻辑
伴随国有企业产权改革而进行的员工持股，因为操作中的不规范，出现了国有资产流向少数人的口袋，从而国有资产流失的现象，甚至出现了企业高管以购买员工股名义将巨额利益输送给政府官员或者利益相关者的寻租腐败行为等问题，导致一方面监管部门面临巨大的“监管不力”的民意压力；另一方面监管部门要具体查实原始股名义持有人和实际持有人之间的关系，除了成本费用高昂而外，还需要面临其他重重困难。
显然，如果员工持股，必然会造成股东名单过于庞杂；如果其中又存在利益输送，则必然会给监管带来压力和风险，增加监管机构的“工作量”。为了便于监督，简单的方法便是控制员工持股人数。2002年，千金药业为上市作准备，将2/3内部职工股清退，股份被以每股48元的低价由湖南涌金投资公司获得，2004年3月企业上市，每股价格飙升至44元以上。〔13〕显然，这不仅违背了政策制定者清理“内部职工股”防止利益输送的初衷，而且还使利益相关者借助清理职工股的名义获得了更多的合法利益输送。
2005年，在证监会推动下经修改后的《证券法》和《公司法》将发起人数限制在200人，员工持股由此受到明确限制。可见，为防止员工持股会成为利益当局者操纵的工具，减少国有资产流失的风险，以及由此带来的社会压力，在信息不对称、监督缺位的背景下，限制股东人数的简单做法自然成为监管者清除员工持股的管理逻辑。
4.员工持股的运行条件与制度不完善是造成员工持股受挫的客观因素
首先，制度安排滞后于员工持股实践，表现为缺乏统一的支撑“员工持股”的法规和制度规范。到目前为止，《公司法》及《证券法》均未对企业员工持股制度予以明确的法律地位，相关地方政府与主管部门多根据各地的具体情况出台指导性法规，但这些规章制度之间常常存在冲突，导致企业难以选择一种合法的、持续稳定的主体模式，严重影响了员工持股制度的实施与发展。 其次，缺乏专业的第三方组织参与。在早期的国有企业产权改革中所推行的员工持股往往都是由企业内部经营管理人员在操控。由于信息不对称，造成众多的利益输送问题而难以监督和惩戒。如果有第三方专业市场中介（包括律师事务所，信托公司等）的参与，情形就会不同，就会形成有效的约束，通过市场化操作与监督杜绝内部腐败。
员工持股制度安排上的缺陷，无法给予实践中的企业员工持股以统一明确的规范与指导，各种持股主体和持股方式都存在运行障碍，问题不断，最终导致员工持股制度被监管部门数度叫停。
可见，员工持股制度在我国实践中历经波折，并非由于该治理模式本身的缺陷，而是相关制度、监管部门等条件的不成熟和不完善造成的。在成熟的市场经济体中，员工持股计划已经是普遍实施并成熟运行的一种制度设计，诸多的企业实践证明，这种制度有利于增强员工对企业的忠诚度，提升企业的生产效率。
五、推进企业员工持股的政策建设
如前所述，我国员工持股计划尚缺乏清晰合理的定位，员工持股实践亦缺乏正确的理论指导和法律保障。尽管如此，员工持股作为一种激励制度在企业治理中仍然扮演着十分重要的角色。据统计，截至2012年底，沪深两市共有2000家左右A股上市公司有员工持股情况，占全部2467家A股上市公司的7463%。员工持股总量98230亿股，占具有员工持股A股上市公司总股本的633%，占所有A股上市公司总股本的313%。〔14〕
在当前收入差距拉大，经济景气较低迷的背景下，鼓励企业推行员工持股，不仅是提振股市信心的短期制度安排，也是员工财富增长、企业治理结构改善的长期制度安排。应当按照自愿、公平、民主的原则，根据先好后差、先小后大的步骤，分阶段逐步推进包括国有企业在内的员工持股。根据我国企业的发展特点，尤其是企业在发展速度、规模、竞争程度等方面具有较大差距的现实，实施员工持股制度不能整齐划一，一蹴而就。现阶段可以在开放程度较高的竞争性领域的国有企业混合所有制改革中先行员工持股改革。具体思路是：
1.坚持平等持股
