民间资本参与中心镇建设的体制政策创新

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  中心镇建设是现代化城镇体系建设的重要组成部分,是实现新型城市化和统筹城乡区域发展的重要战略节点,是产业集聚集约发展的重要平台,是基本公共服务均等化的重要载体,是区域转型升级和生态文明建设的突破点。城镇化成为今后我国经济社会发展的重要内容。
  1997年浙江省人民政府决定选择100个左右小城镇展开综合改革试点,杭州市有12个城镇列入试点,杭州市中心镇建设开始启动,经过10多年发展,杭州市中心镇的经济规模、城镇功能和社会服务等方面得到了显著提升,主要体现在:经济发展快速推进;集聚能力有所提高;社会事业稳步发展;辐射功能日益显现。
  一、杭州市中心镇建设存在问题
  为了详细了解杭州市民间资本参与中心镇建设的现状和存在问题,笔者于2012年10月份设计了调查问卷,向各中心镇发放调查问卷,通过问卷的整理和分析,发现主要存在以下问题。
  1.公共基础设施建设需求较大
  在调查25个中心镇未来3年重点建设项目中,城镇基础建设项目占比最大,共有37个,占总调查项目数的60.7%,其中,安置房、农民集聚区建设项目共12个,公路、桥梁建设项目7个,污水处理项目5个,河道整治项目3个,其他还包括城防加固、堤坝建设、景区整治、商业街建设、广场建设、饮用水工程、新农村建设等项目。公共服务建设项目共8个,占总调查项目的13.1%,包括学校建设项目共6个,博物馆建造项目1个,行政楼建设项目1个。产业建设项目共16个,占总调查项目的26.2%,在产业建设项目中,涉及工业产业项目(生产线或工业功能区建设)14个,商贸项目1个,文化创意产业1个。城镇基础设施项目和公共服务设施建设项目需求最大。
  2.民间资本主要参与产业项目
  从民间资本参与中心镇建设项目的领域来看,民间资本参与项目的领域主要是产业项目,一些项目涉及了城镇基础设施、公共服务设施项目。从调查结果来看,工业园区和安置房建设项目是当前民间资本投产最多的项目领域,这与中心镇目前所处的发展阶段与职能定位相匹配。就工业园区项目来说,一方面,中心镇是承接先进地区产业转移的战略性节点,杭州市各中心镇结合自身的资源优势,正在发挥承接杭州主城区和长三角其他上位城市的传统劳动密集型产业向下转移,在上位城市的辐射下加快城镇发展步伐。同时,工业园区建设有利于引导分散的企业向工业园区集中,在推动产业集群形成的同时整合土地资源,实现资源的优化配置。另一方面,为了实现中心镇人口的集聚,各中心镇通过“改革中心镇户籍管理制度,制定农村宅基地置换安置房以及城乡社保制度转换、接续”等办法,促进周边农民向中心镇集中。各中心镇在科学制定的城镇发展规划基础上,积极推进安置房、农民集聚区、农居点等居住小区项目建设,从而满足中心镇人口集聚的需求。因此,在政府推动和经济利益双重力量的驱动下,使得民间资本参与项目的领域主要集中在产业建设项目。
  3.镇政府建设资金缺乏
  虽说目前中心镇项目建设的投融资渠道已逐步走向多样化,但从调查情况来看,中心镇城镇基础设施和公共服务设施项目的投资主体仍然是政府,各中心镇普遍反映项目建设资金缺乏。据杭州市发改委初步统计,2013年5县(市)20个中心镇拟安排的项目共512个(总投资572.10亿元,其中政府投资119.20亿元),当年拟完成投资126.90亿元。按政府投资占总投资的比例计算,2013年20个中心镇共需完成政府投资约26.40亿元,但2011年5县(市)20个中心镇财政总收入仅27.44亿元,平均每个镇只有1.37亿元。可见,仅仅依靠中心镇财政收入远远不能满足项目建设需要。
  4.中心镇融资平台运转困难
  近年来,地方政府融资平台的金融风险受到广泛关注。2010年国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号),对地方政府融资平台进行清理。财政部、发改委、银监会、人民银行等部委也多次下发文件,从债务检查、风险补偿到公司治理等诸多层面对政府融资平台进行规范整顿,要求各金融机构对平台贷款实行名单制管理、集中审批管理和分类管理,实行“四个不得”的不可贷规定,上收平台贷款的审批权限,规范整改存量、严格控制增量、审慎推进平台退出,加强检查集合力度,对融资平台运作产生巨大影响。2012年12月24日,财政部、发改委、人民银行、银监会又发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),对于扩大中心镇建设的政府融资行为形成了新的约束。中心镇相关融资平台资本金少,负债率高,经营性资产不足,自身缺乏足够的现金流和还本能力;而中心镇大部分基础设施建设项目可经营性差,财务自偿率低,回报期长,还款来源大多直接或间接依赖土地出让收入,在土地出让目前遇到困难的情况下就导致融资平台资金紧张;许多融资平台在内部管理上关联结构复杂,责任主体不清晰,操作程序不规范,没有清晰的发展规划和长远持续的经营战略。政策环境和自身问题使中心镇融资平台运转困难。
