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摘要刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职责。当前,由于立法上的不完善和司法实践中碰到的实际困难等因素制约,使立案监督职能发挥不尽如人意。本文认为必须对刑事立案监督制度进行改革和完善,建立与之相适应的新的监督机制。
关键词立案监督 刑事诉讼 法律权威
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-046-02
刑事立案监督是刑事诉讼法中一项重要的制度,它对刑事立案主体依法立案,防止和纠正有案不立、不破不立、以罚代刑、不该立案而立案等违法问题,起着重要的保障作用。各级检察机关经过这些年来的实践,在这一领域取得了显著成绩。据统计,2003年至2007年,全国检察机关对应当立案而不立案的案件,监督公安机关立案94766件,对违法插手民事经济纠纷等不应当立案而立案的,督促公安机关撤案18266件,为有效打击刑事犯罪,维护法律权威,发挥了积极的作用。但由于立法上的不完善,相关配套制度的欠缺,以及司法机关认识上的不一致,导致刑事立案监督在实际工作中遇到诸多问题和障碍,亟待采取相关举措进行改革和完善。
一、当前刑事立案监督存在的问题
(一)立法上过于原则和简约,导致司法实践中难以有效开展监督
目前立案监督的范围过于狭窄,笔者认为不仅应当包括该立案未立案,还应当包括不该立案而立案以及立案后降格处理等情况。刑事立案监督的范围是指检察机关对公安机关涉及刑事立案的哪些活动可以进行监督。根据现行《刑事诉讼法》第八十七条之规定,立案监督的范围只能是“应当立案而不立案侦查”的行为(违法消极立案行为),对“不应当立案而立案侦查”的情形(违法积极立案行为)及“立案后又撤销或另作劳动教养、治安处罚等情形”,则没有规定在立案监督范围之列。由于立法上的疏漏和缺陷,造成了检察机关对后两种立案行为实施监督缺乏法律依据的尴尬局面。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》在第十章以一节的篇幅专门对立案监督进行了细化,并将立案监督的范围拓展到对公安机关不应该立案而立案的监督,但因该规则的效力相对较低,又与《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定不协调,不配套,实践中难以得到公安机关的认可。司法实践中,违法积极立案行为时有发生,如打击报复、徇私枉法、非法插手民间经济纠纷、对达不到刑事立案标准因利益驱动而乱立案,滥用刑事强制措施等等。事实上,滥用立案权不仅严重侵害了当事人合法权益,也损害了司法机关公正执法的良好形象,其危害后果并不比违法消极立案行为小。
(二)司法实践中缺乏相应配套制度,制约了权能的发挥
一个完整的立案监督权应当包括对立案活动的知情权、对不当处理案件的调查权,以及对违法不立案的纠正权。由于相关法律法规没有规定公安机关应当将发案、受案、立案或不立案的情况告知检察机关,导致立案监督工作变成“无米之炊”,检察机关获得立案监督案件线索的渠道主要是被害人的申诉和群众的控告,其次是侦查监督和公诉部门通过阅卷在内部“找米下锅”。知情权的缺失导致立案监督渠道太过狭窄,案件线索少。而检察机关立案监督调查权的缺失导致不能准确认定案情。立案监督的案件尚处于初查阶段,法律没有明确检察机关对尚处于初查階段的案件有行使调查的权力。实践中,检察机关只是被动地审查公安机关呈送的案件材料,局限于在被监督对象准备好的证据中了解情况,这难以客观而准确地做出决断。没有明确事后监督的制裁手段,导致立案监督陷入僵局。《刑事诉讼法》规定人民检察院对公安机关提出质询,要求其说明不立案的理由后,认为公安机关不立案的理由不能成立的,提出纠正措施,通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。在司法实践中,公安机关接到检察机关立案通知书后“久拖不立”、“立而不侦”、“侦而不结”等现象时有发生,由于缺乏对公安机关接到立案通知书后发生此类情况进行处理的法律依据,导致监督软弱无力。
