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摘要：农村土地使用权流转是继家庭承包责任制以后，我国农村土地制度的又一次重大变革。当前，农村土地使用权流转还处于初级发展阶段，农地产权制度的缺陷，农地流转制度的不完善，农村土地市场的缺失和农村社会保障制度滞后是制约农村土地使用权流转的主要因素。推进农村土地使用权流转必须改革农村土地产权制度，完善和健全土地使用权流转的法律法规，建立土地使用权流转市场体系和运行机制，深化农村社会管理体制的配套改革。
关键词：农村土地使用权流转；制约因素；路径选择
作者简介：王承武（1975－），男，湖北麻城人，新疆农业大学经济与管理学院讲师，硕士，研究方向：资源经济与管理。
蒲春玲（1961－），女，陕西省霍州市人，新疆农业大学经济与管理学院教授，管理学博士，博士生导师，研究方向：土地经济理论与政策、区域经济等。
中图分类号：F331.11文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）09-000８-0４
农地作为一种重要的资产和农业生产要素，以商品的形式进入要素市场并在不同主体之间流动是必然的趋势。土地和任何其他要素一样，自由流转总能提高资源配置效率，并反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高；而对土地交易权的限制则降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入，对土地产出率具有负面影响。因此，应允许并鼓励农民进行土地使用权的有偿转让，实现农地资源配置效率的帕累托改进。当前，我国农村土地使用权流转还处于刚刚起步阶段，在实践中还存在诸多问题，主要表现在流转的速度慢，流转的规模小，流转的区域差异大，流转的行为不规范，流转层次低，流转的交易价格扭曲，流转工作滞后等。造成问题的原因是多层面、多维度的，但在很大程度上与现行农地制度本身的缺陷有关。如何积极推动和规范农村土地使用权流转，实现土地适度规模经营和集约化经营，促进农业产业结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入具有重要意义。
一、农村土地使用权流转的制约因素
1．现行农地制度的缺陷制约了土地使用权的流转
（１）分散承包机制制约了农地规模流转
现行的以家庭联产承包责任制为核心内容的农村土地制度在相当程度上制约了农村土地资源流转。以均田为特征的农地承包制度导致农村土地资源均分与零碎化现象的存在，其既不利于先进技术及其设备在农业生产中的使用，也不利于土地规模效益的提高，不利于大量外界资本进入农业生产领域来进行规模化的生产与经营运作。土地零散、不成片，这意味着，如果承包地的受让人或承租人想从事规模经营，就需要面临多个谈判或签约对象，交易成本显然太高，这给大规模的土地流转带来极大不便。
（２）土地产权关系模糊，行为主体缺乏农地流动的足够动力
产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农地流动的前提和基础。但我国目前的农地产权制度中，不仅所有权主体及其法人代表模糊不清，而且土地的占有权、使用权、转让权也都缺乏明确的内涵，农户还不是真正意义上的土地使用权主体，无法依据自身条件来合理地选择与配置土地资源。我国规定农村土地属于集体所有，集体包括村集体、集体经济组织和乡(镇)集体。然而，到底哪个组织是集体土地所有权的代表，有关法规却没有明文规定。土地产权“权利束”中的多种权能如占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的内涵，更未形成规范。产权关系规定模糊不清已成为农村土地市场发育的重要制度障碍。
2．农地流转制度的不完善影响了农地流转的进行
（１）缺乏规范运作的政策法规
尽管我国现有的法律制度也规定了农村的土地使用权可以依法转让，然而，对于转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的法律法规约束。现行的相关法律如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中的诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确，缺乏可操作性。例如，现有相关农业的法律政策规定，农户要进行土地流转时，必须要经“发包方同意”，这表明农户在农村土地产权体系架构中处于弱势地位，土地被随时调整的可能性较大，农户在土地流转中的主体地位没有得到体现。土地流转规模和速度缓慢，无法适应社会经济的发展和现实的要求，土地纠纷、侵权行为普遍存在，而处理这些问题的司法机关及有关部门无法可依。现行农村土地流转制度的不完善以及实际操作中的不规范性，既影响了农村土地流转的进行，也严重制约了农户进行土地流转的积极性。
（２）宏观政策不配套
