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【摘 要】农村公共产品的有效供给是新农村建设的财力保障，是农村社会、经济和文化发展的迫切需要，也是社会公平正义的的必然要求。文章从对农村公共产品供给理论的反思入手，分析了当前农村公共产品供给不足的理论和体制障碍，并对新农村公共产品供给机制建设提出了建议和措施。
【关键词】新农村；公共产品供给；机制建设
公共产品供给是经济社会进步的重要标志，其提供数量的多少和产品质量的高低，由一个国家的经济发展水平和惠民政策在整个国民经济发展中所处的地位决定，其分配决策则体现了国家的安全战略和社会的公平正义。同时，公共产品供给对经济和社会的发展与进步起着巨大的推动作用，对促进社会和谐、安定起着定海神针的功效。当前农村公共产品供给由于受其历史沿革和发展现状制约，供给机制很不完善，如何从机制上创新，是一个值得我们思索的课题。
1.对农村公共产品供给理论的反思
当前农村公共产品供给机制架构是城乡二元供应体系，其构建基础是城乡二元经济结构。随着经济的发展和社会的进步，城乡二元经济结构正逐步被城乡一体化所取代，但是在体制上并未完全打破。在此背景下，要突破二元供应体系去构建一种全新的农村公共产品供给机制，就缺乏成熟的理论基础和必要的前提条件。
由二元经济结构理论衍生出的公共产品二元供应体系，从理论上讲和社会主义生产关系理论背道而驰，其实质就是通过户籍制度，把大部分农业人口禁锢在农村，用极其廉价的劳动力创造出农产品，源源不断输入城市，成为城市工业发展和居民消费的重要支撑。在工业化浪潮和城市化进程的推动下，政府又以低价买入（征地）、高价卖出（出让）农村土地方式，通过地价“剪刀差”，为城市建设积累大量资金。而随着农村重要劳动力大批流入城市，农村劳动力资源接近枯竭，为农业、农村发展埋下了重大隐患。由此可见，在整个中国经济发展进程中，农村始终在源源不断地向城市输送着当时最需要的经济和劳动力资源。因此城乡二元经济结构，是长期以来由于历史和政策的双重影响，形成的建立在不平等基础上的分配理论，是在社会产品和资源供应严重不足情况下的历史产物，其产生有必然性，但是随着中国经济社会发展的不断提速，二元经济结构已经成为阻碍国民经济均衡发展和实现社会公平正义的体制障碍，成为城乡经济一体化进程中不得不打破的最大桎梏。
因此，增加对三农的投入，大幅提升农村公共产品供给水平，不仅是经济发展的需要，同时也是政府大力倡导社会公平正义的行动体现，是社会进步的必然要求。农村公共产品的有效供给是新农村建设的财力保障，要建立全新的农村公共产品供给体制，必须有一种全新的理论体系支撑，这套理论体系就是城乡一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。对农村公共产品供给的研究和实践不能只把眼光放在三农问题上，必须在城乡一体化理论的指导下，全方位予以谋划。既要照顾局部，又要考虑全局；既要照顾农村，又要照顾城市；既要维护三农权益，又要考虑城乡协调发展。
2.农村公共产品供给机制建设
农村公共产品供给要在城乡一体化框架下，通过政策引领和科学的产品供给机制来实现，首先在政策上要形成体系，防止碎片化；其次在实践中要防止盲目性，决不能头痛医头，脚痛医脚，也要避免修修补补，缺乏长远规划，更不能为完成任务而拆东补西。机制构成要具备以下几个要件：一是确立需求导向；二是确定供给渠道；二是产品的使用和管理；四是绩效考核。
广义上讲，农村公共产品也是一种社会资源，对于任何资源的使用都会涉及到一个核心问题—效益，包括经济效益和社会效益。因此我们在重新构建农村公共产品供给机制时，必须围绕着效益（主要是社会效益）这个核心来设计，实现效益最大化关键就在于如何在确定了供给规模的前提下实现最优配置。
2.1建立需求导向
