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摘 要：全面预算管理用于评估和控制企业各部门和各单位的各种财务和非财务资源，以便有效组织和协调企业的各种生产经营活动，实现既定的生产经营目标，它也是企业全员、全过程及全方位参与的预算管理。建立国有企业目标管理模式需要引入相应的管理方法，以有效实现其管理职能。本文根据国有企业的生产经营特点，分析国有企业目前在全面预算管理方面存在的困境并就其解決对策做出相关探讨。
关键词：国有企业；全面预算管理；困境；对策探讨
一、引言
全面预算管理在国有企业中有着至关重要的地位，通过全面预算管理工作，引领各单位围绕实现业绩目标，研究制定降本增效措施，深挖内部潜力，突出全产业链价值最大化导向，保证各项生产经营活动质量。一是牢固树立“一切成本皆可控”理念，推行全价值链、全生命周期的成本费用管理，剖析业务发展的主要成本费用驱动因素，制订符合企业特点的关键指标体系，建立国内国际同行业“标杆库”、“定额标准库”，全面落实成本管控要求，发挥好预算引领作用。二是贴近市场、贴近生产经营，持续做实月度预算管理工作，并通过分析预算执行差异，找准影响预算完成的关键因素，采取切实可行的优化、整改措施，逐步提高月度预算对生产经营的引导和管控力度。但是国有企业在全面发挥全面预算管理的作用时仍然受到多方面因素的制约。
二、国有企业做好全面预算管理的重要性
预算管理是为数不多的将组织的所有关键问题整合到一个系统中的进行管理控制方法之一，它已成为大型工商企业的标准操作程序。全面预算管理是公司实现其战略和发展规划目标的管理工具，它以货币或其他量化形式反映其所有业务活动的计划和工作目标，并在此基础上对其进行控制和管理。全面预算管理作为实现战略目标和有效控制的管理工具，旨在实现国有企业的战略和发展规划目标，优化资源配置，努力提高经营效益，明确各级预算组织的管理界面及责任，规范预算编制、执行、调整、报告及考评流程，不断提高预算管控水平。全面预算管理将有效保障国有企业的目标管理模式实现，完善各项职能。
三、国有企业全面预算管理的常见困境及原因
（1） 预算安排与战略和发展规划之间的脱节使规划目标难以实施
首先，国有企业需要及时向各业务单位传递总体战略，并有实施监测的手段和平台。大多数国有企业目前的都存在信息孤岛的现象，实现战略目标的有效控制方法仍然不足。全面预算管理通过建立多层次的责任预算系统，将总体目标转变为各级责任中心的子目标，并通过全面的预算管理周期来推动每个业务部门的发展，以实现公司的整体战略目标。
其次，国有企业经营者的职位待遇与其经营业绩是紧密相连的，他们被授予地荣誉称号是来自于他们所取得的相应业绩：如中国优秀企业家到某个部门担任行政职务。这样，管理者为了自己的荣誉称号着想，就会选择增加当期利润而非根据生产经营的需要制定预算。此外，由于国有企业和地方政府也有密切关系，地方财政和政府目标与企业业绩密切相关，企业管理当局有可能会做出迎合政府所需的预算。
（2）预算编制不准确，执行不到位，导致相关资源配置失衡
全面预算管理是一种企业管理工具，可帮助国有企业实现其战略目标。它以量化的形式反映所有经营活动的计划和目标，并在此基础上控制和管理它们。全面预算管理的最终目标是基于战略的目标，预算体现在数量形式上，具有很强的量化特征，因此它强化和支持战略量化目标。预算本身不是目的，而是管理方法和管理手段，同时它不是简单的财务管理，而是包括销售、生产、投资、人力资源等业务活动，呈现出全面的特征。企业主要通过将实际业务活动与预算目标进行比较并不断调整生产运营来实现全面预算管理。
（3）预算活动过程管理与控制缺失
2001年第一季度，英国克兰菲尔德管理学院商业运营中心的一个研究小组对全球预算和规划实践进行了调查，结果显示：80%的公司对现有预算并不满意，希望改进。调查同时发现：第一、大部分公司将预算与规划、生产经营相分离。第二、实施最实用的计划管理流程和达成优秀的绩效两者之间存在着强烈的相关性。
