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摘要:非洲一体化是非洲的区域性球权发展的集中体现。非洲一体化发展相对滞后的一 个重要原因在于成员国的国家主权伸张对区域性球权的制约。非洲国家之所以固守国家主权 而难以开展实质性的区域合作,主要旨在通过民族主义(国家主义)的培育以完成现代民族国 家的构建,规避一体化进程中可能出现的区域性球权对自身利益的相对损害。近年来,非盟 在 决策机制、集体安全治理、经济与社会一体化等方面尝试了许多制度创新,但一体化的制度 完善仍面临许多细致的工作。为缓解非洲一体化进程中的国家主权问题,必须在观念上明确 全球化时代非洲一体化对于非洲国家发展的特殊意义,继续强化一体化的制度建设和区域认 同的塑造,并妥善协调成员国间的权责与利益分配。
关键词:非洲一体化;国家主权;非统非盟;区域性球权
中图分类号:D801
文献标识码:A
文章编号:1006-723X(2009)04-0055- 05
地区一体化的根本推动力量是主权国家对区域性球权的认同和参与,当前任何形式的 地区一体化都是民族国家间在国家利益基础上的自愿结合,因此地区一体化是靠区域性球权 与国家主权之间交融而向前发展的。但是,成员国主权观念的继续伸张又势必在相当程度上 阻碍地区一体化的深入推进,从而形成国家主权与区域性球权之间难以避免的内在紧张,因 为地区一体化的深化必然要求民族国家向以区域性国际组织为代表的区域性球权“转移”或 “让渡”部分主权。当前,非洲大陆致力于和平与发展的历史时期,深入探讨国家主权与非 洲的“洲权”之间的互动关系,剖析非洲一体化进程中面临的国家主权的制约问题,有助于 我们找到一条实现民族国家繁荣和地区复兴的集体发展之路。
非洲一体化是非洲的区域性球权发展的集中体现。20世纪初以来,泛非主义及其政治 形态的泛非运动积极推动非洲大陆的团结与统一,以其特有的方式开启了非洲人民追求地区 一体化的历史进程。20世纪60年代非洲统一组织(下称“非统”)的诞生,则在法理上把非洲 国家的团结与合作制度化和长期化,标志着现代意义上的以独立主权国家为基础的非洲一体 化从此迈开了步伐。20世纪以来非洲一体化在唤醒非洲人的民族尊严和民族自觉意识,以及 实现非洲大陆的政治独立和民族解放方面,取得了重大的历史成就。但必须看到,同当前世 界发展比较成熟的地区一体化形态相比,非洲一体化的整体发展水平,特别是其安全治理和 经济发展成就还不甚理想。非洲一体化的发展相对滞后,其原因是多方面的,但是,成员国 的国家主权伸张对非洲一体化发展的制约问题也是一个不容忽视的问题。非洲国家对国家主 权的固守不仅阻碍了区域性制度建设的深入发展,还导致许多既有的合作计划和安排难以在 国家层面得到配合与贯彻,致使非洲一体化的许多合作项目难以真正实施。本文将从非洲一 体化的历史和现实中去探讨这一问题。
一、非统成员国的国家主权伸张对非洲一体化的制约
非洲一体化是在非洲各民族国家的推动下才得以产生和发展的,其进程是伴随着非洲人 民追求、巩固和维护国家独立与主权的历史进程而展开的。但是,当非洲一体化的深入发展 要求民族国家更多地向代表着区域性球权的区域组织转移部分原本属于民族国家的主权权力 时,区域性球权与国家主权的内在紧张便开始凸显出来。
这一问题早在20世纪60年代非统成立前夕就已经浮出水面。当时,在如何实现非洲统 一的问题上,非洲国家由于各国意见分歧而分裂成两大国家集团。一个是蒙罗维亚集团,赞 成由独立的主权国家组建一个松散邦联,以推进基于自愿基础上的经济和文化合作。该集团 主张任何区域合作都应尊重各国的政治个性,应维护各国的主权和领土完整,反对以集体名 义对本国内部事务进行干涉。另一个是卡萨布兰卡集团,它们赞成按照恩克鲁玛的非洲合众 国的路线建立坚强的政治联盟,主张大陆实行统一的经济发展计划和安全防务体系,在此基 础上实现非洲大陆的文化复兴。非统就是在这两大集团相互妥协的基础上建立起来的。非统 一方面在其宪章中将“非洲统一”确定为非洲人民为之奋斗的政治理想,同时又规定了民族 国家主权的独立性和神圣不可侵犯,并要求所有成员国保证尊重它们独立时业已存在的边界 。非统实际上是一个松散的国家间组织,而不是凌驾于非洲各主权国家之上的超民族权力机 构,更不是恩克鲁玛等激进泛非主义者所设想的非洲合众国。
后来的历史表明,泛非运动发展的结果促成了非洲大陆的独立与解放,但并未促成非 洲的政治统一,反而是促成了一系列全新的民族国家的涌现,非洲大陆由此进入了在国际法 上享有绝对主权的数十个现代民族国家林立的政治格局,非洲一体化运动也转变为在各个主 权独立的现代民族国家联合基础上的一体化。20世纪六七十年代以后,大批新生独立国家在 利用区域组织增进国家利益的同时,又面临放弃部分主权与其他国家共享的艰难抉择。由于 非洲各新生主权国家并不急于向区域组织转移和让渡国家决策权力,致使非洲的区域组织往 往缺乏独立行事的权能,其活动受制于民族国家及相关领导人的政治意愿。在许多时候,非 洲国家巩固与维护主权的努力成为制约非洲一体化深入发展的重要因素。