由于集体土地所有权缺乏法律保障，国家可以根据需要随时强制征用土地；对土地占用和买卖中的垄断行为缺乏管理；对种田大户缺乏优惠政策支持，对转出土地的农民进入二、三产业和城市就业的也没有制度保障措施。从流转机制看，绝大部分地方尚未建立农用地有偿流转制度和土地投资补偿制度，流转程序不规范，土地流转的自发性、随意性、盲目性大。农户间自行协商，自行流转，流转关系人之间的矛盾诸多，造成投资者经营成本增加。这些问题都严重地影响了土地流转的速度、规模和效益。
3．农村土地使用权流转市场发展滞后，导致农地难以流转
（１）农地流转的市场机制不完善
现有的农地流转基本处于自发、无序的状态，数量也有限，还没有规范的农地产权交易市场，农地流转的市场机制、价格体系还没有形成，农地流转的市场规则、中介组织还没有建立起来。国家对农地产权流转还缺乏必要的监督和管理，农地流转机制还需要进一步完善。虽然政府通过了“增人不增地，减人不减地”的政策，但大多数地区都进行了不同程度的调整，承包期内频繁的土地调整强化了农民对土地行政性调整机制的认同感，土地行政性调整成为正式制度安排，使市场流转机制难以发挥作用。
（２）土地使用权流转的中介组织匮乏
目前，我国农地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构，土地交易和土地合同管理等制度体系不健全，农村的一切服务工作都由集体经济组织包办，表面看来集体经济组织作为中介机构，在交易中易于操作，但是集体经济组织既当“裁判员”又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉一般交易主体的活动，在土地转让、买卖与抵押过程中难免出现一系列不规范现象甚至是侵农现象，从而使这种中介组织失去应有的效率和媒介功能。加之，当前广大农村还没有开展定级估价工作，缺乏科学合理的农地价格体系，这样，农地价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。由于市场中介组织匮乏、流转机制不完善，导致土地不易流转。
4．土地使用权流转管理不规范，影响了农地流转的效益
（１）土地流转随意性大，流转行为不规范
目前大多数农户之间的土地流转行为是私下进行的，只有口头约定，没有书面合同，一般也未征得发包方的同意，未进行备案，很容易出现纠纷和问题。一些地方在转包合同的签订中，由于缺乏经验，签订合同时存在条款不全、内容含混的现象，有的甚至还与有关法律、法规和政策相抵触。正是由于监督功能弱化，土地承包权主体的利益经常受侵蚀，不能为主体提供稳定的收入预期，这就阻碍了交易组织的进一步发育。土地流转没有规范的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，土地流转带有明显的自发性、盲目性和随意性，造成土地流转行为无序、混乱。
（２）土地流转带有一定的强制性，农户的利益没有得到足够重视
有些地方在土地流转过程中违背农民意愿，随意变更原土地承包关系，依靠行政命令，强制进行土地流转，严重侵犯了农民的承包经营权。有的地方为了减低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民低价出让土地经营权。有的是先有合作者，回头再做农民的工作，这样就否定了农户的市场经济主体地位，使土地家庭经营变成了集体和政府经营。
（３）土地流转缺乏透明度，存在着种种“暗箱操作”行为
一些地方的集体经济组织在推进土地流转的过程中，既没有按照规定实行公开招标，也没有按照规范的合同文本签订流转协议，特别是对转包给非集体经济组织成员生产经营的，也没有按照《土地管理法》的规定报乡(镇)人民政府批准，而是由村干部私下与承租者达成交易，有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众。还有少数地方对收取的土地流转费及其支出情况，不严格按照村务公开的要求，及时准确地向农民公开，致使流转出土地的农户吃亏，从而严重破坏了土地流转的正常交易秩序。
5．农村社会保障机制不健全，制约了农地的流转
土地对于广大农民来说，是衣食之源，生存之本，土地具有社会保障和就业功能。当前，在我国农村社会保障机制尚未形成，非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍把土地视为“活命田”、“保险田”，认为有了土地，生活就有退路，即使外出打工赚不到钱还可以回来种田，心里踏实。土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能，已转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可靠手段，即使在农业生产性直接收益下降时宁可粗放经营甚至撂荒也不愿轻易转让和放弃土地。由于我国农村社会保障缺失，使得土地承载着一部分社会保障功能，使农民将土地视为最后的生活安全保障，难以按照市场经济规则流动。另一方面，离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，而又缺乏农村社会保障机制，这些人仍将把土地作为最后的保障，也不愿意转出承包地。可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。
