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摘要：为解决城镇建设用地缺口问题，重庆在全国首次创新性地提出了地票交易制度。这是我国城乡建设用地增减挂钩政策的重要实践，开创了城乡土地流转的新路径，农村土地价值得以实现，农村建设用地的布局得到了优化，为实现我国城乡统筹发展奠定了良好的基础。但是在实际运行中也存在一些问题，本文用建立模型的方法重新设计地票交易流程，使其得到更好的推广。
关键词：地票交易；制度设计；对策建议
一、引言
近年来我国城市化进程进入一个高速发展的阶段，大量农村人口涌入城市生活，城镇建设用地供给紧张，而另一方面，农村宅基地却大量空置，这是我国工业化、城镇化进程中十分突出的矛盾。要妥善解决建设用地缺口问题，一个重要的途径就是统筹配置城乡建设用地，加快农村集体建设用地向城市的流转。重庆市作为国务院批准的统筹城乡综合配套改革试验区，在这方面做了有益的尝试，提出了地票制度，即用农村宅基地置换建设用地指标方式，在农村空置等低效率使用的宅基地与城镇建设用地之间搭建了供需平台。农村宅基地使用权地票交易， 这样不但避开了宅基地不得用于非农建设的法律规定， 而且通过市场机制的作用，实现了远郊农村宅基地与城镇建设用地之间潜在的供需关系。
重庆的地票交易在全国属于首创，根据现有研究可以发现，目前主要存在如下问题：1.法律政策不完善，虽然出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和《重庆农村土地交易所交易流程（ 暂行） 》，但是没有形成比较完善的制度性文件和操作规范；2.交易的环节存在漏洞和不合理之处；3.地票交易设计的初衷是为了改善农民生活条件，提高生活质量，而现行交易中存在损害农民利益的现象；4.土地的使用权是否应该流转、复垦土地的收益如何明确划分。上述问题涉及到地票的法律政策、交易的设计和社会效应等，范围比较广泛。本文试图在上述研究的基础上，优化目前地票交易的流程和制度，以便于政府完善地票交易制度。
二、重庆地票制度及相关研究
地票，《暂行办法》第18条中的解释是指通过复垦的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过区县土地管理部门严格验收后，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的建设用地指标。地票运行程序分为四个环节：复垦、验收、交易和使用，可以概括为： 农民或者农村集体组织自愿申请复垦并出让土地使用权， 之后经由专业机构，将宅基地复垦为耕地。
国土部门验收后， 将同等面积的建设用地指标给土地使用权人；将各种面积、地区的复垦耕地的用地指标，打包组合成地票，在农村土地交易所公开拍卖地票；开发者通过竞标购入地票， 并由政府制定基准交易价格。政府根据开发者所选择的意向地块和提出的征地建议，运用征地权， 将所选耕地转换成城镇建设用地，对该块建设用地实行招标、拍卖、挂牌，当指标落地实现，交易即告完成
重庆地票制度的产生，引起许多学者的关注和研究。胡显莉、陈出新认为地票的产生过程可能产生权利寻租，交易打包的方式造成最终成交价格的差异，农民耕地复垦后的质量验收得不到保证，这几个环节有漏洞，会损害农民的利益而影响地票交易制度的进一步发展；覃莉、雷爱先认为现行地票制度的落地环节设计不合理，进而影响推广；尹珂、肖轶更加详细的提出地票交易过程缺乏交易主体、没有形成完善的制度性文件存在法律缺陷以及价格的形成机制有待探索；沈萍认为复垦成本和决策成本及复杂手续， 会影响到申请人复垦的积极性；郭振杰认为地票交易的局限性是影响地票交易的关键因素，比如条款设计不严谨，缺少合理的分配制度和明确的利益分配方案；崔之元认为给予农民的征地补偿不合理，农民的收益没有实质性的改善会极大地降低复垦的热情；凌成树、朱玉碧则认为地票打包的方式以及招拍挂设计不当影响竞购者的购票动力。