“员工持股”改革如前所述大都最后演变为“管理层控股”，少数管理者成为改革的受益者，大多数员工则被排除在这一制度之外。为避免让员工持股计划成为少数掌握话语权的管理层的特权，应坚持平等持股，普通员工和企业管理者享有平等的认购权。在具体操作上，可以适当增加核心员工的参与比例，并根据员工的贡献而不是职务确定持股比例，以防止造成管理层持股过高，普通员工持股过低，进一步拉大收入差距，激化内部矛盾。
也可以通过一定的奖励制度，鼓励员工直接出资购买企业股份，这一点可以借鉴贫富差距较小的日本。在日本公司中，无论上市公司和非上市公司，都普遍实行员工持股制度，一般由企业在每月和年终从员工工资中提取一定比例的资金，汇集到员工持股会，再由持股会统一购买企业股份，计入员工个人账户，代表员工统一行使相应的经济权力。
2.员工持股与员工参与相结合
员工持股制度，旨在不仅是保证员工分享企业发展成果，而且要让员工转换身份，真正参与公司治理，形成股东、管理者、员工之间信息共享的利益共同体。首先，员工与股东在监督管理者、防止管理者过度在职消费、争取信息透明度等方面拥有一致的利益。员工参与管理可以有效地减少代理成本，这与股东价值管理是相容的。其次，通过员工的参与，使员工以股东身份进入董事会参与企业的经营决策。员工董事既可以在董事会决策时充分表达基层员工的意见和建议，也可以在决策与员工的利益发生冲突时发挥沟通协调的作用，使决策能够更好地执行。
3.科学设计激励机制
员工持股具有很强的激励作用，但是，我国的经验证明，如果激励机制设计不科学，便可能造成激励扭曲。因此，员工持股制度在设计上应当高度重视激励机制的设计，将长期激励与短期激励有机结合。只有在股票价格、持有比例、持有期限、退出机制等方面做出科学设计，才能激励员工将个人利益与企业长远发展结合起来。
同时，在激励机制的设计上，应当注意发挥政府税收的干预作用，将税收优惠力度与员工持有股票的时间挂钩，依照持有时间长短确定不同的长期资本利得税率。
4.通过内部管理机制的建立和外部环境建设，防止借“员工持股”之名侵害利益相关者的利益
包括规范员工股票持有，明确持股员工的资格和持有份额，并通过在企业外部设立员工持股基金，或在企业内部设立员工持股会，确保员工在一定时期持有企业股票，禁止随意转让；严格企业信息披露制度，定期向持股员工公布经营盈亏状况；建立利益输送防范机制，向员工投资企业提供设备、技术等资源，需按照市场价格交易，并且采取招投标方式公平公正地选择相关交易企业，禁止定向买卖由员工持股的企业的产品或服务；加快外部市场尤其是资本中介服务机构建设，通过建立和完善各种社会中介服务机构，使评估、信托、会计、法律等机构能够充分发挥价值评估、融资、外部审计、监督与信息传递职能，防止企业管理者的“内部人控制”，使出资者和持股员工都能够准确、及时地了解企业的真实运营情况。
5.加强员工持股计划的法律法规建设
完善的法律制度是员工持股制度发展的基本保证。由于实践中缺少统一的、切实可行的法律制度，各地方、各行业各自出台的员工持股的相关法规和规章不能达成统一，甚至相互冲突，导致员工持股在具体操作中的混乱局面。推进员工持股制度的必要条件是尽快对员工持股的立法进行深入调研，制定和完善全国统一的员工持股制度的法律法规，尤其应当在《公司法》中明确股份有限公司和有限责任公司员工持股的相关规定。通过法律制度的完善，对包括员工持股会的法律地位、员工股权的管理形式、持股员工的权利和义务、员工股东参与董事会、监事会的资格认定、程序、权利与义务等作出具体规定。同时，解决《劳动法》《公司法》和《工会法》等基本法律之间在员工持股方面不衔接、不统一的问题，为员工持股创造规范、有序的法制环境。 6.建立政府对员工持股的鼓励与监督机制
员工持股不仅要有法律依据，还必须借助政府的鼓励和规范。在这方面可以借鉴美国的经验，例如，在员工筹措持股资金时，给予低息贷款的资金支持；对实行员工持股制度的企业，在获取银行贷款时给予税收方面的优惠，或者是在企业赠与持股基金一定股份或资产时减免一定数额的税赋。