6．农业劳动力进入城市的诸多障碍和非农收入的不稳定影响了农地流转
长期以来的城乡二元经济社会结构在城市居民与农民之间划出了一道鸿沟。进城居住高昂的生活费用和较高的消费水平使大多数农民只能望而却步；城市的房价与农村住房相比更是不可同日而语；城市公用设施收费、子女上学的教育支出也是大多数农民的收入水平难以承受的。此外，城市社会保障制度也没有向进城农民开放，进城农民不能享受到最基本的社会保障。城市生活的不稳定性和风险性使进城农民不得不保有土地作为基本的社会保障手段和最后的退路。
农民的文化素质和非农劳动技能缺乏，要实现在城市长期稳定的就业具有一定的困难。加之各种显性和隐性壁垒的制约，农民工的职业选择具有随机性和不稳定性。绝大多数农民工从事简单劳动和体力劳动，非农收入特别是打工收入存在较大的不稳定性。另外，农民工不能拥有与城市居民同等的权利，增加了收入的不确定性。此外，乡镇企业带动就业的能力大幅下降，城市又面临大量职工下岗的压力，非农就业机会大量减少，加大了非农收入的不稳定性，使农民无法形成稳定的收入预期。
农民无法与城市居民拥有平等的就业机会，兼业农民非农产业收入的不稳定性使农民难以彻底离开土地，广大农民在没有寻找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃土地的使用权。
二、促进农村土地使用权流转的路径选择
1．深化农村土地产权制度改革
明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。首先，要科学合理界定国家、集体与农户三者之间的产权关系，进一步明确农民承包土地的权能，真正把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能分开。在确保农村土地所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等。只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，农户的主体地位才能真正确立起来。其次，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权。
2．完善土地使用权流转的法律法规
制定有关农村土地流转的法律法规，使农村土地流转纳入法制化轨道。进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系。明确规定集体土地使用权流转的原则、范围、条件、形式以及管理措施和操作程序，明确土地使用权流转的主体和客体，明确地方政府在集体土地流转中的地位、职责和作用。
进一步完善《农村土地承包法》，尽快制定和出台土地承包法的实施细则，明确界定农民土地承包权的内容和性质，明确承包土地的财产权，赋予土地承包经营权物权法律地位，将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地实际占有、利用、收益和包括在承包期的继承、抵押、转让等处分权在内的使用权上升为法律，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。我国法律已确认，土地所有权与使用权可以分离，土地使用权可依法转让，这有助于农村土地的流转。但实际上农村土地并没有得以有效、有序合理的流动，其中一个重要原因就是对农民承包土地的性质认识不清。强化承包经营权物权属性，才能有利于农村土地流转和农民权益的保护。农户长期且稳定的土地承包权是实现农村土地有序流转的基础。只有把承包关系稳定下来，把农户土地的使用权明确下来，土地流转才能有更多空间与机会来增加农民投资土地的积极性和农业的比较利益，也才能阻止土地撂荒，实现农业生产的规模化经营。
3．健全土地使用权流转的管理与监管机制
农村土地使用权具有不同于一般商品的特殊性，对土地使用权的流转必须加以管理和控制。首先，严格承包合同管理，进一步明确承包者的责任，明确合同双方当事人的权利、义务。加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护承包合同的约束性，增强农民对土地收益的长期预期。其次，要加强检查监督和事后管理。通过对流转土地的定期或不定期的检查和监督，以保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象。政府要对农地使用权流转进行规范和引导，在产权设置、流转程序、流转方式和流转的检查监督等方面进行合理规范和管理，不断促进农村土地市场体系的建立和完善。
政府在土地流转中要找准自己的位置，要尊重农民的意愿和主体地位，搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务，制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
4．建立土地使用权流转市场，培育土地使用权流转的中介机构
（１）建立健全农村土地流转市场体系