基于对以上研究的成果，本文总结提出了可能影响地票交易制度的因素如下：
1.有关法律法规及政策不完善。
2.缺乏指导交易的完整的制度性文件。
3.耕地复垦成本过高。
4.土地复垦手续复杂。
5.复垦后的耕地质量和数量得不到保证。
6.应取消复垦申请需要农村集体组织同意的规定。
7.复垦权利没有法定化。
8.必须遵守农户自主意愿。
9.打包的方式造成单个指标在最终成交价格上出现差价。
10.打包的方式可能会造成价格操纵。
11.放开地票交易二级市场。
12.征地补偿不合理。
13.地票价值的一部分上交给农村集体经济对农民不公平。
14.招拍挂出让“价高者得”的原则大大降低了企业竞购地票的热情。
15.农民退地后生活质量得不到保障。
16.没有明确的利益分配方案。
17.应制定地票价格的形成机制。
18.应该明确土地使用权能否自由流转。
19.政府不应在地票交易中分取应由产权主体所享有的利益。
20.地票抵押贷款的具体额度不清楚。
21.建设用地规划指标和地票的双轨制问题。
22.地票持有人应对地块有优先权。
23.监督机制不健全。
三、地票交易制度存在问题的解决方法
应该在深入总结地票交易制度存在问题的基础上，对现行地票交易流程进行优化，以期达到更好地服务社会和保障各方权益的目的。
（一）地票的产生
根据《暂行办法》第11条规定，农户或者集体对宅基地的复垦须经过农村集体三分之二多数通过才能进行。因此，申请人只有在基层组织的会议召开、议题讨论和表决过后才能得知能否对宅基地进行复垦。对于长期在外打工的农村劳动力来说，申请、报批、验收等工作成本会给他们自身带来一定的风险。如果地票权利不能实现，或者因为制度的滞后性导致其地票价值的实现不畅，则初期的地票有相当程度的风险投资价值。因此笔者认为在复垦申请环节取消农村集体经济组织的规定，将土地复垦申请直接提交区县（自治县） 国土资源行政主管部门，实现复垦权利法定化。建立利益相关者之间的制约关系和监督机制，将未来复垦耕地的使用者引入复垦验收环节，在复垦立项实施前，首先确定未来复垦耕地的使用者，在验收环节，在通过国土房管局和农委组织的专家的技术性的验收的同时，还必须获得未来复垦耕地使用者的签字同意，如双方在验收问题上有异议，可以向人民法院提起诉讼，坚决保证复垦后耕地的质量。最后，对于没有经济能力支付复垦成本的农户可以提出申请由当地政府或者银行机构出资复垦土地，待地票交易完毕之时还款。 （二）地票的使用和流转
制度设计是确保地票交易正常运行的核心，只有制度设计科学合理，才能保障地票交易的顺利进行和健康发展。（见图1）
四、需要进一步研究的问题
（一）地票交易制度的可持续发展问题
自从2008年重庆土地交易所成立后，地票交易市场日趋活跃，具体表现为价格的持续上升，利益的分配使得地方政府相对于农民来说进行地票交易尤为积极。重庆市国土房管部门根据地票交易数量做出的地票供需预测显示，到2015年，全市地票供给量是同期地票需求的3.5倍； 到2020年，全市地票供给量是同期地票需求量的2倍。 因此，重庆市土地管理部门应尽快编制地票供给专项规划，防止出现大量囤积地票的行为，损害地票市场的正常流转。另外也要科学测算地票的供给潜力，合理规划地票的供给规模时序及配置格局，为优化地票供给和需求格局提供依据，并运用市场供求机制和价格机制调控地票市场，促进地票交易制度的可持续发展。
（二）土地使用的双轨制问题