非洲一体化在政治和安全合作方面面临的主权制约最为明显。无论是非统早期建立的 “调解、和解与仲裁机制”,还是后来于20世纪90年代初建立的“预防、处理和解决冲突机 制”,都难以对一国国内的族际冲突、政府治理能力,以及部分国家间冲突作出应有的有效 反应,致使人道主义干预往往在法律和实践上处于十分尴尬的境地。特别是在冷战后,由国 内政治、经济、民族和宗教问题引发的国内冲突问题已成为非洲安全与稳定的主要威胁,对 主权原则的僵硬恪守使非统等区域和次区域组织在冲突控制方面难有作为。当西非国家经济 共同体于1990年对利比里亚的内战实施军事干预时,不仅遭到利比里亚部分武装派别的反对 ,甚至无法取得共同体部分成员国的认同和支持,一个主要原因就是共同体的出兵没有得到 利比里亚交战各方的同意,因此在理论上是缺乏足够合法性的。〔1〕(P57-58)非洲 一体化在经济 与社会领域的许多合作同样面临来自国家主权的压力。如西非国家经济共同体早在1979年就 签署了《成员国人员自由往来、居住和从事职业的议定书》,决定从1980年起,在15年内分 3个阶段逐步实行共同体成员国公民互免签证和有权在另一国居住90天、安家落户和从事职 业,但这一规定迟迟未能执行。直到2000年5月,共同体才开始颁发统一护照,人员往来的 相关协议才得到实施。至少到目前阶段,非洲国家间合作的前提是一体化的进程和目标应当 不与民族国家的发展相背离,进而从一体化组织中获得单个国家难以实现的收益,并规避单 个国家在全球化进程中难以承受的脆弱性和敏感性。“从始至终,非洲国家并没有表现出愿 意把看得见的国家利益献给区域性的圣坛作祭品。只有当一体化的目标与国家安全、声誉或 经济利益方面的考虑不发生冲突时,他们才会签订以区域为基础的自由贸易或工业配置的协 定”。〔2〕(P531)
可以说,非洲国家的民族主义(国家主义)的发展及对主权观念的固守严重制约着非洲 的地区合作进程,成为非洲一体化在制度建设和实践行动中难以逾越的政治障碍。独立后的 非洲国家之所以诉求于民族主义的发展、继续巩固和强化国家主权,而迟迟不愿在区域层面 进行实质性的政治经济一体化,主要是因为:一是为了巩固新生“民族—国家”(nation-st ate)的政治内涵,完成国家的整合与民族的统一构建。在殖民主义入侵非洲的时候,非洲大 陆的民族共同体的发展程度还比较低,远没有达到建立统一的主权国家的实际需要,彼此间 也缺乏横向的文化交流与融合,而殖民主义者又人为地划定各殖民地的边界,并把一些民族 或部落共同体分割成几个在政治上互不隶属的政治边界中,或者强行把缺少身份认同甚至在 历史上就有仇怨的多个民族或部落共同体人为地拼凑在一起,造成民族独立后的民族国家缺 乏“民族”这一物质载体,成为一个政治空壳。因此,非洲国家面临的一个普遍而艰巨的政 治发展主题,是如何及时地实现由传统社会向现代民族国家的过渡转型,即如何把这些新创 立的年轻非洲国家内部那严重分割、破碎、封闭性的众多民族共同体甚至部落集团加以整合 改造,使其重构成富有凝聚力和一体化的现代统一民族,“实现‘一个国家、一个民族、一 种文化’的发展目标”。〔3〕(P3)现代国家形成在前,现代民族形成在后,是先人 为地构建起国 家的政治框架,再来为这个国家的生存寻求必要的经济、文化和民族基础。这是非洲现代民 族国家发展的独有特征,也是理解非洲国家之所以难在地区一体化方面采取实质性举措的重 要历史背景。二是非洲一体化进程中民族国家利益的分歧是一体化深入发展的又一障碍。民 族国家之所以加入地区一体化进程,目的是规避经济发展中的各种风险,并获得单个国家难 以取得的收益。各成员国的集体行动都旨在维护和增进自身的国家利益,因此这些国家不仅 关心共同体的整体利益的绝对增长,也十分关注集体收益的均衡分配和自己的相对收益。特 别是考虑到非洲国家大多是积贫积弱的中小国家,国家财政收入严重依赖进出口关税,而对 外关税的减让及由此带来的财政收支的变化直接关系到它们的核心经济利益,因此各国对一 体化收益的分配表现得异常敏感就不难理解。不仅如此,由于成员国间的经济实力和生产分 工的不同,经济一体化必然产生“增长极”和“停滞极”的分野,各国间从地区集体行动中 获得的收益难以达到平衡,这也是非洲地区进程中面临的棘手问题。
二、非盟在主权问题上的努力及面临的现实困境
进入21世纪,非洲一体化有了历史性的新发展。非洲联盟(下称“非盟”)于2002年7月 正式取代非统,建立了更为完善、更为合理的制度框架和法理基础。鉴于历史上非统由于国 家主权的制约而难有作为的事实,非盟提倡灵活运用主权原则,加强一体化组织的机构和制 度建设,以增强地区或次地区组织的决策能力和集体行动能力。这种区域组织的制度创新, 不是一般意义上的组织结构调整,而是组织制度的实质性发展和重大变迁,表现为制度设计 合理性的增强、制度合法性得到提高,以及职权与功能得到较大强化。主要体现在以下三方 面。