(三)公安、检察机关认识不一致,导致监督措施难以落实
目前基层司法机关存在着一种明显的弊端,即工作重点围绕上级部门的考核指挥棒,公安机关存在着不破不立、立而不查、查而不纠等消极应付现象。而检察机关则偏重于数量和判决,偏离了立案监督的立法本意。从设立立案监督制度的本意而言,主要是为了防止和纠正有罪不究、以罚代刑,以及违法插手民事纠纷等违法行为,但实践中立案监督的案件往往是公安机关因为办案人员疏忽懈怠或办案力量不足等原因,一时尚未查清,或未及时立案等情形。以往,这种情况只需通过两家办案人员沟通或发函等形式即可予以解决。而真正监督纠正因为办案人员故意不立案或以罚代刑,违法插手经济纠纷等类型的案件数量并不太多,而且监督纠正此类案件往往会遭遇很大的办案阻力,检察机关考虑公检两家的相互配合,有时不得不放弃监督。
二、完善刑事立案监督的建议
(一)完备法制,明确立案监督的范围
检察机关立案监督的范围,不但包括上述刑事立案主体“应当立案而不立案”的情形,还应包括“不应当立案而立案”和立案后“降格处理”等情形。因此,在立案监督的范围上,公检两家应通过联和发文形式,明确规定,“检察机关认为立案主体不应当立案而立案的,或者当事人认为立案主体不应当立案而立案,向检察机关提出的,检察机关应当要求立案主体说明立案理由,检察机关认为其理由不能成立的,应当通知立案主体撤销立案,立案主体接到通知后应当撤销立案”。同时,应赋予检察机关对降格处理情况的监督权。
(二)完善机制,确保立案监督的实效
1.确立检察机关侦查监督部门对公安机关的立案知情权
首先,公安机关要把受理报案、立案情况定期向检察机关备案,便于检察机关全面掌握情况,检察机关也可以根据需要主动向公安机关了解受理报案、立案的情况,调阅卷宗,查阅有关报案、立案的纪录资料。其次,重大、有影响的案件在发案时就应告知检察机关,有利于检察机关为有重点、有选择地适时介入做准备工作。再次,公安机关对出现新情况,介于可立案可不立案之间,可追究刑事责任可不追究刑事责任之间的案件,也要及时向检察机关通报,便于检察机关适时提出意见和建议。
2.赋予检察机关在立案监督中的调查权
检察机关只有对立案过程中发生的具体情况有详细的了解,才可能做出正确的处理决定。当公安机关初查不力,出现案件事实不清、证据不足时,或者有线索怀疑公安侦查人员不正确处理案件的原因可能是主观故意违法时,检察机关可以视情况对立案情况进行调查。而此种调查权不同于公安机关的初查权,公安机关的初查权在于查明刑事案件的事实,检察机关的调查权是复核手段,在于查验公安机关所认定的事实是否正确,应当调取的证据是否已经调取,查明公安机关对案件的处理是否恰当,查明公安人员在处理案件的过程中有无渎职行为和贪污受贿行为。最近,我省开展的刑事拘留监督试点工作,就在拓展检察机关的知情权和调查权方面有所突破。
3.赋予人民检察院处理立案主体拒不接受监督的处分权
强化人民检察院的立案监督权,明确设定拒不接受立案监督的法律责任。即人民检察院对拒不接受立案监督的立案主体视不同情况,可采取下列措施:发出《纠正立案违法通知书》责成其纠正违法行为;向当地纪检监察部门提出检察建议,建议给予有关立案主体及其责任人员党纪政纪处分;提交同级人民代表大会或其常务委员会审议,通过权力机关的干预促使其纠正违法;对属于国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,经省级以上检察机关决定,直接立案侦查。
(三)转变观念,围绕重点积极开展刑事监督工作
如果说,司法救济是维护社会正义的最后一道防线,那么检察机关的诉讼监督就可以说是这道防线的重要关口。但由于公安机关在立案问题上一直存在一些“暗箱操作”现象,司法实践中屡屡出现以劳代刑、以罚代刑、有案不立、有罪不究等现象,其背后往往还隐藏着拘私舞弊、贪赃枉法等交易。因而,加强对此类案件的刑事立案监督是防止立案权被滥用、维护司法公正的现实需要,也是设立立案监督制度设立的初衷,立案监督必须围绕此类重点案件开展。对此,公检两家必须统一认识,加强配合,使立案监督制度真正发挥其立法功效。
注释:
江伟松.完善刑事立案监督制度之我见.法制与社会.2009(11)上.第157页.
张建良.我国刑事立案监督立法的完善.中国人民公安大学学报.2005(3).第48页.