根据目前重庆的地票交易，经营性用地将通过地票交易获得新增建设用地指标， 公益性用地仍然由国家按照规划进行划拨，即所谓的新增建设用地供给的双轨体制。由此产生的矛盾是， 国家计划指标的获得是免费， 而地票却需要花钱购买。能否协调好双轨制供地体制下地方政府、农村集体、农民之间的利益冲突， 也是地票交易中必须重视的问题。
（三）地票的二级市场
重庆市对地票的落地时限进行了严格的限制，规定地票在交易后两年内落地，到期地票不得继续使用，由交易所原价购回。因此，如果地票持有人在两年内确实没有拍到合适的地块就会导致地票被回购，并承担购买地票的利息损失。然而既然地票有价有市 ，而且可以转让，如果放开二级市场，地票持有人在资金链出现问题的时候使用地票融资 ，不仅能解决持有人的资金问题，更重要的是会极大便利地票的交易和流通，促进地票交易市场活跃。对地票的流转进行登记 ，并发布质押或者抵押的相关规定，是确保地票二级市场合理规范运行的必要措施。
五、结论
重庆市的地票制度，虽然目前在完善制度和交易管理方面还存在问题，但创新耕地“占补平衡”的模式使农村土地价值得以实现，对统筹城乡土地利用、构建城市反哺农村等方面有积极效应。土地跨区在全市范围内置换与流转对于土地紧缺的中心城区来说意义尤其重大。重庆市应尽快将这些问题作为研究命题，找到最佳的解决方案以便于向全国推广。
参考文献：
[1]刘庆，张军连，张凤荣.经济发达区集体非农建设用地流转初探——以农村宅基地为例[J].农村经济，2004（2）.
[2]赵忠君.论新形势下的集体建设用地流转与城乡土地市场构建[J].安徽农学通报，2010（7）.
[3]张鹏，刘春鑫.基于土地发展权与制度变迁视角的城乡土地地票交易探索——重庆模式分析[J].经济体制改革，2010（5）.
[4] 周彬蕊，周吉.重庆地票制度相关问题解决路径研究[J].安徽农业科学，2011（29）.
[5]岳彩申，张晓东.证券化视角的地票交易制度创新及立法路径[J].重庆社会科学，2011（9）.
[6]刘朝旭，雷国平.重庆地票制度施行中存在的问题与对策[J].西部论坛，2011（1）.
[7]凌成树，朱玉碧.重庆市地票制度运行现状及问题研究[J].安徽农业科学，2012（5）.
[8]胡显莉，陈出新.重庆宅基地地票交易中的农民权益保护问题分析[J].重庆理工大学学报（社会科学），2011（11）.
[9]张国艳.试论农村土地产权制度存在的问题及对策[J].经济研究，2011（36）.
[10]崔之元.国资增值与藏富于民并进，地票交易促城乡统筹发展——重庆经验探索[J]，探索，2011（5）.
[11]赵忠君.论新形势下的集体建设用地流转与城乡土地市场构建[J].安徽农学通报，2010（7）.
[12]覃莉，雷爱先.地票落地的关键环节及改进[J].生产力研究，2012（1）.
[13]尹珂，肖轶.农村土地“地票”交易制度绩效分析——以重庆城乡统筹试验区为例[J].农村经济，2011（2）.
[14]沈萍.地票交易制度的创新、困境及出路[J].经济法论坛，2011（0）.
[15]郭振杰.“地票”的创新价值及制度突破[J].重庆社会科学，2009（4）.
[16]崔之元.国资增值与藏富于民并进，地票交易促城乡统筹发展——重庆经验探索[J]，探索，2011（5）.
[17]刘云生，黄忠.重庆地票交易制度创新面临的几个问题[J].决策导刊，2010（8）.
[18]沈冰，郭培媛，李婧.完善地票交易制度的个案研究[J].经济纵横，2010（8）.
[19]彭作军，段力誌.农村集体建设用地权益资本化探析——基于重庆地票实践[J].建筑经济，2011（5）.
[20]邱继勤，邱道持.重庆农村土地交易所地票解析[J].安徽农业科学，2010（17）.