  5.民间资本参与机制不健全
  根据调查,在已有的民间资本参与中心镇建设的项目中,合作方式较为单一。在产业投资领域,基本为民营企业自筹资金、自负盈亏;在城镇基础设施、公共服务设施项目中,BT、BOT、股份制最为多用。造成这种状况一方面是由于基础设施和公共服务设施项目的公共品属性,更多的是机制方面的原因:一是市场准入。由于历史原因,我国许多具有公品共属性的建设项目,过去是由政府所垄断,民间资本对进入这些领域还有些迟疑和困惑,需要各中心镇政府加大引导与支持。二是政府信用。由于一些公共设施建设项目经营回收期较长,可能会经历相关政府换届的问题,通常一届政府有一届政府的做法,无法保证政策一贯性,从而影响了民间资本参与中心镇公共设施建设项目的积极性。
  另外,民间资本参与中心镇公共设施建设项目还存在“缺乏完善的信息披露渠道、办事流程繁琐、审批程序多、尚未实行公开公正的招投标和价格听证制度”等问题,也是导致目前民间资本参与中心镇建设几乎仅局限于产业项目、新建项目,很少涉及基础设施项目和公共服务项目的原因。因此,迫切需要政府进行机制和政策创新,健全民间资本参与中心镇建设的运作机制,促进中心镇的发展。   二、民间资本参与中心镇建设政策建议
  1.体制改革:疏通民间资本进入渠道
  由于种种原因,中心镇管理体制总体上仍然没有摆脱传统的管理模式,不能高效组织和协调民间资本参与中心镇建设。因此,还必须花大力气,深化中心镇管理体制改革,引导民间资本参与中心镇建设。
  一是,扩大中心镇镇政府行政职权,增强镇政府财政实力。根据十八大关于加快新型城镇化的战略部署和省政府有关培育小城市的政策要求,选择部分基础条件好的中心镇,创新政府行政管理体制,积极推进“中心镇设市”试点,可参照浙江省27个中心镇的有关政策,进一步扩大中心镇镇政府职权,提高办事效率。同时,推广有关市县财政扶持中心镇的做法,增强镇政府财政实力,为中心镇建设注入活力。
  二是,各县(市、区)成立中心镇建设项目协调推进办公室。在市政府中心镇改革与发展领导小组统领中心镇发展大方向的基础上,在各县(市、区)政府层面设立中心镇建设项目协调推进办公室,配备专职人员负责处理中心镇建设项目相关事务,加强与县(市、区)政府各职能部门的联系,制定建设项目规划,开展招商引资,协助办理各项审批,监督中心镇建设项目进度等工作,切实推进中心镇发展的速度和质量。同时,实施中心镇建设联席会议制度,各中心镇负责人参加,定期研讨中心镇建设项目的进展等情况,探讨发展经验,加强各中心镇之间的沟通交流。
  三是,加强中心镇建设项目规划管理,统筹协调项目布局和投融资安排。中镇建设项目协调推进办公室要科学编制中心镇建设项目规划和年度工作计划,按照杭州市五县(市)域发展规划、“十二五”区县协作计划等确定的中心镇产业发展导向和基础设施建设布局,分清轻重缓急,安排好项目的建设时序,并在全市范围内进行统筹协调,避免重复建设。将各中心镇建设项目分成“重点项目”和“一般项目”两类,力争将中心镇“重点项目”进入省重点项目“盘子”。吸引一批国家和省市重点项目落实到各中心镇,引进和促进公共服务项目落户中心镇。同时根据项目的不同性质,选择不同的资金来源,通盘安排项目融资计划。
  2.政策扶持:激活民间资本投资机制
  认真贯彻落实《浙江省人民政府关于加快中心镇培育工程的若干意见》(浙政发[2007]13号)、《市委办公厅、市政府办公厅关于推进中心镇扩权强镇工作的实施意见》(市委办[2009]30号)和《市委办公厅、市政府办公厅关于加快发展中心镇培育小城市的若干意见》(市委办[2011]2号)等文件精神,借鉴其他城市的经验,结合杭州市实际情况,尽快制定和出台“杭州市人民政府关于鼓励和引导民间资本参与中心镇建设的有关政策”,加大政策支持力度。
  一是,降低市场准入门槛。虽然许多地区已表明对民间资本“非禁即入”,但在实际操作中还是缺乏相应的引导与鼓励政策。放宽民间资本的投资领域,降低民间资本的市场准入门槛,打破传统的行政垄断,形成多元竞争的格局,从而提高中心镇建设效率、提高中心镇公共服务和公共产品质量。减少对民间资本在市场准入方面设置的各种障碍,消除一些不必要的人为限制性因素,放宽民营经济的经营范围,使民营经济享受到市场经济下应有的国民待遇。