首先，提供的产品必须是农村所需要的，这是首要条件。长期以来，我国农村公共产品的供给机制，基本上是通过行政命令来进行的。这种供给机制容易导致农村居民对公共产品需求与政府供给间的偏差甚至结构失调。公共产品不能由上级政府部门决策者以任期政绩为目的来安排，搞“面子工程”、“形象工程”，劳民伤财，不符合农村实际需要。
当前看，涉及三农最切身利益的农村公共产品，主要是社会保障、教育、农业设施特别是水利基础设施等。除了公路、通讯网络、电力设施等部分纯公共产品以外，其他以及大部分准公共产品如教育、医疗、水利设施等都会产生需求的差异和在产品使用者之间的分配问题。因此对这些产品的供给必须建立以需求为导向的指导思想。
就教育来说，广大农村虽然都面临着教育资源缺乏的问题，但各地具体情况千差万别，即使在同一个县、乡范围内，现有教育资源的配置情况也不一样，因此对教育公共产品的需求并不均等，在此情况下，如果不作深入全面的调查研究，不树立一盘棋思想，很可能加剧农村教育资源分配的不均衡局面。同时，在教育资源有限的情况下，还要考虑城乡分配的均衡发展问题，基本指导思想是，在城乡一体化框架下，统筹规划、合理布局，逐步缩小城乡差别。
就医疗来讲，医疗保险制度涉及到城乡每一位居民的切身利益，公众的诉求基本上是均等的，主要医疗资源集中在城市，只要解决好医药费报销问题，农村居民即使跑到城市看病，目前看基本上不会产生大的问题和矛盾，对城市居民应享用的医疗资源不会产生大的影响，其他方面则不具备这样的条件。
2.2确定供给渠道
农村公共产品基本上可以分为两类，一类是涉及民生问题的公共产品，包括义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等。另一类是与农业发展密切相关的公共产品，包括农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究及人才培养等。 因“城乡分治”格局的影响，政府对农村提供的公共产品严重不足。尽管每年政府在三农上的资金投入力度很大，但相对广大的农村需求来说，仍存在很大的缺口。目前，在加快新农村建设的新形势下，政府基础设施的重点从城市转向农村，不仅需要强大的资金后盾，更需要创新供给机制，以保障农村公共产品的需求。对于农村公共产品供给渠道，有这样一种倾向，就是过分强调政府的作用，完全摈弃市场应有的位置，因此从产品生产到产品供给必须由政府来完成。这样在认识上就产生了一个很大的误区。公共产品从其本质上来说，就是所有权和使用权的归属问题，只要是所有权归政府而使用权归民众的，理论上都是公共产品，因此，在公共产品供给问题上，决不能仅仅着眼于政府的直接投入，而完全忽视社会力量和社会资金的参与。在政府计划投入的地区和项目上，要进行必要的事前调研，可以考虑在条件具备的情况下，在政府资金的主导下，适当通过市场机制引入民间资本或经济实体，扩大供应量；或者采用民办公助等方式，由政府通过担保、补贴、税费优惠等财政政策和金融政策予以政策支持，鼓励各类资本参与公共产品的提供。通过农村公共产品多元化供给渠道，既可以在一定程度上减轻政府的财政压力，使政府资金抽出身来集中投入到一些重大的产品项目上，同时可以为民间资本找到用武之地，为政府和民间资本实现效益最大化创造条件。
因此，对于农村公共产品供给，在确保所提供产品的公共性质的前提下，应该适当引入市场机制，形成政府和市场相互补充、相互融合的多元化供给模式，由政府对人财物的大包大揽向ppp以及政府花钱购买服务等模式拓展。
2.3使用和管理
