一、背 景
　　放眼當今世界，各國都不同程度的進入了老齡化社會，據預測，世界人口中老年人已達6億人之多，而本世紀中葉更會猛增至20億，屆時，世界上的老年人數目將會首次超過年輕人數目，這將對世界各國的政治、經濟、社會（包括醫療和社會穩定性等）等方面產生巨大影響。據澳門特區政府統計暨普查局2011年的統計數據顯示，澳門總人口為55萬人，其中65歲及以上的人口4.5萬人，占總人口約8%，且此比例還在不斷攀升。據聯合國關於人口老齡化的報告顯示，澳門人口老齡化的程度高過中國、亞洲甚至世界平均值。這在很大程度上加劇政府在未來照顧老年人方面的開支。
　　澳門的人口結構呈顯老齡化外，家庭核心化、孝道觀念弱化、貧富差距擴大、和通貨膨脹等因素亦加劇老年貧窮和獨居長者等老齡化相關問題的程度。儘管澳門政府都透過改革澳門養老保障系統（包括養老金和敬老金）來舒緩老齡化相關問題，這些方法包括降低領取養老金年齡、放寬養老金供款資格、調升相關給付金額、引入公積金戶口，以及進行相關研究。而澳門坊間對澳門養老保障亦有不少意見，當中不少澳門居民和學者都倡議澳門政府應該參考新加坡政府的做法—中央公積金和主權投資基金（“淡馬錫”模式）。所以本文便嘗試簡介這兩個做法，然後從澳門實際情況看這兩個做法有什麼要注意地方。
　　二、新加坡發展經驗
　　中央公積金
　　新加坡1955年開始實施中央公積金制，並成立了中央公積金局（負責或監管公積金的管理和運作）。中央公積金制度開始只是一個簡單的養老儲蓄制度，經過幾十年來逐步發展，中央公積金便成為一個綜合性保障，包括養老、住房、醫療、教育等的制度；同時，還根據各個時期的具體情況，制定了一些規定或補充辦法逐步完善擴大的公積金的使用範圍，以適應個人不同階段的需要，例如青年時期，中央公積金主要功能便類近住房公積金，來幫助青年購置物業；中年時期，隨著身體機能開始退化，在中央公積金中的醫療保險比例便越來越加重；老年時期，新加坡政府亦有引入逆按揭（即香港的“安老按揭計劃”），來解決不少長者的“資產（物業）豐厚，但缺乏現金流”的問題。
　　而投資考慮亦是慢慢地建立現時的制度。最初期，中央公積金的資金主要投放於基礎建設（或者是公用事業，包括水利、電力、通訊、道路、機場、碼頭）上，因為新加坡立國初期極需要發展自身的基礎建設。及後新加坡經濟體系發展越來越完善，可投資的基礎建設亦日漸減少下，才開始投向其他投資工具，如房產和非公用事業上，但是這些投資工具只限於國家指定的股票、信託基金等，來限制相關的投資風險。
　　儘管新加坡中央公積金體系頗為完善，但是體系建立的背後仍有不少值得注意地方：一、政府施政理念，新加坡政府不少政策都是由政府作為主導，而澳門和香港都是以“小政府、大市場”為施政主要方針；二、中央公積金的供款比例卻占去工資的超過三成，可是社保供款增加數十元卻引來不少反對聲音；三、新加坡各相關部門的整合或協作效率是非常高，可是澳門政府部門間的合作卻常為澳門市民所責難。
　　主權投資基金
　　新加坡的主權投資基金（“淡馬錫”模式）便常引用為增加國家資產回報的典型例子。淡馬錫控股公司是一家新加坡政府的投資公司，新加坡財政部對其擁有100%的股權。在2008年，淡馬錫資產總值已達1，850億新加坡元，該公司掌控新加坡國內主要龍頭企業，如新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵等，曾有國外媒體估算，淡馬錫控股所持有的股票市價占了一半新加坡股票市場的市值，幾乎主宰了新加坡的經濟命脈。淡馬錫控股除了投資新加坡本地市場外，也把亞洲市場和發達國家市場視為投資終點，目前大約一半的資產是在新加坡以外地區。
　　新加坡政府對其監督有以下幾個方面的優勢：首先，它賦予淡馬錫公司的職能和對其實行的監管政策和措施，政府對企業的經營活動做到監管但不干預，重大事項審核但不承諾，鼓勵大膽自主經營但不失控；其次，政府通過“抓班子（監管淡馬錫公司的領導班子），立指標（制定考核經濟指標）、定範圍（審批子公司的經營方向）和看效益（分析和調查子公司的財務狀況）等手段和措施，實現國有資產的保值和增值，擴大國有經濟的控制力，並培育和造就一批國際水平的現代企業；最後，實行一視同仁策略，強調在平等條件下公平競爭，在資金、信貸和稅收方面，不提供任何形式的優惠或保證。正因為如此有效的監控才使得新加坡的養老保障體系日趨完善和規範，為保障居民生活奠定了堅實的基礎。