规范的农村土地市场是土地健康流转的前提。目前，我国各地农村土地流转市场的发育严重滞后于土地流转的需要，农地流转还未形成一种规范的制度，地区之间存在着很大的差异。东部地区农用地流转相对活跃，西部地区交易较少且不规范。为了促进农地使用权的流转，优化农地资源配置，必须在政府的引导下，建立一个开放、公平、规范的农地使用权流转市场，通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转。积极探索建立农用地使用权流转市场的运行机制，包括农用地使用权的价格机制、农用地流转约束机制、农用地使用权交易的中介机制、农地收益的分配机制。
（２）积极培育土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育
土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、法律咨询机构、土地融资机构和土地保险机构等。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转，需要培育和完善土地流转的市场化服务体系，开展土地评定和评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据，减少价格确定的随意性和不合理性，避免市场交易主体利益受到侵犯。中介组织应建立农村土地流转交易信息网络，通过各种渠道调查、搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，定期公开，对外公布，接受供求双方咨询，沟通土地资源市场供需双方的相互联系，以提高土地流转的成功率。
5．建立完善农村社会保障制度，弱化农地的社会保障功能
土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，土地不应承担起农民的全部社会保障功能。由于目前土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，所以，进行土地流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度，建立起从最低生活保障到农村养老、医疗、生育、伤残的农村社会保障体系，使农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。只要有了良好的社会保障制度，农民对土地的依赖性就会降低，土地流转就会加快。
（责任编辑 ： 王福生）
参考文献：
［１］ 朱文．新农村建设中农村集体土地流转制度改革与创新[J]．农业经济，2007，（０9）:17～19．
［２］ 覃美英、程启智．农村土地使用权市场困境的成因探析[J]．农业经济，2007，（０7）:19～22．
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［４］ 郑景骥．中国农村土地使用权流转的理论基础与实践方略研究[Ｍ]．西南财经大学出版社，2004．
［５］ 车裕斌．中国农地流转机制研究[Ｍ]．中国农业出版社，2004．
［６］ 郭亚红．农村土地使用权流转中存在的问题探析[J]．武汉理工大学学报，2007，（０8）: 443～446．
关键词：农村土地使用权流转；制约因素；路径选择
作者简介：王承武（1975－），男，湖北麻城人，新疆农业大学经济与管理学院讲师，硕士，研究方向：资源经济与管理。
蒲春玲（1961－），女，陕西省霍州市人，新疆农业大学经济与管理学院教授，管理学博士，博士生导师，研究方向：土地经济理论与政策、区域经济等。
中图分类号：F331.11文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）09-000８-0４
农地作为一种重要的资产和农业生产要素，以商品的形式进入要素市场并在不同主体之间流动是必然的趋势。土地和任何其他要素一样，自由流转总能提高资源配置效率，并反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高；而对土地交易权的限制则降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入，对土地产出率具有负面影响。因此，应允许并鼓励农民进行土地使用权的有偿转让，实现农地资源配置效率的帕累托改进。当前，我国农村土地使用权流转还处于刚刚起步阶段，在实践中还存在诸多问题，主要表现在流转的速度慢，流转的规模小，流转的区域差异大，流转的行为不规范，流转层次低，流转的交易价格扭曲，流转工作滞后等。造成问题的原因是多层面、多维度的，但在很大程度上与现行农地制度本身的缺陷有关。如何积极推动和规范农村土地使用权流转，实现土地适度规模经营和集约化经营，促进农业产业结构调整，加快农村经济发展，增加农民收入具有重要意义。
一、农村土地使用权流转的制约因素
1．现行农地制度的缺陷制约了土地使用权的流转
（１）分散承包机制制约了农地规模流转