[21]王英，佘雅文.重庆地票交易制度与运行问题研究[J].建筑经济， 2011（12）.
[22]杨庆媛，鲁春阳.重庆地票制度的功能及问题探析[J].中国行政管理， 2011（12）.
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
关键词：地票交易；制度设计；对策建议
一、引言
近年来我国城市化进程进入一个高速发展的阶段，大量农村人口涌入城市生活，城镇建设用地供给紧张，而另一方面，农村宅基地却大量空置，这是我国工业化、城镇化进程中十分突出的矛盾。要妥善解决建设用地缺口问题，一个重要的途径就是统筹配置城乡建设用地，加快农村集体建设用地向城市的流转。重庆市作为国务院批准的统筹城乡综合配套改革试验区，在这方面做了有益的尝试，提出了地票制度，即用农村宅基地置换建设用地指标方式，在农村空置等低效率使用的宅基地与城镇建设用地之间搭建了供需平台。农村宅基地使用权地票交易， 这样不但避开了宅基地不得用于非农建设的法律规定， 而且通过市场机制的作用，实现了远郊农村宅基地与城镇建设用地之间潜在的供需关系。
重庆的地票交易在全国属于首创，根据现有研究可以发现，目前主要存在如下问题：1.法律政策不完善，虽然出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）和《重庆农村土地交易所交易流程（ 暂行） 》，但是没有形成比较完善的制度性文件和操作规范；2.交易的环节存在漏洞和不合理之处；3.地票交易设计的初衷是为了改善农民生活条件，提高生活质量，而现行交易中存在损害农民利益的现象；4.土地的使用权是否应该流转、复垦土地的收益如何明确划分。上述问题涉及到地票的法律政策、交易的设计和社会效应等，范围比较广泛。本文试图在上述研究的基础上，优化目前地票交易的流程和制度，以便于政府完善地票交易制度。
二、重庆地票制度及相关研究
地票，《暂行办法》第18条中的解释是指通过复垦的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过区县土地管理部门严格验收后，由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的建设用地指标。地票运行程序分为四个环节：复垦、验收、交易和使用，可以概括为： 农民或者农村集体组织自愿申请复垦并出让土地使用权， 之后经由专业机构，将宅基地复垦为耕地。
国土部门验收后， 将同等面积的建设用地指标给土地使用权人；将各种面积、地区的复垦耕地的用地指标，打包组合成地票，在农村土地交易所公开拍卖地票；开发者通过竞标购入地票， 并由政府制定基准交易价格。政府根据开发者所选择的意向地块和提出的征地建议，运用征地权， 将所选耕地转换成城镇建设用地，对该块建设用地实行招标、拍卖、挂牌，当指标落地实现，交易即告完成
重庆地票制度的产生，引起许多学者的关注和研究。胡显莉、陈出新认为地票的产生过程可能产生权利寻租，交易打包的方式造成最终成交价格的差异，农民耕地复垦后的质量验收得不到保证，这几个环节有漏洞，会损害农民的利益而影响地票交易制度的进一步发展；覃莉、雷爱先认为现行地票制度的落地环节设计不合理，进而影响推广；尹珂、肖轶更加详细的提出地票交易过程缺乏交易主体、没有形成完善的制度性文件存在法律缺陷以及价格的形成机制有待探索；沈萍认为复垦成本和决策成本及复杂手续， 会影响到申请人复垦的积极性；郭振杰认为地票交易的局限性是影响地票交易的关键因素，比如条款设计不严谨，缺少合理的分配制度和明确的利益分配方案；崔之元认为给予农民的征地补偿不合理，农民的收益没有实质性的改善会极大地降低复垦的热情；凌成树、朱玉碧则认为地票打包的方式以及招拍挂设计不当影响竞购者的购票动力。