在很大程度上，农村公共产品的使用和管理比供给更重要，因为它不仅涉及到资金的使用效益问题，而且和“三农”权益息息相关。由于政府在产品的供给中起主导作用，因此，按一般规律，政府就应该担负起主要监管责任。但是，在现行体制下，政府要真正行使管理责任有很大困难。因为在农村公共产品供给问题上，政府和村民就是实质上的产品供给者和消费者，所供给产品一旦进入消费领域，政府就丧失了监管的唯一抓手—资金，管理权实质上已经交了出去。一部分和国计民生有重大关联的公共产品如公路、电力设施、通讯网络等交由政府指定的专业部门担负监管责任，但是大部分产品如医疗设施、校舍、村中道路、机井等的管理权交给了实际上的消费者—村民（一般是乡、村政府管理）。这样产品供给、消费及管理链条被断裂开，形成一方只管供给、一方只管消费，消费完了伸手再要的恶性循环。
公益项目后续管理跟不上，有学者将之归结为制度的失败，失败核心是公共责任缺乏。所以，在公共设施管理上，应建立后续保障管理长效机制，使乡村能够有效投入人力、物力对公益项目进行后续维护和管理。另外，注重培养农民的责任意识与提供相应的激励机制。
据调查，自2013年以来，邢台市为大力推进社会主义新农村建设，探索农村综合改革发展新思路，特别是村级公共服务体系建设的新路子，尝试建立健全农村公共服务运行维护机制试点。选定辖区内南宫市、内丘县、巨鹿县作为该市农村综合改革示范试点县，每县在试点范围内遴选了90个村作为农村公共服务运行维护机制建设试点，成立村民了监督小组，对试点项目进行监督，保证基础设施及时维护维修，延长了基础设施服务寿命，确保了农村基本公共服务的正常运行。
2.4绩效考核
公共资源在分配过程中，因缺乏科学的管理评价制度或可能存在的部门权力利益化等问题，往往导致公共资源的配置浪费或滥用，政府应强化绩效激励与约束制度。由于我国目前基本没有专门针对农村公共服务的绩效评价机制，从实际运行看，农村公共服务绩效如何，基本是通过政府相应部门的专项资金支出的绩效评价得以了解，这样难以全面衡量农村公共服务综合绩效。
所以，应尽快构建农村公共服务综合绩效评价指标体系，要因地制宜，动态科学，对农村公共产品供给及后续管理全程进行评价和监督，最大限度的提高支出绩效，为农村经济健康稳定发展服务。
【参考文献】
[1]姚莲芳.我国农村公共产品供给研究观点综述，财政研究，2009.6.
[2]王俊霞等.新农村建设中公共服务绩效评价问题及对策，陕西师范大学学报，2011.9.
【关键词】新农村；公共产品供给；机制建设
公共产品供给是经济社会进步的重要标志，其提供数量的多少和产品质量的高低，由一个国家的经济发展水平和惠民政策在整个国民经济发展中所处的地位决定，其分配决策则体现了国家的安全战略和社会的公平正义。同时，公共产品供给对经济和社会的发展与进步起着巨大的推动作用，对促进社会和谐、安定起着定海神针的功效。当前农村公共产品供给由于受其历史沿革和发展现状制约，供给机制很不完善，如何从机制上创新，是一个值得我们思索的课题。
1.对农村公共产品供给理论的反思
当前农村公共产品供给机制架构是城乡二元供应体系，其构建基础是城乡二元经济结构。随着经济的发展和社会的进步，城乡二元经济结构正逐步被城乡一体化所取代，但是在体制上并未完全打破。在此背景下，要突破二元供应体系去构建一种全新的农村公共产品供给机制，就缺乏成熟的理论基础和必要的前提条件。
由二元经济结构理论衍生出的公共产品二元供应体系，从理论上讲和社会主义生产关系理论背道而驰，其实质就是通过户籍制度，把大部分农业人口禁锢在农村，用极其廉价的劳动力创造出农产品，源源不断输入城市，成为城市工业发展和居民消费的重要支撑。在工业化浪潮和城市化进程的推动下，政府又以低价买入（征地）、高价卖出（出让）农村土地方式，通过地价“剪刀差”，为城市建设积累大量资金。而随着农村重要劳动力大批流入城市，农村劳动力资源接近枯竭，为农业、农村发展埋下了重大隐患。由此可见，在整个中国经济发展进程中，农村始终在源源不断地向城市输送着当时最需要的经济和劳动力资源。因此城乡二元经济结构，是长期以来由于历史和政策的双重影响，形成的建立在不平等基础上的分配理论，是在社会产品和资源供应严重不足情况下的历史产物，其产生有必然性，但是随着中国经济社会发展的不断提速，二元经济结构已经成为阻碍国民经济均衡发展和实现社会公平正义的体制障碍，成为城乡经济一体化进程中不得不打破的最大桎梏。