第一,在决策机制上,非盟试图改变非统“自上而下”的决策方式,积极鼓励非洲人民和 公民社会参与非洲一体化建设。为此,非盟在创设了联盟大会、执行理事会等由政府代表参 加的机构后,又于2004年3月设立了作为非盟立法和监督机构的泛非议会。根据规定,在最 初5年内泛非议会只履行协商与建议的职能,从2009年起开始行使其立法职能。议会设议员2 65名,由非盟53个成员国各派5名议员组成。按设想,泛非议会将利用其广泛的民众基础, 充分调动和发挥非洲大陆公民社会的权力,通过“民权”去监督和制约政府的“主权”行动 ,以确保非洲一体化的顺利进行。
第二,在集体安全治理上,非盟在非洲历史上第一次建立了专司和平与安全职能的“和平 与安全理事会”,在继承主权独立和领土完整、不干涉成员国内政等原则的同时,又根据非 洲当前形势,在非洲集体安全的目标、任务和运行原则方面进行了大胆创新:一方面,非盟 及其和平与安全理事会有权在成员国国内出现严重情势(即战争罪、种族罪和反人道罪)或 在成员国间出现侵略情势时实施强制干预,其中包括武装干预;另一方面,非盟及其和平与 安全理事会也有权在成员国出现不符合宪法的政府更迭时实施制裁,以恢复正常的国家秩序 和政府治理。非盟在安全原则上的突破,使非洲集体安全原则从“不干涉”发展到“非漠视 ”,使非盟有权对那些潜在或现实的危机与冲突进行主动干预,这是非盟与非统在安全原则 上的最大区别。这种安全原则上的变化使非洲的区域组织在历史上第一次能够合法地对成员 国国内的危机事件进行干预,使非洲集体安全机制在法理上解决了集体干预与国家主权之间 长期存在的矛盾与冲突,为非盟开展和实施和平使命准备了必要的法理基础。2003年以来, 非盟相继对布隆迪内战、苏丹达尔富尔冲突、多哥政治危机、科特迪瓦内乱、索马 里内战等 多起冲突和战争进行了介入与干预,对防止这些冲突的失控,促成冲突的早日解决起到了一 定作用。
第三,在经济和社会一体化方面,非盟不仅积极推动“非洲发展新伙伴计划”,组织实施 共同的经济发展项目,还推动建立了非洲国家间的相互监督和约束机制,即“非洲互查机制 ”(APRM),希望利用集体的规则和舆论监督来约束非洲国家的政治经济行为,促使非洲国家 实现良治,从而实现非洲国家的政治稳定、经济的快速发展,使非洲国家走上持续发展的道 路。时至2005年4月,已有24个非洲国家先后加入非洲互查机制。这些国家必须将其经济政 策、政府管理,以及人权等方面的情况公开,接受其他成员国按照既定标准执行的检查和评 估。如果经过互查,某个成员国没有达到预定的发展标准,互查机制的专门机构有权要求该 国对未能达标的方面进行改革,并提出具体建议。如果该国拒绝实施改革或改革后仍无法达 到预定标准,它就不能像其他非洲发展新伙伴计划成员国一样从计划中受益。相比非洲国家 的集体安全机制而言,非洲互查机制实际上是一种“软性机制”,这种机制尽管缺乏权力集 中的机构和强有力的执行手段,但它往往借助舆论压力和民众意愿来约束成员国的行为,从 而产生一种能够制约国家主权之任意行使的强大外在压力。
虽然非盟在制度创新上拟定了新的框架,但一体化的制度完善还面临许多更细致的工 作:(1)泛非议会在目前仍是一个咨询机构,而要将其成功转变为一个能够制约主权国家的 立法监督机构,还需要制度上的权力保证。(2)非盟和平与安全理事会的一些关键性组织 机构,如大陆预警机制、非洲常设待命部队的组建至今未能完成。各成员国在维和使 命的权责分配上仍有分歧,对区域组织干预成员国国内事务的程度仍心存疑虑。而且,由于 部分处于内乱中的国家对“非漠视”原则的抵制,非盟仍难以对地区冲突,特别是主权国家 国内冲突进行有效的预防、控制和冲突后的重建工作。例如,在2004年5月前,苏丹政府就 曾依据主权不容干涉的原则而拒绝非盟向达尔富尔地区派驻维和人员。(3)虽然非洲互查机 制已经实施,但非洲许多国家内部宏观经济决策的科学性、透明度以及吏治的清廉度都未 能得到根本性好转,即使早已加入互查机制的尼日利亚和南非等区域大国也是如此。
三、如何缓解非洲一体化进程中的国家主权问题
非洲一体化能否真正得到深入发展,除需要稳定的政治环境和充足的资金支持外,还 取决于非洲国家愿意在多大程度上实现主权的区域共享,愿意在多大程度上接受国家之上的 区域政治力量的干预和监督。有效缓解非洲一体化进程中的国家主权问题,成为非洲区域化 未来发展的决定性因素。
1.在观念上明确全球化时代非洲一体化对于非洲国家发展的特殊意义
随着非殖民地化任务的基本完成,经济发展已成为当今全球化时代非洲一体化的最为 重要的历史命题。由于非洲国家大多是积贫积弱的中小国家,非洲一体化在理论上不仅有助 于成员国增进社会福利、促进工业化和贸易扩张,同时也能通过整体力量来应对全球化浪潮 的冲击,减少民族国家在世界市场中面临的脆弱性,并加强它们在世界经济体系中的谈判地 位,在一定程度上可以改善南北关系。通过区域化进程得以获得适应全球化的能力、并逐渐 走向全球化,充分利用全球化提供的历史契机实现自身的发展与复兴,正是当前非洲一体化 运动对非洲落后国家的特殊意义所在。推动非洲一体化的深入发展,走集体发展之路,当是 非洲国家在当前时代的必然选择。
2.在维护民族国家体系基础上继续强化非洲一体化的制度建设