有效的管理是以责任单元明确其具体职责，并被赋予与之匹配的权利为前提，以互动的考评与激励机制为引导的。全面预算管理以责任预算为前提有效地实施全面预算管理就必须首先明确每一个参与其中的责任单元的职责，因而全面预算首先表现为责任预算。
四、加强国有企业全面预算管理的对策
1890年至1920年，政府预算在美国实施并取得了很好的效果，预算概念被美国一些大公司接受并采用。另一个影响来自企业内部，即标准成本系统和企业成本核算的应用。制度化管理的实施和具有明确权利和责任的等级组织的形成促进了预算内容、职能、组织和程序的初步形成。
通用电气、杜邦、通用汽车等大型企业广泛使用，预算的性质从完全的被动变得较为主动，预算功能从简单的计划控制演变为规划、控制、协调、激励、评估等功能，成为了内部控制系统的核心。信息经济时代的到来将传统预算与管理控制理念和信息技术相结合，修改了传统预算的程序和方法，使预算管理和组织环境变得更具适应性。
预算发展的历史阶段显示：预算管理的覆盖范围正在逐步扩大到生产和管理的各个方面，预算管理越来越多地渗透到企业的生产过程中。因此加强国有企业全面预算管理的对策主要表现为以下几个方面：
（1）建立实事求是理念
预算编制应采取自下而上与自上而下相结合的方式，通过加强行业环境研判以及趋势分析，客观确定预算目标，保证公司战略和发展规划目标顺利落实，重在实事求是。
（2）资源配置理念及管理控制理念
首先，各预算责任单元要注重资源的匹配、工作的平衡，要将公司资源配置于重点工作、紧急工作、符合战略和发展方向的工作，它侧重于“做专做强”的基本理念。 其次，按照“总体平衡、切块管理、分工负责”预算管理的概念，即预算管理委员会负责公司预算的总体平衡；预算管理办公室负责介绍具体方案；每个预算责任单位负责执行和控制削减预算；其余职能部门负责在责任范围内审查和控制预算。
（3）使用全面预算管理原则
1.全面的预算管理贯穿于国有企业管理活动的各个方面
一是各预算责任单元中的各级人员，在预算管控中的权力和责任对等（即谁花钱，谁编制预算和谁控制预算）做到从源头管理预算。二是实行全额预算管理，在日常业务活动过程中，成本费用支出都必须纳入预算管理中，根据预算指标，原则上不允许超预算或计划外费用。三是遵循公司预算期的管理流程和管理结果，全面预算管理整体规划业务活动，控制管理流程，评估业务活动的结果。
2.零基础预算原则
每年年初在编制预算时，应根据预算年度要开展的业务活动，重新审查其重要性和影响。原则是以零为基础编制计划和预算，往年未执行完成的预算不能直接结转至下一年度。在公司的年度计划预算获得批准后，根据审批状态将列出的预算分为正式预算和待定预算。正式预算公司授权各二级预算责任单元预算责任人按照流程启动，待批预算按公司相关程序履行审批手续后转为正式预算后方可实施，所有待批预算在转为正式预算前不得动用预算。
3.目标导向原则
以公司战略和发展规划目标为指引，按照“占用资源、贡献价值”确定和上报预算目标。各预算责任单元应合理配置资源，积极开拓市场，努力降本增效，落实“双控”要求，完成预算目标。各二级预算责任单元如预期实现的营业收入或利润总额未完成预算目标的95 %时，应及时以报告形式向公司说明原因。
五、结束语
国有企业的全面预算管理程序包括预算编制、预算执行、预算调整、预算报告和预算评估。一旦年度预算获得批准，即具有指令性，各級预算责任单位应将年度预算作为预算期间业务活动的基本依据，认真组织实施，严格执行。
参考文献
[1]邹武平，张星文.实施预算管理 防范财务风险?—以广西制糖企业为例〔J〕.商业研究，2008（9）：50-52
[2]张丽珍.企业全面预算管理的困境及对策探讨〔J〕.时代金融，2017（9）：118-119