为避免员工持股中的利益输送和国有资产流失，政府必须加强监管，严格规范资产转让过程中的价值评估工作，发现违规必须及时有效地制止，并且依照有关法律规定追究相关责任人的责任。
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（责任编辑：张 琦）
〔关键词〕 企业改革；员工持股；企业治理；制度反思；发展困境；现实选择
〔中图分类号〕F272923 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）01-0067-07
一、问题的提出
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。〔1〕“员工持股”第一次出现在中共中央文件中，这不仅是肯定了员工持股的积极意义，而且表明如何更好地解决企业与员工之间的关系问题，是未来企业改革特别是国有企业改革的核心。
员工持股制度起源于美国企业为克服资本主义运行中的障碍而进行的治理改革。1958年，美国律师凯尔索基于人人都拥有与生俱来的不可让步的享有自己劳动成果的权利（经济的力量）和人人都拥有与生俱来的不可让渡的民主权利（民主的力量），提出了员工持股计划（ESOP）。他在《资本家宣言》中首先提出了劳动和资本共同创造财富的“双因素论”，以此作为劳动者应该通过持有股权参与分享企业利润的理论基础，将员工持股作为缩小私有制下不断扩大的贫富差距的重要途径。凯尔索将其理论付诸实践，于上世纪60年代成立了“员工持股计划发展中心”，并通过创办投资银行，为员工购买企业股票提供贷款。〔2〕20世纪90年代，玛格丽特·布莱尔提出了人力资本产权理论，这一理论被看成是员工持股的重要经济理论基础。实践中，经过上个世纪70—80年代的迅速发展，西方国家的员工持股制度已经成为一种有效的企业治理模式，拥有成熟的理论指导和完整的法律框架。
但是，在我国员工持股制度从一开始就饱受质疑，实践中更是一波三折。推进员工持股，显然需要从理论与实践上总结经验教训。本文的任务是在回顾我国员工持股发展基本历程的基础上，回应对员工持股的主要质疑，分析员工持股陷入困境的主客观原因，提出发展员工持股的政策建议。
二、我国员工持股的历程回顾与质疑回应
我国的员工持股可以追溯到20世纪80年代初开始发展的股份合作制。该制度作为许多中小企业改制的模式由此得以推广。“内部职工股”是改革中最早出现的职工持股形式，在企业股份制改革的试点初期，试点企业多数采取内部职工持股形式。据统计，截止1991年底，各类股份制试点企业达3220家，有内部职工持股的企业2751家，占80%。〔3〕早期的内部员工股由于没有设立规范严格的退出机制，企业普遍存在超范围、超比例发行“内部职工股”的激励，非法交易内部职工股权证现象严重，针对这些问题，“内部职工股”被暂缓审批。
1993年12月，《公司法》的颁布使企业的股份制试点进入依法设立、规范发展的阶段，同时，《股票发行和交易管理暂行条例》对“公司职工股”的发行比例和上市流通等做出了明确规定，但是由于员工受到两级市场间巨大价差的利益诱导，抛售股票成为普遍现象，股权激励作用有限，更难以以股东身份参与企业治理，最终导致员工持股制度背离制度设计者的预期，1998年证监会颁布《关于停止发行公司员工股的通知》，而后，员工持股采取了持股会的形式。
2000年中国证监会又以职工持股会不具备法人资格，工会持股与工会宗旨相违背为由，停止了审批职工持股会及工会作为发起人或股东的发行申请。许多企业为获取上市资格，只好以个人名义成为拟上市公司股东和发起人，由此规避证监会的规定。但是，在证监会推动下，2005年修改后的《证券法》《公司法》又将发起人数限制在200人。针对这一限制，大量拟上市企业只好清退内部员工持有的股份。如此一来“员工持股”的员工激励制度演变为“管理层持股”的少数人激励，普通员工再次被合法地排除了对企业剩余的分享，企业对员工的长期激励安排就此中断。而与监管者预期相反的是，各种形式的股权代持却屡禁不止，显示出员工持股是一种有很强生命力的制度安排，监管当局单纯“堵”的策略显然是不能解决问题的。