在尊重并确保非洲国家主权独立的基础上,适度地、分步骤地强化区域和次区域组织 的机制建设,逐步实现部分国家主权向地区层面的转移、集中和共享,是非洲一体化得以进 一步发展的重要基础。当务之急是加强非盟和平与安全理事会的组织完善,其中最重要的是 建立一支由非盟统一指挥的非洲常设待命部队,它应负有“事前预防”、“强制维和”、“ 事后重建”等职能,拥有在一国出现危及和平与安全的严重情势、或应成员国请求以恢复和 平与安全而进行干预的权力。〔4〕(P120～128)如何有效地强化非盟和平使命的行动 能力、确保所 有非洲国家能在观念和实践上认同集体安全原则,仍然是今后非盟面临的重要工作。从长远 来看,非盟还需要进一步借鉴欧盟的政治框架。目前,欧盟建立了自己独立的立法机构(欧 洲议会)、行政机构(欧盟委员会)和司法机构(欧洲法院),建立了地区层面的经济、政治、 文化和一般生活秩序,在相当程度上获得了“准国家”的地位。考虑到非洲的民族主义发展 较晚,民族国家的现代性建构还不成熟,非盟要发展成像当前欧盟一样拥有广泛决策权的超 国家机构,势必还需要相当长的时间。
3.在认同民族主义(国家主义)基础上塑造非洲一体化的区域意识
世界区域化进程已经表明,要有效缓解区域性球权与国家主权的内在矛盾,还须注重 协调民族主义(国家主义)与区域意识的有效互动,积极塑造基于各国承认而又超越于国家层 面的区域认同和地区情感,因为地区共同体的形成与发展既需要地区机制的形成,以及持续 创新,也需要共有观念的形成和集体认同的建构。正如非洲学者马莫•穆契所言,非洲第一 位的、最重要的任务是建立包含非洲人共同特性的哲学。如果不能培育一种非洲认同性,那 么要实现联盟计划的稳定持续发展就将是困难的;如果没有这种认同性,就不会有建设强大 非洲联盟的起码的道德、心智、文化和政治基础。〔5〕(P37～42)所以,当前非洲一 体化的重要工 作,一是充分挖掘非洲传统文化中的“同一性”因素,如黑人文化对宇宙世界和谐统一与共 同体群体利益至上的持久认同,并结合当前非洲复兴的历史使命对泛非主义进行历史重构, 培育出一种超越国家利益和局部排他主义的符合非洲历史发展所需的“地区主义思想”;二 是以非盟为主的一体化组织也应有计划、有步骤地实施有影响的文化启蒙,使这一思想不仅 成为非洲国家领导人的政治信条,而且通过持续的宣传和动员使它成为所有非洲人形成集体 认同的基石。当前非洲最缺乏的,是普通民众对泛非主义和非洲统一的认同,因为泛非主义 虽有上百年的历史,但它更多地只是政治家的政治信念和意识形态,与非洲广大民众尚有相 当距离。
4.妥善处理地区一体化中的“极化”现象,协调非洲一体化中的权责与利益分配
由于参与经济共同体的国家都盼望从一体化进程中获益,且在所有成员国中均衡分配 ,因此地区一体化的顺利开展,必须就成员国间经济合作的代价和利益分配达成普遍接受的 共识。在如何处理这一矛盾问题上,南部非洲共同体的做法可以为我们提供解决的思路。南 非、博茨瓦纳等国家作为该地区经济较发达的国家,将是地区自由贸易的主要受益者,因此 ,为使地区自由贸易进程顺利发展,南非等国家承诺实行与他国不对等的自由贸易化进程, 在关税减让上作了较大让步。为保证关税减让措施的落实,共同体根据成员国实际情况,将 成员国分成三类(第一类是南部非洲关税同盟的国家,它们是南部非洲相对发达的国家,包 括南非、博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰;第二类是津巴布韦和毛里求斯;第三类是 马拉维、坦桑尼亚和莫桑比克等国家),并规定了不同的贸易自由化时间表。此种做法符合 各国的实际情况,以利于最后实现地区内的双赢局面,使共同体得以持续发展。
综上所述,基于当前世界的一般发展趋势,以及非洲国家面临的具体形势,通过地区 一体化寻求和平与发展仍将是非洲国家的共同选择。这一历史进程既需要维护各成员国的独 立个性和国家利益,同时又要满足地区合作的需要,从而通过合作去谋求共同利益。因此, 非洲国家对主权的伸张仍将是未来非洲一体化进程必须予以重视的问题。从非盟取代非统, 以及当前非洲国家在地区一体化方面显示出的政治热忱,足以说明非洲国家试图解决这一问 题的信心和能力。谨慎乐观而不是消极否定,当是我们对待非洲一体化发展前景的基本态度 。
〔参考文献〕
〔1〕Amadu Sesay,“Regional and Sub-regional Conflict”, in SoleAkinrinade and
A mdu Sesay eds•,African in the Post-Cold War International System, London: Wel lingtonHouse, 1998.
〔2〕S•K•B•阿桑特.泛非主义与地区一体化[A].A•A•马兹鲁伊主编.非洲通史(第八 卷):1935年以后的非洲[M].北京:中国对外翻译出版公司, 2003.
〔3〕刘鸿武等.从部族社会到民族国家:尼日利亚国家发展史纲[M].昆明:云南大学出 版社,2000.
〔4〕罗建波.非洲一体化与中非关系[M].北京:社会科学文献出版社,2006.
〔5〕[埃塞俄比亚]马莫•穆契.非洲联盟:希望之路[J].张永蓬编译.西亚非洲,200 3,(2).