[3]江舸.从平衡计分卡和作业成本法的视角浅析预算困境〔J〕.财会学习，2018（1）：83-85
[4]李慧.我国上市公司会计政策选择动机分析〔D〕.合肥：合肥工业大学，2009
[5]文育.软件企业研发费用的预算管理研究〔D〕.北京：首都经济贸易大学，2012
关键词：国有企业；全面预算管理；困境；对策探讨
一、引言
全面预算管理在国有企业中有着至关重要的地位，通过全面预算管理工作，引领各单位围绕实现业绩目标，研究制定降本增效措施，深挖内部潜力，突出全产业链价值最大化导向，保证各项生产经营活动质量。一是牢固树立“一切成本皆可控”理念，推行全价值链、全生命周期的成本费用管理，剖析业务发展的主要成本费用驱动因素，制订符合企业特点的关键指标体系，建立国内国际同行业“标杆库”、“定额标准库”，全面落实成本管控要求，发挥好预算引领作用。二是贴近市场、贴近生产经营，持续做实月度预算管理工作，并通过分析预算执行差异，找准影响预算完成的关键因素，采取切实可行的优化、整改措施，逐步提高月度预算对生产经营的引导和管控力度。但是国有企业在全面发挥全面预算管理的作用时仍然受到多方面因素的制约。
二、国有企业做好全面预算管理的重要性
预算管理是为数不多的将组织的所有关键问题整合到一个系统中的进行管理控制方法之一，它已成为大型工商企业的标准操作程序。全面预算管理是公司实现其战略和发展规划目标的管理工具，它以货币或其他量化形式反映其所有业务活动的计划和工作目标，并在此基础上对其进行控制和管理。全面预算管理作为实现战略目标和有效控制的管理工具，旨在实现国有企业的战略和发展规划目标，优化资源配置，努力提高经营效益，明确各级预算组织的管理界面及责任，规范预算编制、执行、调整、报告及考评流程，不断提高预算管控水平。全面预算管理将有效保障国有企业的目标管理模式实现，完善各项职能。
三、国有企业全面预算管理的常见困境及原因
（1） 预算安排与战略和发展规划之间的脱节使规划目标难以实施
首先，国有企业需要及时向各业务单位传递总体战略，并有实施监测的手段和平台。大多数国有企业目前的都存在信息孤岛的现象，实现战略目标的有效控制方法仍然不足。全面预算管理通过建立多层次的责任预算系统，将总体目标转变为各级责任中心的子目标，并通过全面的预算管理周期来推动每个业务部门的发展，以实现公司的整体战略目标。
其次，国有企业经营者的职位待遇与其经营业绩是紧密相连的，他们被授予地荣誉称号是来自于他们所取得的相应业绩：如中国优秀企业家到某个部门担任行政职务。这样，管理者为了自己的荣誉称号着想，就会选择增加当期利润而非根据生产经营的需要制定预算。此外，由于国有企业和地方政府也有密切关系，地方财政和政府目标与企业业绩密切相关，企业管理当局有可能会做出迎合政府所需的预算。
（2）预算编制不准确，执行不到位，导致相关资源配置失衡
全面预算管理是一种企业管理工具，可帮助国有企业实现其战略目标。它以量化的形式反映所有经营活动的计划和目标，并在此基础上控制和管理它们。全面预算管理的最终目标是基于战略的目标，预算体现在数量形式上，具有很强的量化特征，因此它强化和支持战略量化目标。预算本身不是目的，而是管理方法和管理手段，同时它不是简单的财务管理，而是包括销售、生产、投资、人力资源等业务活动，呈现出全面的特征。企业主要通过将实际业务活动与预算目标进行比较并不断调整生产运营来实现全面预算管理。
（3）预算活动过程管理与控制缺失
2001年第一季度，英国克兰菲尔德管理学院商业运营中心的一个研究小组对全球预算和规划实践进行了调查，结果显示：80%的公司对现有预算并不满意，希望改进。调查同时发现：第一、大部分公司将预算与规划、生产经营相分离。第二、实施最实用的计划管理流程和达成优秀的绩效两者之间存在着强烈的相关性。
有效的管理是以责任单元明确其具体职责，并被赋予与之匹配的权利为前提，以互动的考评与激励机制为引导的。全面预算管理以责任预算为前提有效地实施全面预算管理就必须首先明确每一个参与其中的责任单元的职责，因而全面预算首先表现为责任预算。