现行的以家庭联产承包责任制为核心内容的农村土地制度在相当程度上制约了农村土地资源流转。以均田为特征的农地承包制度导致农村土地资源均分与零碎化现象的存在，其既不利于先进技术及其设备在农业生产中的使用，也不利于土地规模效益的提高，不利于大量外界资本进入农业生产领域来进行规模化的生产与经营运作。土地零散、不成片，这意味着，如果承包地的受让人或承租人想从事规模经营，就需要面临多个谈判或签约对象，交易成本显然太高，这给大规模的土地流转带来极大不便。
（２）土地产权关系模糊，行为主体缺乏农地流动的足够动力
产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农地流动的前提和基础。但我国目前的农地产权制度中，不仅所有权主体及其法人代表模糊不清，而且土地的占有权、使用权、转让权也都缺乏明确的内涵，农户还不是真正意义上的土地使用权主体，无法依据自身条件来合理地选择与配置土地资源。我国规定农村土地属于集体所有，集体包括村集体、集体经济组织和乡(镇)集体。然而，到底哪个组织是集体土地所有权的代表，有关法规却没有明文规定。土地产权“权利束”中的多种权能如占有权、使用权、转让权等也都缺乏明晰的内涵，更未形成规范。产权关系规定模糊不清已成为农村土地市场发育的重要制度障碍。
2．农地流转制度的不完善影响了农地流转的进行
（１）缺乏规范运作的政策法规
尽管我国现有的法律制度也规定了农村的土地使用权可以依法转让，然而，对于转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的法律法规约束。现行的相关法律如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中的诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够明确，缺乏可操作性。例如，现有相关农业的法律政策规定，农户要进行土地流转时，必须要经“发包方同意”，这表明农户在农村土地产权体系架构中处于弱势地位，土地被随时调整的可能性较大，农户在土地流转中的主体地位没有得到体现。土地流转规模和速度缓慢，无法适应社会经济的发展和现实的要求，土地纠纷、侵权行为普遍存在，而处理这些问题的司法机关及有关部门无法可依。现行农村土地流转制度的不完善以及实际操作中的不规范性，既影响了农村土地流转的进行，也严重制约了农户进行土地流转的积极性。
（２）宏观政策不配套
由于集体土地所有权缺乏法律保障，国家可以根据需要随时强制征用土地；对土地占用和买卖中的垄断行为缺乏管理；对种田大户缺乏优惠政策支持，对转出土地的农民进入二、三产业和城市就业的也没有制度保障措施。从流转机制看，绝大部分地方尚未建立农用地有偿流转制度和土地投资补偿制度，流转程序不规范，土地流转的自发性、随意性、盲目性大。农户间自行协商，自行流转，流转关系人之间的矛盾诸多，造成投资者经营成本增加。这些问题都严重地影响了土地流转的速度、规模和效益。
3．农村土地使用权流转市场发展滞后，导致农地难以流转
（１）农地流转的市场机制不完善
现有的农地流转基本处于自发、无序的状态，数量也有限，还没有规范的农地产权交易市场，农地流转的市场机制、价格体系还没有形成，农地流转的市场规则、中介组织还没有建立起来。国家对农地产权流转还缺乏必要的监督和管理，农地流转机制还需要进一步完善。虽然政府通过了“增人不增地，减人不减地”的政策，但大多数地区都进行了不同程度的调整，承包期内频繁的土地调整强化了农民对土地行政性调整机制的认同感，土地行政性调整成为正式制度安排，使市场流转机制难以发挥作用。
（２）土地使用权流转的中介组织匮乏
目前，我国农地流转缺乏完整的土地测量评级、土地评估等中介组织以及土地信用、土地融资和土地保险等服务机构，土地交易和土地合同管理等制度体系不健全，农村的一切服务工作都由集体经济组织包办，表面看来集体经济组织作为中介机构，在交易中易于操作，但是集体经济组织既当“裁判员”又当“运动员”，既是所有权主体，又是中介服务组织，免不了干涉一般交易主体的活动，在土地转让、买卖与抵押过程中难免出现一系列不规范现象甚至是侵农现象，从而使这种中介组织失去应有的效率和媒介功能。加之，当前广大农村还没有开展定级估价工作，缺乏科学合理的农地价格体系，这样，农地价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。由于市场中介组织匮乏、流转机制不完善，导致土地不易流转。
4．土地使用权流转管理不规范，影响了农地流转的效益
（１）土地流转随意性大，流转行为不规范
目前大多数农户之间的土地流转行为是私下进行的，只有口头约定，没有书面合同，一般也未征得发包方的同意，未进行备案，很容易出现纠纷和问题。一些地方在转包合同的签订中，由于缺乏经验，签订合同时存在条款不全、内容含混的现象，有的甚至还与有关法律、法规和政策相抵触。正是由于监督功能弱化，土地承包权主体的利益经常受侵蚀，不能为主体提供稳定的收入预期，这就阻碍了交易组织的进一步发育。土地流转没有规范的手续，也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，土地流转带有明显的自发性、盲目性和随意性，造成土地流转行为无序、混乱。