Contact and Collision between Regional Control Power
and National Sovereignty
——The Issue of National Sovereignty in the Course of Afric an Integration
LI Wen-jun
(School of Historical Studies, Fujian Normal University, Fuzhou,
350007, Fujian, China)
Abstract:
African integration is the concentrated embodiment of the regional pow er control of Africa. However, it lags behind simply because the expansion of so vereignty by the member countries has had restricted regional power control. Afr ican countries hold fast to the national sovereignty at the sacrifice of regiona l cooperation because they intend to accomplish the construction of modern sover eignty, trying to remove any detrimental factors to this cause. Over the past fe w years, the African Union has practiced institutional innovations concerning de cision-making, collective security management, and the integration of economy an d society. However, much remains to be done in the improvement of the integratio n system. To cope well with the issue of national sovereignty in the course of t he African integration, it is, first of all, important to realize the special si gnificance of African integration to Africa at the time of globalization. Furthe r efforts are needed to carry forward the institutional construction of the inte gration and regional identification, and to manage properly the relationship bet ween obligations and interests among the member countries.
Key words: African integration; national sovereignty; African Un ity and African Union; regional control power
〔责任编辑:左安嵩〕
关键词:非洲一体化;国家主权;非统非盟;区域性球权
中图分类号:D801
文献标识码:A
文章编号:1006-723X(2009)04-0055- 05
地区一体化的根本推动力量是主权国家对区域性球权的认同和参与,当前任何形式的 地区一体化都是民族国家间在国家利益基础上的自愿结合,因此地区一体化是靠区域性球权 与国家主权之间交融而向前发展的。但是,成员国主权观念的继续伸张又势必在相当程度上 阻碍地区一体化的深入推进,从而形成国家主权与区域性球权之间难以避免的内在紧张,因 为地区一体化的深化必然要求民族国家向以区域性国际组织为代表的区域性球权“转移”或 “让渡”部分主权。当前,非洲大陆致力于和平与发展的历史时期,深入探讨国家主权与非 洲的“洲权”之间的互动关系,剖析非洲一体化进程中面临的国家主权的制约问题,有助于 我们找到一条实现民族国家繁荣和地区复兴的集体发展之路。
非洲一体化是非洲的区域性球权发展的集中体现。20世纪初以来,泛非主义及其政治 形态的泛非运动积极推动非洲大陆的团结与统一,以其特有的方式开启了非洲人民追求地区 一体化的历史进程。20世纪60年代非洲统一组织(下称“非统”)的诞生,则在法理上把非洲 国家的团结与合作制度化和长期化,标志着现代意义上的以独立主权国家为基础的非洲一体 化从此迈开了步伐。20世纪以来非洲一体化在唤醒非洲人的民族尊严和民族自觉意识,以及 实现非洲大陆的政治独立和民族解放方面,取得了重大的历史成就。但必须看到,同当前世 界发展比较成熟的地区一体化形态相比,非洲一体化的整体发展水平,特别是其安全治理和 经济发展成就还不甚理想。非洲一体化的发展相对滞后,其原因是多方面的,但是,成员国 的国家主权伸张对非洲一体化发展的制约问题也是一个不容忽视的问题。非洲国家对国家主 权的固守不仅阻碍了区域性制度建设的深入发展,还导致许多既有的合作计划和安排难以在 国家层面得到配合与贯彻,致使非洲一体化的许多合作项目难以真正实施。本文将从非洲一 体化的历史和现实中去探讨这一问题。
一、非统成员国的国家主权伸张对非洲一体化的制约
非洲一体化是在非洲各民族国家的推动下才得以产生和发展的,其进程是伴随着非洲人 民追求、巩固和维护国家独立与主权的历史进程而展开的。但是,当非洲一体化的深入发展 要求民族国家更多地向代表着区域性球权的区域组织转移部分原本属于民族国家的主权权力 时,区域性球权与国家主权的内在紧张便开始凸显出来。