　　淡馬錫所以取得成功，亦需要考慮到新加坡有很寬鬆的人口政策，而且積極推出不少優惠吸引專業人才到新加坡發展，應知淡馬錫多是參與不少直接投資（但不影響被投資公司的決策），在不同行業亦需要不同專業人士進行監察；還有國家主權基金卻較一般私人公司面對更多的政治風險，好像在本世紀初，新加坡電訊和盈科數碼動力在競投香港電訊時，所以新加坡電訊輸了這宗競投，原因是新加坡電訊有很強的新加坡政府背景有關，近期的華為和中興被美國政府的指控，亦可見主權基金所帶來的政治風險。
　　三、澳門的借鑒
　　澳門和新加坡存在不少不同地方，例如新加坡的產業多元程度、人力資源素質、人口或經濟規模都較澳門理想，而新加坡的行政效率和干預程度都遠較澳門高，所以新加坡的政策不一定可以在澳門順利執行。以下將簡評中央公積金和主權投資基金在澳門的可行性，並提出一些建議。
　　中央公積金
　　澳門政府已成立個人儲蓄戶口，而不少本澳學者都會預期個人戶口將會過渡至新加坡的中央公積金或香港的強制性公積金（強積金）。其實當年香港引入強積金時亦曾考慮引入新加坡的中央公積金，甚至部分香港民間團體所倡議的全民退休保障計劃，而當年香港所以選擇強積金，相信“小政府、大市場”的施政方針有關，還有供款比率不能太高，恐怕過高供款比率會加重香港的中、小企業的負擔，而且當年香港市民對中央公積金的外圍體系（如住房公積金、醫療保險和逆按揭）並不十分瞭解，但是強積金相對而言較為簡單，香港在強積金的角色亦較為單一（只擔當監察者），所以當年香港推行強積金是遠較中央公積金為容易。正如特首崔世安博士所言，要建立長效機制是需要取很社會的共識，因此若以澳門現有的條件下，推行新加坡的中央公積金相信將會對澳門帶來不少挑戰。 　　投資渠道方面，澳門社保基金的投資回報常被澳門市民或本澳學者所批評，但是風險與回報是掛鉤的，所以在尋找退休保障的投資工具多是以穩定收入為主，這亦可以解釋公用事業常被選為退休保障的投資工具，可是澳門大部份的公用事業多是私營的，又可說這些公用企業的規模較小，所以很少被特區選為投資對象，但是現在澳門還有數個大型基礎建設正在發展中，如輕軌、港珠澳大橋和新的外港碼頭，這些基礎建設又可會是退保保障體系未來的投資工具呢？除了公用事業外，投資工具多是與當地產業結構有關，可是澳門產業是博彩業，而澳門政府希望是限制博彩業發展，讓其他重點發展產業（如中醫藥業、會展業等），所以用社保以博彩業為主要投資對象，便可能有“資助”澳門博企之嫌。
　　主權投資基金
　　在澳門缺乏相關人才及欠缺應對國際政治風險（例如美國指控匯業銀行幫助朝鮮清洗資金），澳門在推行主權投資基金實存在不少困難。其實新加坡的主權投資基金是把眾多投資集中於一機構中，而享有效理想的規模效應，但澳門經濟規模較新加坡為小，實在應該集中投資渠道，針對養老金投資方式或可以集中由澳門金管局處理，其實澳門政府已引入財政儲備機制，並分成基本和超額儲備，由金管局負責投資和管理，同時金管局亦負責外匯儲備的投資和管理。根據生命週期假說，不同年齡層的退休保障投資策略存在很大分別，而且投資工具一般都是“風險越高，回報越高”，所以退休保障的投資策略不可能只是追求“高回報”，特別是公營退休保障，而應針對不同年齡層的需要而作出恰當資產分佈：對年輕人，可以選擇高回報、高風險的項目投資；對老年人，可以選擇收益穩定的項目投資。在投資的渠道選擇和投資與否問題上，政府也可以將部分權利轉交給受眾群體，讓他們有一個主動選擇的權利，這樣有利於不同年齡層的民眾自由選擇更適合自身的投資，但需要進行充足教育工作，特別在金融海嘯中，不少資深投資者亦深受影響。其實生命週期投資策略的操作類似現在澳門政府的儲備機制，把政府所有支出項目按“先後緩急”進行分類，然後把現有政府所擁有的資產進行恰當的配置，例如短期項目便只能以“低回報、易套現”的資產為主，較遠期項目便會以“較高回報、較長線”的資產為主。還有其實不少國家或地方是以生命週期為投資策略，甚至成立以生命週期來建立基金供市民選擇，因為並不是所有市民懂得建立自己的投資組合。
　　（陳建新：澳門大學政府與行政學系助理教授、澳門社會保障學會理事長；帥星宇和劉曉晴：澳門大學政府與行政學系研士研究生）