（２）土地流转带有一定的强制性，农户的利益没有得到足够重视
有些地方在土地流转过程中违背农民意愿，随意变更原土地承包关系，依靠行政命令，强制进行土地流转，严重侵犯了农民的承包经营权。有的地方为了减低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民低价出让土地经营权。有的是先有合作者，回头再做农民的工作，这样就否定了农户的市场经济主体地位，使土地家庭经营变成了集体和政府经营。
（３）土地流转缺乏透明度，存在着种种“暗箱操作”行为
一些地方的集体经济组织在推进土地流转的过程中，既没有按照规定实行公开招标，也没有按照规范的合同文本签订流转协议，特别是对转包给非集体经济组织成员生产经营的，也没有按照《土地管理法》的规定报乡(镇)人民政府批准，而是由村干部私下与承租者达成交易，有的甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众。还有少数地方对收取的土地流转费及其支出情况，不严格按照村务公开的要求，及时准确地向农民公开，致使流转出土地的农户吃亏，从而严重破坏了土地流转的正常交易秩序。
5．农村社会保障机制不健全，制约了农地的流转
土地对于广大农民来说，是衣食之源，生存之本，土地具有社会保障和就业功能。当前，在我国农村社会保障机制尚未形成，非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下，绝大多数农民仍把土地视为“活命田”、“保险田”，认为有了土地，生活就有退路，即使外出打工赚不到钱还可以回来种田，心里踏实。土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能，已转化为农民的就业保障、生活福利和伤病养老保险的可靠手段，即使在农业生产性直接收益下降时宁可粗放经营甚至撂荒也不愿轻易转让和放弃土地。由于我国农村社会保障缺失，使得土地承载着一部分社会保障功能，使农民将土地视为最后的生活安全保障，难以按照市场经济规则流动。另一方面，离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，而又缺乏农村社会保障机制，这些人仍将把土地作为最后的保障，也不愿意转出承包地。可见，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。
6．农业劳动力进入城市的诸多障碍和非农收入的不稳定影响了农地流转
长期以来的城乡二元经济社会结构在城市居民与农民之间划出了一道鸿沟。进城居住高昂的生活费用和较高的消费水平使大多数农民只能望而却步；城市的房价与农村住房相比更是不可同日而语；城市公用设施收费、子女上学的教育支出也是大多数农民的收入水平难以承受的。此外，城市社会保障制度也没有向进城农民开放，进城农民不能享受到最基本的社会保障。城市生活的不稳定性和风险性使进城农民不得不保有土地作为基本的社会保障手段和最后的退路。
农民的文化素质和非农劳动技能缺乏，要实现在城市长期稳定的就业具有一定的困难。加之各种显性和隐性壁垒的制约，农民工的职业选择具有随机性和不稳定性。绝大多数农民工从事简单劳动和体力劳动，非农收入特别是打工收入存在较大的不稳定性。另外，农民工不能拥有与城市居民同等的权利，增加了收入的不确定性。此外，乡镇企业带动就业的能力大幅下降，城市又面临大量职工下岗的压力，非农就业机会大量减少，加大了非农收入的不稳定性，使农民无法形成稳定的收入预期。
农民无法与城市居民拥有平等的就业机会，兼业农民非农产业收入的不稳定性使农民难以彻底离开土地，广大农民在没有寻找到稳定、安全的生存替代来源之前，他们决不可能轻易放弃土地的使用权。
二、促进农村土地使用权流转的路径选择
1．深化农村土地产权制度改革
明晰规范的土地产权关系是农村土地有效流转的基本前提。首先，要科学合理界定国家、集体与农户三者之间的产权关系，进一步明确农民承包土地的权能，真正把土地的所有权同其占有、使用、收益、处分的权能分开。在确保农村土地所有权归农民集体所有的前提下，赋予农民对承包经营的土地更多的权益，如抵押、转让、租赁等。只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，农户的主体地位才能真正确立起来。其次，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民，这样农户才能成为土地使用权流转的主体，拥有土地的长期使用权。
2．完善土地使用权流转的法律法规
制定有关农村土地流转的法律法规，使农村土地流转纳入法制化轨道。进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体、经营管理者以及他们之间的关系。明确规定集体土地使用权流转的原则、范围、条件、形式以及管理措施和操作程序，明确土地使用权流转的主体和客体，明确地方政府在集体土地流转中的地位、职责和作用。