这一问题早在20世纪60年代非统成立前夕就已经浮出水面。当时,在如何实现非洲统 一的问题上,非洲国家由于各国意见分歧而分裂成两大国家集团。一个是蒙罗维亚集团,赞 成由独立的主权国家组建一个松散邦联,以推进基于自愿基础上的经济和文化合作。该集团 主张任何区域合作都应尊重各国的政治个性,应维护各国的主权和领土完整,反对以集体名 义对本国内部事务进行干涉。另一个是卡萨布兰卡集团,它们赞成按照恩克鲁玛的非洲合众 国的路线建立坚强的政治联盟,主张大陆实行统一的经济发展计划和安全防务体系,在此基 础上实现非洲大陆的文化复兴。非统就是在这两大集团相互妥协的基础上建立起来的。非统 一方面在其宪章中将“非洲统一”确定为非洲人民为之奋斗的政治理想,同时又规定了民族 国家主权的独立性和神圣不可侵犯,并要求所有成员国保证尊重它们独立时业已存在的边界 。非统实际上是一个松散的国家间组织,而不是凌驾于非洲各主权国家之上的超民族权力机 构,更不是恩克鲁玛等激进泛非主义者所设想的非洲合众国。
后来的历史表明,泛非运动发展的结果促成了非洲大陆的独立与解放,但并未促成非 洲的政治统一,反而是促成了一系列全新的民族国家的涌现,非洲大陆由此进入了在国际法 上享有绝对主权的数十个现代民族国家林立的政治格局,非洲一体化运动也转变为在各个主 权独立的现代民族国家联合基础上的一体化。20世纪六七十年代以后,大批新生独立国家在 利用区域组织增进国家利益的同时,又面临放弃部分主权与其他国家共享的艰难抉择。由于 非洲各新生主权国家并不急于向区域组织转移和让渡国家决策权力,致使非洲的区域组织往 往缺乏独立行事的权能,其活动受制于民族国家及相关领导人的政治意愿。在许多时候,非 洲国家巩固与维护主权的努力成为制约非洲一体化深入发展的重要因素。
非洲一体化在政治和安全合作方面面临的主权制约最为明显。无论是非统早期建立的 “调解、和解与仲裁机制”,还是后来于20世纪90年代初建立的“预防、处理和解决冲突机 制”,都难以对一国国内的族际冲突、政府治理能力,以及部分国家间冲突作出应有的有效 反应,致使人道主义干预往往在法律和实践上处于十分尴尬的境地。特别是在冷战后,由国 内政治、经济、民族和宗教问题引发的国内冲突问题已成为非洲安全与稳定的主要威胁,对 主权原则的僵硬恪守使非统等区域和次区域组织在冲突控制方面难有作为。当西非国家经济 共同体于1990年对利比里亚的内战实施军事干预时,不仅遭到利比里亚部分武装派别的反对 ,甚至无法取得共同体部分成员国的认同和支持,一个主要原因就是共同体的出兵没有得到 利比里亚交战各方的同意,因此在理论上是缺乏足够合法性的。〔1〕(P57-58)非洲 一体化在经济 与社会领域的许多合作同样面临来自国家主权的压力。如西非国家经济共同体早在1979年就 签署了《成员国人员自由往来、居住和从事职业的议定书》,决定从1980年起,在15年内分 3个阶段逐步实行共同体成员国公民互免签证和有权在另一国居住90天、安家落户和从事职 业,但这一规定迟迟未能执行。直到2000年5月,共同体才开始颁发统一护照,人员往来的 相关协议才得到实施。至少到目前阶段,非洲国家间合作的前提是一体化的进程和目标应当 不与民族国家的发展相背离,进而从一体化组织中获得单个国家难以实现的收益,并规避单 个国家在全球化进程中难以承受的脆弱性和敏感性。“从始至终,非洲国家并没有表现出愿 意把看得见的国家利益献给区域性的圣坛作祭品。只有当一体化的目标与国家安全、声誉或 经济利益方面的考虑不发生冲突时,他们才会签订以区域为基础的自由贸易或工业配置的协 定”。〔2〕(P531)
可以说,非洲国家的民族主义(国家主义)的发展及对主权观念的固守严重制约着非洲 的地区合作进程,成为非洲一体化在制度建设和实践行动中难以逾越的政治障碍。独立后的 非洲国家之所以诉求于民族主义的发展、继续巩固和强化国家主权,而迟迟不愿在区域层面 进行实质性的政治经济一体化,主要是因为:一是为了巩固新生“民族—国家”(nation-st ate)的政治内涵,完成国家的整合与民族的统一构建。在殖民主义入侵非洲的时候,非洲大 陆的民族共同体的发展程度还比较低,远没有达到建立统一的主权国家的实际需要,彼此间 也缺乏横向的文化交流与融合,而殖民主义者又人为地划定各殖民地的边界,并把一些民族 或部落共同体分割成几个在政治上互不隶属的政治边界中,或者强行把缺少身份认同甚至在 历史上就有仇怨的多个民族或部落共同体人为地拼凑在一起,造成民族独立后的民族国家缺 乏“民族”这一物质载体,成为一个政治空壳。因此,非洲国家面临的一个普遍而艰巨的政 治发展主题,是如何及时地实现由传统社会向现代民族国家的过渡转型,即如何把这些新创 立的年轻非洲国家内部那严重分割、破碎、封闭性的众多民族共同体甚至部落集团加以整合 改造,使其重构成富有凝聚力和一体化的现代统一民族,“实现‘一个国家、一个民族、一 种文化’的发展目标”。〔3〕(P3)现代国家形成在前,现代民族形成在后,是先人 为地构建起国 家的政治框架,再来为这个国家的生存寻求必要的经济、文化和民族基础。这是非洲现代民 族国家发展的独有特征,也是理解非洲国家之所以难在地区一体化方面采取实质性举措的重 要历史背景。二是非洲一体化进程中民族国家利益的分歧是一体化深入发展的又一障碍。民 族国家之所以加入地区一体化进程,目的是规避经济发展中的各种风险,并获得单个国家难 以取得的收益。各成员国的集体行动都旨在维护和增进自身的国家利益,因此这些国家不仅 关心共同体的整体利益的绝对增长,也十分关注集体收益的均衡分配和自己的相对收益。特 别是考虑到非洲国家大多是积贫积弱的中小国家,国家财政收入严重依赖进出口关税,而对 外关税的减让及由此带来的财政收支的变化直接关系到它们的核心经济利益,因此各国对一 体化收益的分配表现得异常敏感就不难理解。不仅如此,由于成员国间的经济实力和生产分 工的不同,经济一体化必然产生“增长极”和“停滞极”的分野,各国间从地区集体行动中 获得的收益难以达到平衡,这也是非洲地区进程中面临的棘手问题。
二、非盟在主权问题上的努力及面临的现实困境
进入21世纪,非洲一体化有了历史性的新发展。非洲联盟(下称“非盟”)于2002年7月 正式取代非统,建立了更为完善、更为合理的制度框架和法理基础。鉴于历史上非统由于国 家主权的制约而难有作为的事实,非盟提倡灵活运用主权原则,加强一体化组织的机构和制 度建设,以增强地区或次地区组织的决策能力和集体行动能力。这种区域组织的制度创新, 不是一般意义上的组织结构调整,而是组织制度的实质性发展和重大变迁,表现为制度设计 合理性的增强、制度合法性得到提高,以及职权与功能得到较大强化。主要体现在以下三方 面。