基于对以上研究的成果，本文总结提出了可能影响地票交易制度的因素如下：
1.有关法律法规及政策不完善。
2.缺乏指导交易的完整的制度性文件。
3.耕地复垦成本过高。
4.土地复垦手续复杂。
5.复垦后的耕地质量和数量得不到保证。
6.应取消复垦申请需要农村集体组织同意的规定。
7.复垦权利没有法定化。
8.必须遵守农户自主意愿。
9.打包的方式造成单个指标在最终成交价格上出现差价。
10.打包的方式可能会造成价格操纵。
11.放开地票交易二级市场。
12.征地补偿不合理。
13.地票价值的一部分上交给农村集体经济对农民不公平。
14.招拍挂出让“价高者得”的原则大大降低了企业竞购地票的热情。
15.农民退地后生活质量得不到保障。
16.没有明确的利益分配方案。
17.应制定地票价格的形成机制。
18.应该明确土地使用权能否自由流转。
19.政府不应在地票交易中分取应由产权主体所享有的利益。
20.地票抵押贷款的具体额度不清楚。
21.建设用地规划指标和地票的双轨制问题。
22.地票持有人应对地块有优先权。
23.监督机制不健全。
三、地票交易制度存在问题的解决方法
应该在深入总结地票交易制度存在问题的基础上，对现行地票交易流程进行优化，以期达到更好地服务社会和保障各方权益的目的。
（一）地票的产生
根据《暂行办法》第11条规定，农户或者集体对宅基地的复垦须经过农村集体三分之二多数通过才能进行。因此，申请人只有在基层组织的会议召开、议题讨论和表决过后才能得知能否对宅基地进行复垦。对于长期在外打工的农村劳动力来说，申请、报批、验收等工作成本会给他们自身带来一定的风险。如果地票权利不能实现，或者因为制度的滞后性导致其地票价值的实现不畅，则初期的地票有相当程度的风险投资价值。因此笔者认为在复垦申请环节取消农村集体经济组织的规定，将土地复垦申请直接提交区县（自治县） 国土资源行政主管部门，实现复垦权利法定化。建立利益相关者之间的制约关系和监督机制，将未来复垦耕地的使用者引入复垦验收环节，在复垦立项实施前，首先确定未来复垦耕地的使用者，在验收环节，在通过国土房管局和农委组织的专家的技术性的验收的同时，还必须获得未来复垦耕地使用者的签字同意，如双方在验收问题上有异议，可以向人民法院提起诉讼，坚决保证复垦后耕地的质量。最后，对于没有经济能力支付复垦成本的农户可以提出申请由当地政府或者银行机构出资复垦土地，待地票交易完毕之时还款。 （二）地票的使用和流转
制度设计是确保地票交易正常运行的核心，只有制度设计科学合理，才能保障地票交易的顺利进行和健康发展。（见图1）
四、需要进一步研究的问题
（一）地票交易制度的可持续发展问题
自从2008年重庆土地交易所成立后，地票交易市场日趋活跃，具体表现为价格的持续上升，利益的分配使得地方政府相对于农民来说进行地票交易尤为积极。重庆市国土房管部门根据地票交易数量做出的地票供需预测显示，到2015年，全市地票供给量是同期地票需求的3.5倍； 到2020年，全市地票供给量是同期地票需求量的2倍。 因此，重庆市土地管理部门应尽快编制地票供给专项规划，防止出现大量囤积地票的行为，损害地票市场的正常流转。另外也要科学测算地票的供给潜力，合理规划地票的供给规模时序及配置格局，为优化地票供给和需求格局提供依据，并运用市场供求机制和价格机制调控地票市场，促进地票交易制度的可持续发展。
（二）土地使用的双轨制问题
根据目前重庆的地票交易，经营性用地将通过地票交易获得新增建设用地指标， 公益性用地仍然由国家按照规划进行划拨，即所谓的新增建设用地供给的双轨体制。由此产生的矛盾是， 国家计划指标的获得是免费， 而地票却需要花钱购买。能否协调好双轨制供地体制下地方政府、农村集体、农民之间的利益冲突， 也是地票交易中必须重视的问题。