对于实践中饱受质疑的员工持股制度归纳起来主要有以下几种观点，但这些质疑能否成立，均值得讨论。
1.员工持股会导致国有资产流失
这是反对员工持股的最主要观点。〔4〕持此反对观点的人，多数都是针对我国国有企业改制过程中，通过员工持股将国有净资产量化让员工无偿或者低价持有的做法而言的。不可否认，在实践操作中，确实存在企业以低价向内部员工发行股票，或者利用员工持股低价转让给利益相关者，造成国有资产流向少数人的现象，但这不是员工持股制度本身的问题，因而完全可以通过严格审计评估制度，规范定价机制，控制国有产权的场外交易，提高员工持股的透明度，加大对利用员工持股之名将企业利益输送少数人的惩处力度，以及加强社会监督约束等措施防范国有资产流失。
同时，员工出资认购企业股份与职业经理人持股一样，能够将员工的利益与企业的利益紧密结合，激发员工的工作热情和对企业的忠诚度，最终有利于国有资产的增值而不是流失。
2.员工持股容易诱导员工“搭便车”行为，激励作用有限
理由是，员工持股计划使员工兼有股东和雇员的双重身份，这将导致持股员工由于缺乏必要的监督而产生卸责的风险，从而产生搭便车行为。〔5〕这种质疑将员工持股分享企业利润视为一种以团队为基础的激励报酬方案。根据团队理论①，由于无法度量团队中个人的生产性努力，员工可以利用信息不完全，选择偷懒或者逃避责任，而结果是选择偷懒或者逃避责任的员工能够获得卸责的所有效用，所产生的费用却由团队中的所有成员共同承担。于是，基于个人效用最大化，偷懒、“搭便车”成为员工的最优选择。 从理论上看，这种质疑是成立的。然而，在现实中，员工持股企业并没有因为员工“搭便车”的偷懒行为而陷入经营困境，相反，选择员工持股的众多国内知名企业如“华为”“联想”等，其绩效在业界表现优秀。这是因为，允许劳动者参与剩余分配，从长期激励的角度看，员工持股可以使员工将专用性人力资本与企业长期利益联系在一起，可以激励其继续投资并长期留在企业，从而可以解决自我监督的激励问题。
3.员工身份转变容易引发员工与经营者利益分配上的矛盾
一种观点从员工所有权增强了员工与雇主的博弈力量出发，认为这必然导致员工追求自身利益最大化，从而损害雇主权益，削弱资本积累。〔6〕另一种观点认为，由于员工是“风险厌恶者”，股东大会中的员工代表会积极促成短期见效、能够带来更多分红的投资决策，而非使企业长远利益最大化的策略〔7〕，这必然导致公司投资模式和资源配置短视化，从而使企业平均利润回报率下降。
这种质疑确实可以找到某些经验证据，例如，2005年国资委在对河北省10多家改制企业实地调研后发现，实行员工持股的企业在利益分配上其员工与经营者常常难以达成一致，企业利润提留已经成为经营者与员工持股者之间的新矛盾。〔8〕表面上看，现实似乎印证了反对者的质疑；员工身份由企业受雇者转变为企业股东，其身份的转变可能会强化员工的博弈力量，尤其是在企业剩余分配谈判中，由于倾向于员工个人的分配，从而可以减少雇主或管理者剩余；但反过来员工持股也可能导致员工利用手中的权利为自身牟取利益，弱化雇主的投资激励。
事实上，这种质疑只注意到员工身份转变，话语增强与收入分配之间的关系，忽视员工身份转变在企业剩余创造中所产生的合作与激励作用，以及由此产生的对企业生产效率的改进。员工持股后，追求股权收益是无可厚非的，体现了员工持股的激励作用，关键是要通过员工持股的企业治理结构变革与完善，真正体现劳动者创造企业剩余的实处，使之与员工在企业中的重要地位相统一，强化员工激励与企业效率改善之间的内在关系，促进员工为提高企业绩效而努力。
综上，为实质性推进员工持股制度，有必要进一步梳理员工持股制度的理论逻辑，在此基础上，反思我国员工持股制度陷入困境的原因。
三、员工持股制度的理论逻辑