四、加强国有企业全面预算管理的对策
1890年至1920年，政府预算在美国实施并取得了很好的效果，预算概念被美国一些大公司接受并采用。另一个影响来自企业内部，即标准成本系统和企业成本核算的应用。制度化管理的实施和具有明确权利和责任的等级组织的形成促进了预算内容、职能、组织和程序的初步形成。
通用电气、杜邦、通用汽车等大型企业广泛使用，预算的性质从完全的被动变得较为主动，预算功能从简单的计划控制演变为规划、控制、协调、激励、评估等功能，成为了内部控制系统的核心。信息经济时代的到来将传统预算与管理控制理念和信息技术相结合，修改了传统预算的程序和方法，使预算管理和组织环境变得更具适应性。
预算发展的历史阶段显示：预算管理的覆盖范围正在逐步扩大到生产和管理的各个方面，预算管理越来越多地渗透到企业的生产过程中。因此加强国有企业全面预算管理的对策主要表现为以下几个方面：
（1）建立实事求是理念
预算编制应采取自下而上与自上而下相结合的方式，通过加强行业环境研判以及趋势分析，客观确定预算目标，保证公司战略和发展规划目标顺利落实，重在实事求是。
（2）资源配置理念及管理控制理念
首先，各预算责任单元要注重资源的匹配、工作的平衡，要将公司资源配置于重点工作、紧急工作、符合战略和发展方向的工作，它侧重于“做专做强”的基本理念。 其次，按照“总体平衡、切块管理、分工负责”预算管理的概念，即预算管理委员会负责公司预算的总体平衡；预算管理办公室负责介绍具体方案；每个预算责任单位负责执行和控制削减预算；其余职能部门负责在责任范围内审查和控制预算。
（3）使用全面预算管理原则
1.全面的预算管理贯穿于国有企业管理活动的各个方面
一是各预算责任单元中的各级人员，在预算管控中的权力和责任对等（即谁花钱，谁编制预算和谁控制预算）做到从源头管理预算。二是实行全额预算管理，在日常业务活动过程中，成本费用支出都必须纳入预算管理中，根据预算指标，原则上不允许超预算或计划外费用。三是遵循公司预算期的管理流程和管理结果，全面预算管理整体规划业务活动，控制管理流程，评估业务活动的结果。
2.零基础预算原则
每年年初在编制预算时，应根据预算年度要开展的业务活动，重新审查其重要性和影响。原则是以零为基础编制计划和预算，往年未执行完成的预算不能直接结转至下一年度。在公司的年度计划预算获得批准后，根据审批状态将列出的预算分为正式预算和待定预算。正式预算公司授权各二级预算责任单元预算责任人按照流程启动，待批预算按公司相关程序履行审批手续后转为正式预算后方可实施，所有待批预算在转为正式预算前不得动用预算。
3.目标导向原则
以公司战略和发展规划目标为指引，按照“占用资源、贡献价值”确定和上报预算目标。各预算责任单元应合理配置资源，积极开拓市场，努力降本增效，落实“双控”要求，完成预算目标。各二级预算责任单元如预期实现的营业收入或利润总额未完成预算目标的95 %时，应及时以报告形式向公司说明原因。
五、结束语
国有企业的全面预算管理程序包括预算编制、预算执行、预算调整、预算报告和预算评估。一旦年度预算获得批准，即具有指令性，各級预算责任单位应将年度预算作为预算期间业务活动的基本依据，认真组织实施，严格执行。
参考文献
[1]邹武平，张星文.实施预算管理 防范财务风险?—以广西制糖企业为例〔J〕.商业研究，2008（9）：50-52
[2]张丽珍.企业全面预算管理的困境及对策探讨〔J〕.时代金融，2017（9）：118-119
[3]江舸.从平衡计分卡和作业成本法的视角浅析预算困境〔J〕.财会学习，2018（1）：83-85
[4]李慧.我国上市公司会计政策选择动机分析〔D〕.合肥：合肥工业大学，2009
[5]文育.软件企业研发费用的预算管理研究〔D〕.北京：首都经济贸易大学，2012