第一,在决策机制上,非盟试图改变非统“自上而下”的决策方式,积极鼓励非洲人民和 公民社会参与非洲一体化建设。为此,非盟在创设了联盟大会、执行理事会等由政府代表参 加的机构后,又于2004年3月设立了作为非盟立法和监督机构的泛非议会。根据规定,在最 初5年内泛非议会只履行协商与建议的职能,从2009年起开始行使其立法职能。议会设议员2 65名,由非盟53个成员国各派5名议员组成。按设想,泛非议会将利用其广泛的民众基础, 充分调动和发挥非洲大陆公民社会的权力,通过“民权”去监督和制约政府的“主权”行动 ,以确保非洲一体化的顺利进行。
第二,在集体安全治理上,非盟在非洲历史上第一次建立了专司和平与安全职能的“和平 与安全理事会”,在继承主权独立和领土完整、不干涉成员国内政等原则的同时,又根据非 洲当前形势,在非洲集体安全的目标、任务和运行原则方面进行了大胆创新:一方面,非盟 及其和平与安全理事会有权在成员国国内出现严重情势(即战争罪、种族罪和反人道罪)或 在成员国间出现侵略情势时实施强制干预,其中包括武装干预;另一方面,非盟及其和平与 安全理事会也有权在成员国出现不符合宪法的政府更迭时实施制裁,以恢复正常的国家秩序 和政府治理。非盟在安全原则上的突破,使非洲集体安全原则从“不干涉”发展到“非漠视 ”,使非盟有权对那些潜在或现实的危机与冲突进行主动干预,这是非盟与非统在安全原则 上的最大区别。这种安全原则上的变化使非洲的区域组织在历史上第一次能够合法地对成员 国国内的危机事件进行干预,使非洲集体安全机制在法理上解决了集体干预与国家主权之间 长期存在的矛盾与冲突,为非盟开展和实施和平使命准备了必要的法理基础。2003年以来, 非盟相继对布隆迪内战、苏丹达尔富尔冲突、多哥政治危机、科特迪瓦内乱、索马 里内战等 多起冲突和战争进行了介入与干预,对防止这些冲突的失控,促成冲突的早日解决起到了一 定作用。
第三,在经济和社会一体化方面,非盟不仅积极推动“非洲发展新伙伴计划”,组织实施 共同的经济发展项目,还推动建立了非洲国家间的相互监督和约束机制,即“非洲互查机制 ”(APRM),希望利用集体的规则和舆论监督来约束非洲国家的政治经济行为,促使非洲国家 实现良治,从而实现非洲国家的政治稳定、经济的快速发展,使非洲国家走上持续发展的道 路。时至2005年4月,已有24个非洲国家先后加入非洲互查机制。这些国家必须将其经济政 策、政府管理,以及人权等方面的情况公开,接受其他成员国按照既定标准执行的检查和评 估。如果经过互查,某个成员国没有达到预定的发展标准,互查机制的专门机构有权要求该 国对未能达标的方面进行改革,并提出具体建议。如果该国拒绝实施改革或改革后仍无法达 到预定标准,它就不能像其他非洲发展新伙伴计划成员国一样从计划中受益。相比非洲国家 的集体安全机制而言,非洲互查机制实际上是一种“软性机制”,这种机制尽管缺乏权力集 中的机构和强有力的执行手段,但它往往借助舆论压力和民众意愿来约束成员国的行为,从 而产生一种能够制约国家主权之任意行使的强大外在压力。
虽然非盟在制度创新上拟定了新的框架,但一体化的制度完善还面临许多更细致的工 作:(1)泛非议会在目前仍是一个咨询机构,而要将其成功转变为一个能够制约主权国家的 立法监督机构,还需要制度上的权力保证。(2)非盟和平与安全理事会的一些关键性组织 机构,如大陆预警机制、非洲常设待命部队的组建至今未能完成。各成员国在维和使 命的权责分配上仍有分歧,对区域组织干预成员国国内事务的程度仍心存疑虑。而且,由于 部分处于内乱中的国家对“非漠视”原则的抵制,非盟仍难以对地区冲突,特别是主权国家 国内冲突进行有效的预防、控制和冲突后的重建工作。例如,在2004年5月前,苏丹政府就 曾依据主权不容干涉的原则而拒绝非盟向达尔富尔地区派驻维和人员。(3)虽然非洲互查机 制已经实施,但非洲许多国家内部宏观经济决策的科学性、透明度以及吏治的清廉度都未 能得到根本性好转,即使早已加入互查机制的尼日利亚和南非等区域大国也是如此。
三、如何缓解非洲一体化进程中的国家主权问题
非洲一体化能否真正得到深入发展,除需要稳定的政治环境和充足的资金支持外,还 取决于非洲国家愿意在多大程度上实现主权的区域共享,愿意在多大程度上接受国家之上的 区域政治力量的干预和监督。有效缓解非洲一体化进程中的国家主权问题,成为非洲区域化 未来发展的决定性因素。
1.在观念上明确全球化时代非洲一体化对于非洲国家发展的特殊意义
随着非殖民地化任务的基本完成,经济发展已成为当今全球化时代非洲一体化的最为 重要的历史命题。由于非洲国家大多是积贫积弱的中小国家,非洲一体化在理论上不仅有助 于成员国增进社会福利、促进工业化和贸易扩张,同时也能通过整体力量来应对全球化浪潮 的冲击,减少民族国家在世界市场中面临的脆弱性,并加强它们在世界经济体系中的谈判地 位,在一定程度上可以改善南北关系。通过区域化进程得以获得适应全球化的能力、并逐渐 走向全球化,充分利用全球化提供的历史契机实现自身的发展与复兴,正是当前非洲一体化 运动对非洲落后国家的特殊意义所在。推动非洲一体化的深入发展,走集体发展之路,当是 非洲国家在当前时代的必然选择。
2.在维护民族国家体系基础上继续强化非洲一体化的制度建设
在尊重并确保非洲国家主权独立的基础上,适度地、分步骤地强化区域和次区域组织 的机制建设,逐步实现部分国家主权向地区层面的转移、集中和共享,是非洲一体化得以进 一步发展的重要基础。当务之急是加强非盟和平与安全理事会的组织完善,其中最重要的是 建立一支由非盟统一指挥的非洲常设待命部队,它应负有“事前预防”、“强制维和”、“ 事后重建”等职能,拥有在一国出现危及和平与安全的严重情势、或应成员国请求以恢复和 平与安全而进行干预的权力。〔4〕(P120～128)如何有效地强化非盟和平使命的行动 能力、确保所 有非洲国家能在观念和实践上认同集体安全原则,仍然是今后非盟面临的重要工作。从长远 来看,非盟还需要进一步借鉴欧盟的政治框架。目前,欧盟建立了自己独立的立法机构(欧 洲议会)、行政机构(欧盟委员会)和司法机构(欧洲法院),建立了地区层面的经济、政治、 文化和一般生活秩序,在相当程度上获得了“准国家”的地位。考虑到非洲的民族主义发展 较晚,民族国家的现代性建构还不成熟,非盟要发展成像当前欧盟一样拥有广泛决策权的超 国家机构,势必还需要相当长的时间。
3.在认同民族主义(国家主义)基础上塑造非洲一体化的区域意识