在新古典经济学理论中，劳动者与雇主之间的劳动关系是建立在契约基础上的劳动与工资的平等交换关系，雇员只需按照事前已经确定的劳动细则进行操作即可获得相对应的工资，工人无需参与分享剩余。然而，该理论既缺乏对现实劳动关系矛盾冲突的解释力，也无法对解决生产过程中员工种种败德行为提供指导。这说明资本雇佣劳动的天生弱点无法克服企业的管理困境，对这种困境可以解读为现代企业理论语境下的委托代理问题。
根据委托代理理论，现实中的劳动关系包含了委托和转让决策权限的代理关系，其雇员的劳动并不以固定的、机械性的劳动规则为前提，而是存在大量的自由决策的空间。从这个意义讲，劳动合约是一种不完全契约，委托人交换得到的是一种不确定性较强的劳动服务。尽管雇主行使监督者权威，可以在一定程度上减轻员工的偷懒行为，但却无法消除员工的偷懒动机。因此，劳动付出的程度始终是由工人控制的变量，虽然雇主采用计件制、提成制等薪酬激励制度，以确保雇员作为代理人所做的努力能够直接反映到业绩中来。然而，即便是企业中应用最广泛的激励制度——计件工资制，仍然存在着管理困境，即该制度难以激励员工将最优的产出展现出来。因为员工有理由相信这种信息一旦被雇主所掌握，就可能提高计件工资的标准，由此员工付出的更多努力并不能换来相应的更多回报。米勒在《管理困境》一书中，采用stacklberg的博弈模型分析了为什么在计件工资制中所形成的是一种稳定但却效率有限的均衡状态，而且工人为了获得较高的工资率，还可能故意扭曲信息，并在工作团队中形成同盟，以阻止有工人为了追求个人收益最大化而将一定工资率下的最大生产效率信息暴露给雇主。〔9〕
在资本雇佣劳动的单边治理模式下，雇主单独制定的劳动合约是一个假的效率合同。因为，工作行为作为劳动者的自由裁量权的体现，其方向与大小由劳动者本人所控制，并不能被雇主轻易识别。劳动者可以隐藏或者扭曲这些信息，既可能利用信息不对称制造道德风险行为，也可能被激发出工作的主动性积极性而做出合约规定之外的贡献，这种行动的自由裁量是最终意义上的劳动契约规定之外的剩余控制权的表现。要保证这种控制权的使用与企业的利益相一致，根据委托代理理论中剩余控制权与剩余索取权相对应的原理，必须使员工的这种实际控制权尽可能与剩余索取权相匹配。采取分享企业剩余的收入分配方式，可以更好地激励员工自我约束自由裁量权的滥用，使其工作行为与企业利益要求保持一致。如果人力资本所有者只有剩余索取权没有剩余控制权，剩余索取权的实现不能得以保证；而如果只有剩余控制权无剩余索取权，则必然引发员工机会主义的败德行为。
劳动者失去生产资料必须依附资本，服务于资本所有者获取企业剩余最大化的动机。然而，信息不对称使雇主作为委托人监督代理人的“道德风险”行为存在困难，因而需要通过激励与约束机制，使代理人能够按照符合委托人意愿的要求采取行动。可见，员工参与剩余权利分配是资本雇佣劳动单一治理模式下劳动契约不完全性的内生需求，而员工持股是实现员工参与剩余分配的重要途径。
从员工持股的理论逻辑可以看出，要使员工持股发挥高绩效，必须在企业治理制度设计上将员工参与结合起来，实行一定意义的共同治理，这已为大量研究所证明。Furubotn（1988）在分析德国的双层治理模式时指出，有效的共同治理是通过工人对企业专有性资产投资比例来确定员工享有的投票权股份，从而实现剩余控制与剩余分享的对称分布。“产权配置的问题应该简化为确定工人享有多少投票权作为工人专有化投资的回报。”〔10〕Douglas Kruse， Richard Freeman 等人（2003）通过研究指出：ESOP要结合员工参与的机制才能保证其激励的有效性。Andrew Pendleton and Andrew Robinson（2010）通过对英国工厂雇佣关系的考察表明，员工持股应该结合一定程度不同形式的员工参与即“员工话语权”才能更好地发挥作用。〔11〕 四、我国员工持股发展陷入困境的反思
基于员工持股的理论逻辑，该制度的设计应重在激励员工的企业参与，改善资本与员工天然对立的局面。由此反思我国员工持股制度至今没有走上规范化发展道路，屡次中断，历经波折的原因，主要在于制度设计的主观偏差以及监管者和制度环境等客观条件的不成熟和不完善所致。