因此，增加对三农的投入，大幅提升农村公共产品供给水平，不仅是经济发展的需要，同时也是政府大力倡导社会公平正义的行动体现，是社会进步的必然要求。农村公共产品的有效供给是新农村建设的财力保障，要建立全新的农村公共产品供给体制，必须有一种全新的理论体系支撑，这套理论体系就是城乡一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。对农村公共产品供给的研究和实践不能只把眼光放在三农问题上，必须在城乡一体化理论的指导下，全方位予以谋划。既要照顾局部，又要考虑全局；既要照顾农村，又要照顾城市；既要维护三农权益，又要考虑城乡协调发展。
2.农村公共产品供给机制建设
农村公共产品供给要在城乡一体化框架下，通过政策引领和科学的产品供给机制来实现，首先在政策上要形成体系，防止碎片化；其次在实践中要防止盲目性，决不能头痛医头，脚痛医脚，也要避免修修补补，缺乏长远规划，更不能为完成任务而拆东补西。机制构成要具备以下几个要件：一是确立需求导向；二是确定供给渠道；二是产品的使用和管理；四是绩效考核。
广义上讲，农村公共产品也是一种社会资源，对于任何资源的使用都会涉及到一个核心问题—效益，包括经济效益和社会效益。因此我们在重新构建农村公共产品供给机制时，必须围绕着效益（主要是社会效益）这个核心来设计，实现效益最大化关键就在于如何在确定了供给规模的前提下实现最优配置。
2.1建立需求导向
首先，提供的产品必须是农村所需要的，这是首要条件。长期以来，我国农村公共产品的供给机制，基本上是通过行政命令来进行的。这种供给机制容易导致农村居民对公共产品需求与政府供给间的偏差甚至结构失调。公共产品不能由上级政府部门决策者以任期政绩为目的来安排，搞“面子工程”、“形象工程”，劳民伤财，不符合农村实际需要。
当前看，涉及三农最切身利益的农村公共产品，主要是社会保障、教育、农业设施特别是水利基础设施等。除了公路、通讯网络、电力设施等部分纯公共产品以外，其他以及大部分准公共产品如教育、医疗、水利设施等都会产生需求的差异和在产品使用者之间的分配问题。因此对这些产品的供给必须建立以需求为导向的指导思想。
就教育来说，广大农村虽然都面临着教育资源缺乏的问题，但各地具体情况千差万别，即使在同一个县、乡范围内，现有教育资源的配置情况也不一样，因此对教育公共产品的需求并不均等，在此情况下，如果不作深入全面的调查研究，不树立一盘棋思想，很可能加剧农村教育资源分配的不均衡局面。同时，在教育资源有限的情况下，还要考虑城乡分配的均衡发展问题，基本指导思想是，在城乡一体化框架下，统筹规划、合理布局，逐步缩小城乡差别。
就医疗来讲，医疗保险制度涉及到城乡每一位居民的切身利益，公众的诉求基本上是均等的，主要医疗资源集中在城市，只要解决好医药费报销问题，农村居民即使跑到城市看病，目前看基本上不会产生大的问题和矛盾，对城市居民应享用的医疗资源不会产生大的影响，其他方面则不具备这样的条件。
2.2确定供给渠道
农村公共产品基本上可以分为两类，一类是涉及民生问题的公共产品，包括义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等。另一类是与农业发展密切相关的公共产品，包括农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究及人才培养等。 因“城乡分治”格局的影响，政府对农村提供的公共产品严重不足。尽管每年政府在三农上的资金投入力度很大，但相对广大的农村需求来说，仍存在很大的缺口。