世界区域化进程已经表明,要有效缓解区域性球权与国家主权的内在矛盾,还须注重 协调民族主义(国家主义)与区域意识的有效互动,积极塑造基于各国承认而又超越于国家层 面的区域认同和地区情感,因为地区共同体的形成与发展既需要地区机制的形成,以及持续 创新,也需要共有观念的形成和集体认同的建构。正如非洲学者马莫•穆契所言,非洲第一 位的、最重要的任务是建立包含非洲人共同特性的哲学。如果不能培育一种非洲认同性,那 么要实现联盟计划的稳定持续发展就将是困难的;如果没有这种认同性,就不会有建设强大 非洲联盟的起码的道德、心智、文化和政治基础。〔5〕(P37～42)所以,当前非洲一 体化的重要工 作,一是充分挖掘非洲传统文化中的“同一性”因素,如黑人文化对宇宙世界和谐统一与共 同体群体利益至上的持久认同,并结合当前非洲复兴的历史使命对泛非主义进行历史重构, 培育出一种超越国家利益和局部排他主义的符合非洲历史发展所需的“地区主义思想”;二 是以非盟为主的一体化组织也应有计划、有步骤地实施有影响的文化启蒙,使这一思想不仅 成为非洲国家领导人的政治信条,而且通过持续的宣传和动员使它成为所有非洲人形成集体 认同的基石。当前非洲最缺乏的,是普通民众对泛非主义和非洲统一的认同,因为泛非主义 虽有上百年的历史,但它更多地只是政治家的政治信念和意识形态,与非洲广大民众尚有相 当距离。
4.妥善处理地区一体化中的“极化”现象,协调非洲一体化中的权责与利益分配
由于参与经济共同体的国家都盼望从一体化进程中获益,且在所有成员国中均衡分配 ,因此地区一体化的顺利开展,必须就成员国间经济合作的代价和利益分配达成普遍接受的 共识。在如何处理这一矛盾问题上,南部非洲共同体的做法可以为我们提供解决的思路。南 非、博茨瓦纳等国家作为该地区经济较发达的国家,将是地区自由贸易的主要受益者,因此 ,为使地区自由贸易进程顺利发展,南非等国家承诺实行与他国不对等的自由贸易化进程, 在关税减让上作了较大让步。为保证关税减让措施的落实,共同体根据成员国实际情况,将 成员国分成三类(第一类是南部非洲关税同盟的国家,它们是南部非洲相对发达的国家,包 括南非、博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰;第二类是津巴布韦和毛里求斯;第三类是 马拉维、坦桑尼亚和莫桑比克等国家),并规定了不同的贸易自由化时间表。此种做法符合 各国的实际情况,以利于最后实现地区内的双赢局面,使共同体得以持续发展。
综上所述,基于当前世界的一般发展趋势,以及非洲国家面临的具体形势,通过地区 一体化寻求和平与发展仍将是非洲国家的共同选择。这一历史进程既需要维护各成员国的独 立个性和国家利益,同时又要满足地区合作的需要,从而通过合作去谋求共同利益。因此, 非洲国家对主权的伸张仍将是未来非洲一体化进程必须予以重视的问题。从非盟取代非统, 以及当前非洲国家在地区一体化方面显示出的政治热忱,足以说明非洲国家试图解决这一问 题的信心和能力。谨慎乐观而不是消极否定,当是我们对待非洲一体化发展前景的基本态度 。
〔参考文献〕
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Contact and Collision between Regional Control Power
and National Sovereignty
——The Issue of National Sovereignty in the Course of Afric an Integration
LI Wen-jun
(School of Historical Studies, Fujian Normal University, Fuzhou,
350007, Fujian, China)
Abstract:
African integration is the concentrated embodiment of the regional pow er control of Africa. However, it lags behind simply because the expansion of so vereignty by the member countries has had restricted regional power control. Afr ican countries hold fast to the national sovereignty at the sacrifice of regiona l cooperation because they intend to accomplish the construction of modern sover eignty, trying to remove any detrimental factors to this cause. Over the past fe w years, the African Union has practiced institutional innovations concerning de cision-making, collective security management, and the integration of economy an d society. However, much remains to be done in the improvement of the integratio n system. To cope well with the issue of national sovereignty in the course of t he African integration, it is, first of all, important to realize the special si gnificance of African integration to Africa at the time of globalization. Furthe r efforts are needed to carry forward the institutional construction of the inte gration and regional identification, and to manage properly the relationship bet ween obligations and interests among the member countries.
Key words: African integration; national sovereignty; African Un ity and African Union; regional control power
〔责任编辑:左安嵩〕