进一步完善《农村土地承包法》，尽快制定和出台土地承包法的实施细则，明确界定农民土地承包权的内容和性质，明确承包土地的财产权，赋予土地承包经营权物权法律地位，将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地实际占有、利用、收益和包括在承包期的继承、抵押、转让等处分权在内的使用权上升为法律，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。我国法律已确认，土地所有权与使用权可以分离，土地使用权可依法转让，这有助于农村土地的流转。但实际上农村土地并没有得以有效、有序合理的流动，其中一个重要原因就是对农民承包土地的性质认识不清。强化承包经营权物权属性，才能有利于农村土地流转和农民权益的保护。农户长期且稳定的土地承包权是实现农村土地有序流转的基础。只有把承包关系稳定下来，把农户土地的使用权明确下来，土地流转才能有更多空间与机会来增加农民投资土地的积极性和农业的比较利益，也才能阻止土地撂荒，实现农业生产的规模化经营。
3．健全土地使用权流转的管理与监管机制
农村土地使用权具有不同于一般商品的特殊性，对土地使用权的流转必须加以管理和控制。首先，严格承包合同管理，进一步明确承包者的责任，明确合同双方当事人的权利、义务。加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益，维护承包合同的约束性，增强农民对土地收益的长期预期。其次，要加强检查监督和事后管理。通过对流转土地的定期或不定期的检查和监督，以保证土地流转合同中权利及义务的顺利履行，防止用地者破坏耕地资源的行为，杜绝改变土地使用性质等土地违法利用、违法经营的现象。政府要对农地使用权流转进行规范和引导，在产权设置、流转程序、流转方式和流转的检查监督等方面进行合理规范和管理，不断促进农村土地市场体系的建立和完善。
政府在土地流转中要找准自己的位置，要尊重农民的意愿和主体地位，搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务，制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
4．建立土地使用权流转市场，培育土地使用权流转的中介机构
（１）建立健全农村土地流转市场体系
规范的农村土地市场是土地健康流转的前提。目前，我国各地农村土地流转市场的发育严重滞后于土地流转的需要，农地流转还未形成一种规范的制度，地区之间存在着很大的差异。东部地区农用地流转相对活跃，西部地区交易较少且不规范。为了促进农地使用权的流转，优化农地资源配置，必须在政府的引导下，建立一个开放、公平、规范的农地使用权流转市场，通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转。积极探索建立农用地使用权流转市场的运行机制，包括农用地使用权的价格机制、农用地流转约束机制、农用地使用权交易的中介机制、农地收益的分配机制。
（２）积极培育土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育
土地交易与普通商品交易有很大的区别，其运作程序相对复杂，涉及到多个产权主体的经济利益。这就要求有完善的中介服务机构为之服务，如资产评估机构、法律咨询机构、土地融资机构和土地保险机构等。要实现土地高效率、低成本、有秩序流转，需要培育和完善土地流转的市场化服务体系，开展土地评定和评估工作，客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为农用地市场流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据，减少价格确定的随意性和不合理性，避免市场交易主体利益受到侵犯。中介组织应建立农村土地流转交易信息网络，通过各种渠道调查、搜集土地流转的供需和市场价格等信息资料，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，并加以统计、分析和预测，定期公开，对外公布，接受供求双方咨询，沟通土地资源市场供需双方的相互联系，以提高土地流转的成功率。
5．建立完善农村社会保障制度，弱化农地的社会保障功能
土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，土地不应承担起农民的全部社会保障功能。由于目前土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠，所以，进行土地流转机制创新，就要积极而稳定地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转为依靠社会和制度，建立起从最低生活保障到农村养老、医疗、生育、伤残的农村社会保障体系，使农民与市民一样平等地拥有权利和享受社会经济发展的成果。只要有了良好的社会保障制度，农民对土地的依赖性就会降低，土地流转就会加快。
（责任编辑 ： 王福生）
参考文献：
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