目前，在加快新农村建设的新形势下，政府基础设施的重点从城市转向农村，不仅需要强大的资金后盾，更需要创新供给机制，以保障农村公共产品的需求。对于农村公共产品供给渠道，有这样一种倾向，就是过分强调政府的作用，完全摈弃市场应有的位置，因此从产品生产到产品供给必须由政府来完成。这样在认识上就产生了一个很大的误区。公共产品从其本质上来说，就是所有权和使用权的归属问题，只要是所有权归政府而使用权归民众的，理论上都是公共产品，因此，在公共产品供给问题上，决不能仅仅着眼于政府的直接投入，而完全忽视社会力量和社会资金的参与。在政府计划投入的地区和项目上，要进行必要的事前调研，可以考虑在条件具备的情况下，在政府资金的主导下，适当通过市场机制引入民间资本或经济实体，扩大供应量；或者采用民办公助等方式，由政府通过担保、补贴、税费优惠等财政政策和金融政策予以政策支持，鼓励各类资本参与公共产品的提供。通过农村公共产品多元化供给渠道，既可以在一定程度上减轻政府的财政压力，使政府资金抽出身来集中投入到一些重大的产品项目上，同时可以为民间资本找到用武之地，为政府和民间资本实现效益最大化创造条件。
因此，对于农村公共产品供给，在确保所提供产品的公共性质的前提下，应该适当引入市场机制，形成政府和市场相互补充、相互融合的多元化供给模式，由政府对人财物的大包大揽向ppp以及政府花钱购买服务等模式拓展。
2.3使用和管理
在很大程度上，农村公共产品的使用和管理比供给更重要，因为它不仅涉及到资金的使用效益问题，而且和“三农”权益息息相关。由于政府在产品的供给中起主导作用，因此，按一般规律，政府就应该担负起主要监管责任。但是，在现行体制下，政府要真正行使管理责任有很大困难。因为在农村公共产品供给问题上，政府和村民就是实质上的产品供给者和消费者，所供给产品一旦进入消费领域，政府就丧失了监管的唯一抓手—资金，管理权实质上已经交了出去。一部分和国计民生有重大关联的公共产品如公路、电力设施、通讯网络等交由政府指定的专业部门担负监管责任，但是大部分产品如医疗设施、校舍、村中道路、机井等的管理权交给了实际上的消费者—村民（一般是乡、村政府管理）。这样产品供给、消费及管理链条被断裂开，形成一方只管供给、一方只管消费，消费完了伸手再要的恶性循环。
公益项目后续管理跟不上，有学者将之归结为制度的失败，失败核心是公共责任缺乏。所以，在公共设施管理上，应建立后续保障管理长效机制，使乡村能够有效投入人力、物力对公益项目进行后续维护和管理。另外，注重培养农民的责任意识与提供相应的激励机制。
据调查，自2013年以来，邢台市为大力推进社会主义新农村建设，探索农村综合改革发展新思路，特别是村级公共服务体系建设的新路子，尝试建立健全农村公共服务运行维护机制试点。选定辖区内南宫市、内丘县、巨鹿县作为该市农村综合改革示范试点县，每县在试点范围内遴选了90个村作为农村公共服务运行维护机制建设试点，成立村民了监督小组，对试点项目进行监督，保证基础设施及时维护维修，延长了基础设施服务寿命，确保了农村基本公共服务的正常运行。
2.4绩效考核
公共资源在分配过程中，因缺乏科学的管理评价制度或可能存在的部门权力利益化等问题，往往导致公共资源的配置浪费或滥用，政府应强化绩效激励与约束制度。由于我国目前基本没有专门针对农村公共服务的绩效评价机制，从实际运行看，农村公共服务绩效如何，基本是通过政府相应部门的专项资金支出的绩效评价得以了解，这样难以全面衡量农村公共服务综合绩效。
所以，应尽快构建农村公共服务综合绩效评价指标体系，要因地制宜，动态科学，对农村公共产品供给及后续管理全程进行评价和监督，最大限度的提高支出绩效，为农村经济健康稳定发展服务。
【参考文献】
[1]姚莲芳.我国农村公共产品供给研究观点综述，财政研究，2009.6.
[2]王俊霞等.新农村建设中公共服务绩效评价问题及对策，陕西师范大学学报，2011.9.