（三）地票的二级市场
重庆市对地票的落地时限进行了严格的限制，规定地票在交易后两年内落地，到期地票不得继续使用，由交易所原价购回。因此，如果地票持有人在两年内确实没有拍到合适的地块就会导致地票被回购，并承担购买地票的利息损失。然而既然地票有价有市 ，而且可以转让，如果放开二级市场，地票持有人在资金链出现问题的时候使用地票融资 ，不仅能解决持有人的资金问题，更重要的是会极大便利地票的交易和流通，促进地票交易市场活跃。对地票的流转进行登记 ，并发布质押或者抵押的相关规定，是确保地票二级市场合理规范运行的必要措施。
五、结论
重庆市的地票制度，虽然目前在完善制度和交易管理方面还存在问题，但创新耕地“占补平衡”的模式使农村土地价值得以实现，对统筹城乡土地利用、构建城市反哺农村等方面有积极效应。土地跨区在全市范围内置换与流转对于土地紧缺的中心城区来说意义尤其重大。重庆市应尽快将这些问题作为研究命题，找到最佳的解决方案以便于向全国推广。
参考文献：
[1]刘庆，张军连，张凤荣.经济发达区集体非农建设用地流转初探——以农村宅基地为例[J].农村经济，2004（2）.
[2]赵忠君.论新形势下的集体建设用地流转与城乡土地市场构建[J].安徽农学通报，2010（7）.
[3]张鹏，刘春鑫.基于土地发展权与制度变迁视角的城乡土地地票交易探索——重庆模式分析[J].经济体制改革，2010（5）.
[4] 周彬蕊，周吉.重庆地票制度相关问题解决路径研究[J].安徽农业科学，2011（29）.
[5]岳彩申，张晓东.证券化视角的地票交易制度创新及立法路径[J].重庆社会科学，2011（9）.
[6]刘朝旭，雷国平.重庆地票制度施行中存在的问题与对策[J].西部论坛，2011（1）.
[7]凌成树，朱玉碧.重庆市地票制度运行现状及问题研究[J].安徽农业科学，2012（5）.
[8]胡显莉，陈出新.重庆宅基地地票交易中的农民权益保护问题分析[J].重庆理工大学学报（社会科学），2011（11）.
[9]张国艳.试论农村土地产权制度存在的问题及对策[J].经济研究，2011（36）.
[10]崔之元.国资增值与藏富于民并进，地票交易促城乡统筹发展——重庆经验探索[J]，探索，2011（5）.
[11]赵忠君.论新形势下的集体建设用地流转与城乡土地市场构建[J].安徽农学通报，2010（7）.
[12]覃莉，雷爱先.地票落地的关键环节及改进[J].生产力研究，2012（1）.
[13]尹珂，肖轶.农村土地“地票”交易制度绩效分析——以重庆城乡统筹试验区为例[J].农村经济，2011（2）.
[14]沈萍.地票交易制度的创新、困境及出路[J].经济法论坛，2011（0）.
[15]郭振杰.“地票”的创新价值及制度突破[J].重庆社会科学，2009（4）.
[16]崔之元.国资增值与藏富于民并进，地票交易促城乡统筹发展——重庆经验探索[J]，探索，2011（5）.
[17]刘云生，黄忠.重庆地票交易制度创新面临的几个问题[J].决策导刊，2010（8）.
[18]沈冰，郭培媛，李婧.完善地票交易制度的个案研究[J].经济纵横，2010（8）.
[19]彭作军，段力誌.农村集体建设用地权益资本化探析——基于重庆地票实践[J].建筑经济，2011（5）.
[20]邱继勤，邱道持.重庆农村土地交易所地票解析[J].安徽农业科学，2010（17）.
[21]王英，佘雅文.重庆地票交易制度与运行问题研究[J].建筑经济， 2011（12）.
[22]杨庆媛，鲁春阳.重庆地票制度的功能及问题探析[J].中国行政管理， 2011（12）.
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）