1.员工持股制度定位存在偏差，重短期集资与谋利，轻长期激励与参与
首先，在国有企业改革早期，处于竞争领域的传统产业的国有企业改制除了通过并购、拍卖，引入外来资本参股控股，进而实现国有资本退出而外，员工持股通常也是一种重要的国有产权重塑选择，尤其是对于产品缺乏竞争力，经营困难，难以吸收社会资本入股的中小国有企业，采取员工持股筹集企业经营发展资金，置换国有产权，推动企业的产权改革，确实是这类国有企业重新步入正常经营轨道的一种有效策略。但是，实践中由于简单地将员工持股作为集资手段，缺乏长期激励的制度设计，导致出资员工追求急功近利的短期回报，盲目要求企业分红和追求股票溢价等问题随之产生。
员工持股的收益来自股票分红以及股票溢价带来的收益。员工追求股票分红以及股票溢价带来的收益本无可厚非，这正是制度激励性的体现。但是，将员工持股制度定位于集资，缺乏对流通转让的严格限制，以及员工持股的相关制度设计上的缺陷，事实上强化了员工的短期套利行为。尤其是发行审批制造成的一级、二级市场间的巨大价差，以及允许内部职工股在持有一定时期后即可上市流通的政策规定，更是形成了显著的利益诱导，激发了员工的套利倾向。而相当数量的企业不分红，则弱化了员工长期持有股票的激励。因而，员工往往在企业上市后便抛售股票，股权激励效用不足，更无法实现理想中的“风险共担、利润共享”的利益共同体。此外，在内部职工股发行过程中还出现了诸多不规范做法，形成了利益的转移与输送，激化了企业内部矛盾。
其次，员工持股的制度设计定位缺乏“员工参与”。主要体现在外部缺乏法律和政策支持，内部缺乏有效的参与制度，从而无法保证员工能够有效地参与企业的决策和管理，职工持股激励作用不明显。由于大多数企业员工持股数额较小，导致职工行使股东权力、参与公司管理缺乏可操作性。员工虽然掏钱买了股份，却难以履行股东权利，对于企业的重大决策尤其是和员工自身利益相关的决策缺乏发言权，对企业管理者诸如高买低卖的利益输送等机会主义行为便难以有效地监督与阻止。
可见，员工持股制度定位偏差，以及制度设置的不完善，强化了职工股的增值偏好，诱导了员工趋利的短期行为，弱化了员工关心企业、参与管理的激励功能。
2.员工持股演变为“少数人持股”，加剧分配不公
尽管在1992年国有企业实施股份制改革全面试点以来，通过员工持股制度使员工的利益在改革中得到了一定程度的体现，但是，从根本上而言，这种制度的发展不平衡，且层次较低，特别是在实施中，多数企业都是按照员工在企业中的级别分配不同的持股量，使员工持股遇到了诸多人为设置的障碍，造成普通员工持股数量有限，难以发挥真正的激励效用，甚至反而使员工持股演变成了管理者夺取企业所有权的手段，进一步加剧管理者与工人之间的分配不公，拉大管理者与工人之间的距离，激化二者之间的矛盾。
事实上，员工若只是持有企业少量股份，是根本无法真正行使其作为员工股东的权利义务的，从而难以成为真正意义上的股东，尤其是在监督不到位、信息不完全格局下的员工持股会，甚至成为企业权利掌控者操纵权利、进行利益输送的工具。持股会名义下的员工股东一开始就处于被动、弱势的地位，企业高管作为股改的利益既得者很容易利用员工持股制度设计与安排的缺陷控制员工持股会，为个人谋取私利。
这种形式上的员工持股制度难以真正体现人力资本的产权化和对员工的长效激励，无法让员工真正分享企业发展的成果，激发员工对企业的忠诚感。事实上，直到今天仍然有许多管理者和学者将员工持股定位为管理者和技术人员的“少数人持股”。〔12〕
3.“方便监管，减少监督成本”成为监管机构屡次叫停员工持股的管理逻辑
伴随国有企业产权改革而进行的员工持股，因为操作中的不规范，出现了国有资产流向少数人的口袋，从而国有资产流失的现象，甚至出现了企业高管以购买员工股名义将巨额利益输送给政府官员或者利益相关者的寻租腐败行为等问题，导致一方面监管部门面临巨大的“监管不力”的民意压力；另一方面监管部门要具体查实原始股名义持有人和实际持有人之间的关系，除了成本费用高昂而外，还需要面临其他重重困难。