  二是,落实有关税费优惠。落实国家、省和市出台的各项税费减免政策,对投资参与准经营性、公益性中心镇建设项目的民间资本,进行适当的税收减免。由县(市)一级政府统一制定对中心镇建设的配套政策,对投资达到一定规模的基础设施类、公共服务类、现代农业、特色工业、服务业等项目,减免市/县/区级行政事业性收费,也可以采取以奖代补的形式给民间资本以补助。
  三是,稳定民间资本投资回报,降低项目风险。对于从事微利中心镇建设项目的民间资本,可由地方政府财政对其贷款进行全额或部分贴息,降低借款人资金使用成本。对于近期收益难以通过市场实现,或者经营收入波动较大的项目,政府可以承诺在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务,如电厂、水厂等项目。或者在现金流大幅度下降时,政府承诺给予以适当的财政补贴或税收优惠,如:隧道、公路、交通等项目,从而保证民间资本的投资收益。对于一些准经营性项目,如:污水处理厂等,地方政府承诺在该项目经营期内不再建设第二设施,保证该项目的独家经营权,从而保证项目收益实现。
  3.模式创新:开辟多元化投融资模式
  应积极创新投融资模式,引导民间资本投资参与产业集聚区、城市新区、农村新型社区的基础设施、服务体系建设,参与城市城中村和旧城区改造。借鉴其他城市的先进经验,结合杭州市实际情况,杭州市可以采用有以下几种融资模式,引导民间资本参与中心镇建设。
  一是,成立杭州市中心镇发展基金。可以参照北京市小城镇发展基金模式,用股权基金的方式,解决中心镇建设的资金瓶颈问题,这种模式可以将政府资本与民间资本联动,以缓解地方政府债务压力。可以考虑“在原来市财政每年投入3亿元资金支持中心镇基础设施、民生投入、人口集聚和产业转型升级重大项目建设”的基础上,成立杭州市中心镇发展基金,政府出资一部分作为种子资金,吸引民间机构出资、撬动银团贷款、拉动投资规模,实现政府引导资金的作用。在具体项目中,中心镇发展基金可与有实力的市场化运营机构共同组建项目公司,进行中心镇建设,以投贷协同为依托,撬动国开行、商业银行等信贷资金以及社会民间资本,同时引进国际一流的城镇开发领域专业机构,为杭州市中心镇开发、城乡统筹发展、新农村建设提供资金、技术、管理等一揽子优质资源。
  二是,组建和完善中心镇建设融资平台。各中心镇应设立城镇建设投资公司,根据融资对象和资金用途组建相应的公司,如:可成立与国开行对接的经济实体,支持中心镇旧城区改造。成立与农发行对接的公司,支持中心镇公共服务设施和基础设施建设。也可根据项目所属行业领域设立文化投资集团、城市建设投资集团、水利建设投资集团等。在镇政府主导下,这些投融资平台公司可以吸引民间资本股权投资,带动民间资本参与中心镇建设。对于已经建立地方性融资平台的中心镇,要完善地方性融资平台。围绕壮大融资平台自身实力和保证现金流两大目标,整合分散资源,盘活存量资产,向平台注入能产生现金流的经营性资产,壮大其资本实力,提高其融资能力。根据股权融资、债权融资、夹层融资、项目融资这四种基本融资方式,探索尝试各种金融工具,广泛引进吸收民间资本参与中心镇建设。   三是,加快金融创新,支持民间资本参与中心镇建设。借鉴温州金融改革实验区的一些经验和做法,规范和发展民间金融活动。支持在中心镇设立村镇银行、信用合作组织、小额贷款公司,鼓励银行业金融机构在中心镇设立分支机构或网点,鼓励农民和农村小企业资源发起成立农村资金互助社,由社员民主管理,为入社会员提供资金支持,从而推动民间资本参与中心镇的建设。另外,鼓励民间资本组建股权投资管理公司,促进股权投资基金的发展,构建多层次股票投资基金体系,要全面落实《浙江省人民政府办公厅关于促进股权投资基金发展的若干意见》,可以鼓励支持民营企业通过上市、集合发债、私募基金、风险投资、金融租赁等多渠道融资,促进中心镇建设。
  四是,积极探索土地制度改革,促进土地资源开发。中心镇建设的土地指标紧缺,建议参照广东省的做法,试点集体建设用地使用权市场化流转,盘活中心镇存量土地资源,吸引民间资本参与投资和开发建设。要在统一规划管理的基础上,设计一些重点开发建设项目,将一些盈利性较高的建设项目与一些盈利性较差的项目“打包”,引进品牌开发企业进行整体开发建设,既可以引进资金,又可以提高中心镇开发建设的品质。
  总体来看,在国家新型城镇化战略引领下,杭州市大都市圈正在加快城乡统筹发展的步伐,产业布局调整和转型升级加快,民间资本加速流动和寻求发展机遇,中心镇建设迎来了难得的发展机遇。通过体制改革、政策扶植和模式创新,关键是要把中心镇建设的资金需求与民间资本的投资意愿有效对接起来,规划设计好的项目,形成持续有效的信息沟通和资金融通渠道,实现城乡统筹发展、中心镇建设和民间资本投资的“多赢”目标。
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