显然，如果员工持股，必然会造成股东名单过于庞杂；如果其中又存在利益输送，则必然会给监管带来压力和风险，增加监管机构的“工作量”。为了便于监督，简单的方法便是控制员工持股人数。2002年，千金药业为上市作准备，将2/3内部职工股清退，股份被以每股48元的低价由湖南涌金投资公司获得，2004年3月企业上市，每股价格飙升至44元以上。〔13〕显然，这不仅违背了政策制定者清理“内部职工股”防止利益输送的初衷，而且还使利益相关者借助清理职工股的名义获得了更多的合法利益输送。
2005年，在证监会推动下经修改后的《证券法》和《公司法》将发起人数限制在200人，员工持股由此受到明确限制。可见，为防止员工持股会成为利益当局者操纵的工具，减少国有资产流失的风险，以及由此带来的社会压力，在信息不对称、监督缺位的背景下，限制股东人数的简单做法自然成为监管者清除员工持股的管理逻辑。
4.员工持股的运行条件与制度不完善是造成员工持股受挫的客观因素
首先，制度安排滞后于员工持股实践，表现为缺乏统一的支撑“员工持股”的法规和制度规范。到目前为止，《公司法》及《证券法》均未对企业员工持股制度予以明确的法律地位，相关地方政府与主管部门多根据各地的具体情况出台指导性法规，但这些规章制度之间常常存在冲突，导致企业难以选择一种合法的、持续稳定的主体模式，严重影响了员工持股制度的实施与发展。 其次，缺乏专业的第三方组织参与。在早期的国有企业产权改革中所推行的员工持股往往都是由企业内部经营管理人员在操控。由于信息不对称，造成众多的利益输送问题而难以监督和惩戒。如果有第三方专业市场中介（包括律师事务所，信托公司等）的参与，情形就会不同，就会形成有效的约束，通过市场化操作与监督杜绝内部腐败。
员工持股制度安排上的缺陷，无法给予实践中的企业员工持股以统一明确的规范与指导，各种持股主体和持股方式都存在运行障碍，问题不断，最终导致员工持股制度被监管部门数度叫停。
可见，员工持股制度在我国实践中历经波折，并非由于该治理模式本身的缺陷，而是相关制度、监管部门等条件的不成熟和不完善造成的。在成熟的市场经济体中，员工持股计划已经是普遍实施并成熟运行的一种制度设计，诸多的企业实践证明，这种制度有利于增强员工对企业的忠诚度，提升企业的生产效率。
五、推进企业员工持股的政策建设
如前所述，我国员工持股计划尚缺乏清晰合理的定位，员工持股实践亦缺乏正确的理论指导和法律保障。尽管如此，员工持股作为一种激励制度在企业治理中仍然扮演着十分重要的角色。据统计，截至2012年底，沪深两市共有2000家左右A股上市公司有员工持股情况，占全部2467家A股上市公司的7463%。员工持股总量98230亿股，占具有员工持股A股上市公司总股本的633%，占所有A股上市公司总股本的313%。〔14〕
在当前收入差距拉大，经济景气较低迷的背景下，鼓励企业推行员工持股，不仅是提振股市信心的短期制度安排，也是员工财富增长、企业治理结构改善的长期制度安排。应当按照自愿、公平、民主的原则，根据先好后差、先小后大的步骤，分阶段逐步推进包括国有企业在内的员工持股。根据我国企业的发展特点，尤其是企业在发展速度、规模、竞争程度等方面具有较大差距的现实，实施员工持股制度不能整齐划一，一蹴而就。现阶段可以在开放程度较高的竞争性领域的国有企业混合所有制改革中先行员工持股改革。具体思路是：
1.坚持平等持股
“员工持股”改革如前所述大都最后演变为“管理层控股”，少数管理者成为改革的受益者，大多数员工则被排除在这一制度之外。为避免让员工持股计划成为少数掌握话语权的管理层的特权，应坚持平等持股，普通员工和企业管理者享有平等的认购权。在具体操作上，可以适当增加核心员工的参与比例，并根据员工的贡献而不是职务确定持股比例，以防止造成管理层持股过高，普通员工持股过低，进一步拉大收入差距，激化内部矛盾。
也可以通过一定的奖励制度，鼓励员工直接出资购买企业股份，这一点可以借鉴贫富差距较小的日本。在日本公司中，无论上市公司和非上市公司，都普遍实行员工持股制度，一般由企业在每月和年终从员工工资中提取一定比例的资金，汇集到员工持股会，再由持股会统一购买企业股份，计入员工个人账户，代表员工统一行使相应的经济权力。
2.员工持股与员工参与相结合
员工持股制度，旨在不仅是保证员工分享企业发展成果，而且要让员工转换身份，真正参与公司治理，形成股东、管理者、员工之间信息共享的利益共同体。首先，员工与股东在监督管理者、防止管理者过度在职消费、争取信息透明度等方面拥有一致的利益。员工参与管理可以有效地减少代理成本，这与股东价值管理是相容的。其次，通过员工的参与，使员工以股东身份进入董事会参与企业的经营决策。员工董事既可以在董事会决策时充分表达基层员工的意见和建议，也可以在决策与员工的利益发生冲突时发挥沟通协调的作用，使决策能够更好地执行。
3.科学设计激励机制
员工持股具有很强的激励作用，但是，我国的经验证明，如果激励机制设计不科学，便可能造成激励扭曲。因此，员工持股制度在设计上应当高度重视激励机制的设计，将长期激励与短期激励有机结合。只有在股票价格、持有比例、持有期限、退出机制等方面做出科学设计，才能激励员工将个人利益与企业长远发展结合起来。
同时，在激励机制的设计上，应当注意发挥政府税收的干预作用，将税收优惠力度与员工持有股票的时间挂钩，依照持有时间长短确定不同的长期资本利得税率。
4.通过内部管理机制的建立和外部环境建设，防止借“员工持股”之名侵害利益相关者的利益
包括规范员工股票持有，明确持股员工的资格和持有份额，并通过在企业外部设立员工持股基金，或在企业内部设立员工持股会，确保员工在一定时期持有企业股票，禁止随意转让；严格企业信息披露制度，定期向持股员工公布经营盈亏状况；建立利益输送防范机制，向员工投资企业提供设备、技术等资源，需按照市场价格交易，并且采取招投标方式公平公正地选择相关交易企业，禁止定向买卖由员工持股的企业的产品或服务；加快外部市场尤其是资本中介服务机构建设，通过建立和完善各种社会中介服务机构，使评估、信托、会计、法律等机构能够充分发挥价值评估、融资、外部审计、监督与信息传递职能，防止企业管理者的“内部人控制”，使出资者和持股员工都能够准确、及时地了解企业的真实运营情况。
5.加强员工持股计划的法律法规建设
完善的法律制度是员工持股制度发展的基本保证。由于实践中缺少统一的、切实可行的法律制度，各地方、各行业各自出台的员工持股的相关法规和规章不能达成统一，甚至相互冲突，导致员工持股在具体操作中的混乱局面。推进员工持股制度的必要条件是尽快对员工持股的立法进行深入调研，制定和完善全国统一的员工持股制度的法律法规，尤其应当在《公司法》中明确股份有限公司和有限责任公司员工持股的相关规定。通过法律制度的完善，对包括员工持股会的法律地位、员工股权的管理形式、持股员工的权利和义务、员工股东参与董事会、监事会的资格认定、程序、权利与义务等作出具体规定。同时，解决《劳动法》《公司法》和《工会法》等基本法律之间在员工持股方面不衔接、不统一的问题，为员工持股创造规范、有序的法制环境。 6.建立政府对员工持股的鼓励与监督机制
员工持股不仅要有法律依据，还必须借助政府的鼓励和规范。在这方面可以借鉴美国的经验，例如，在员工筹措持股资金时，给予低息贷款的资金支持；对实行员工持股制度的企业，在获取银行贷款时给予税收方面的优惠，或者是在企业赠与持股基金一定股份或资产时减免一定数额的税赋。
为避免员工持股中的利益输送和国有资产流失，政府必须加强监管，严格规范资产转让过程中的价值评估工作，发现违规必须及时有效地制止，并且依照有关法律规定追究相关责任人的责任。
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（责任编辑：张 琦）