关键词立案监督 刑事诉讼 法律权威
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-046-02
刑事立案监督是刑事诉讼法中一项重要的制度,它对刑事立案主体依法立案,防止和纠正有案不立、不破不立、以罚代刑、不该立案而立案等违法问题,起着重要的保障作用。各级检察机关经过这些年来的实践,在这一领域取得了显著成绩。据统计,2003年至2007年,全国检察机关对应当立案而不立案的案件,监督公安机关立案94766件,对违法插手民事经济纠纷等不应当立案而立案的,督促公安机关撤案18266件,为有效打击刑事犯罪,维护法律权威,发挥了积极的作用。但由于立法上的不完善,相关配套制度的欠缺,以及司法机关认识上的不一致,导致刑事立案监督在实际工作中遇到诸多问题和障碍,亟待采取相关举措进行改革和完善。
一、当前刑事立案监督存在的问题
(一)立法上过于原则和简约,导致司法实践中难以有效开展监督
目前立案监督的范围过于狭窄,笔者认为不仅应当包括该立案未立案,还应当包括不该立案而立案以及立案后降格处理等情况。刑事立案监督的范围是指检察机关对公安机关涉及刑事立案的哪些活动可以进行监督。根据现行《刑事诉讼法》第八十七条之规定,立案监督的范围只能是“应当立案而不立案侦查”的行为(违法消极立案行为),对“不应当立案而立案侦查”的情形(违法积极立案行为)及“立案后又撤销或另作劳动教养、治安处罚等情形”,则没有规定在立案监督范围之列。由于立法上的疏漏和缺陷,造成了检察机关对后两种立案行为实施监督缺乏法律依据的尴尬局面。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》在第十章以一节的篇幅专门对立案监督进行了细化,并将立案监督的范围拓展到对公安机关不应该立案而立案的监督,但因该规则的效力相对较低,又与《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定不协调,不配套,实践中难以得到公安机关的认可。司法实践中,违法积极立案行为时有发生,如打击报复、徇私枉法、非法插手民间经济纠纷、对达不到刑事立案标准因利益驱动而乱立案,滥用刑事强制措施等等。事实上,滥用立案权不仅严重侵害了当事人合法权益,也损害了司法机关公正执法的良好形象,其危害后果并不比违法消极立案行为小。
(二)司法实践中缺乏相应配套制度,制约了权能的发挥
一个完整的立案监督权应当包括对立案活动的知情权、对不当处理案件的调查权,以及对违法不立案的纠正权。由于相关法律法规没有规定公安机关应当将发案、受案、立案或不立案的情况告知检察机关,导致立案监督工作变成“无米之炊”,检察机关获得立案监督案件线索的渠道主要是被害人的申诉和群众的控告,其次是侦查监督和公诉部门通过阅卷在内部“找米下锅”。知情权的缺失导致立案监督渠道太过狭窄,案件线索少。而检察机关立案监督调查权的缺失导致不能准确认定案情。立案监督的案件尚处于初查阶段,法律没有明确检察机关对尚处于初查階段的案件有行使调查的权力。实践中,检察机关只是被动地审查公安机关呈送的案件材料,局限于在被监督对象准备好的证据中了解情况,这难以客观而准确地做出决断。没有明确事后监督的制裁手段,导致立案监督陷入僵局。《刑事诉讼法》规定人民检察院对公安机关提出质询,要求其说明不立案的理由后,认为公安机关不立案的理由不能成立的,提出纠正措施,通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。在司法实践中,公安机关接到检察机关立案通知书后“久拖不立”、“立而不侦”、“侦而不结”等现象时有发生,由于缺乏对公安机关接到立案通知书后发生此类情况进行处理的法律依据,导致监督软弱无力。
(三)公安、检察机关认识不一致,导致监督措施难以落实
目前基层司法机关存在着一种明显的弊端,即工作重点围绕上级部门的考核指挥棒,公安机关存在着不破不立、立而不查、查而不纠等消极应付现象。而检察机关则偏重于数量和判决,偏离了立案监督的立法本意。从设立立案监督制度的本意而言,主要是为了防止和纠正有罪不究、以罚代刑,以及违法插手民事纠纷等违法行为,但实践中立案监督的案件往往是公安机关因为办案人员疏忽懈怠或办案力量不足等原因,一时尚未查清,或未及时立案等情形。以往,这种情况只需通过两家办案人员沟通或发函等形式即可予以解决。而真正监督纠正因为办案人员故意不立案或以罚代刑,违法插手经济纠纷等类型的案件数量并不太多,而且监督纠正此类案件往往会遭遇很大的办案阻力,检察机关考虑公检两家的相互配合,有时不得不放弃监督。
二、完善刑事立案监督的建议
(一)完备法制,明确立案监督的范围
检察机关立案监督的范围,不但包括上述刑事立案主体“应当立案而不立案”的情形,还应包括“不应当立案而立案”和立案后“降格处理”等情形。因此,在立案监督的范围上,公检两家应通过联和发文形式,明确规定,“检察机关认为立案主体不应当立案而立案的,或者当事人认为立案主体不应当立案而立案,向检察机关提出的,检察机关应当要求立案主体说明立案理由,检察机关认为其理由不能成立的,应当通知立案主体撤销立案,立案主体接到通知后应当撤销立案”。同时,应赋予检察机关对降格处理情况的监督权。
(二)完善机制,确保立案监督的实效
1.确立检察机关侦查监督部门对公安机关的立案知情权
首先,公安机关要把受理报案、立案情况定期向检察机关备案,便于检察机关全面掌握情况,检察机关也可以根据需要主动向公安机关了解受理报案、立案的情况,调阅卷宗,查阅有关报案、立案的纪录资料。其次,重大、有影响的案件在发案时就应告知检察机关,有利于检察机关为有重点、有选择地适时介入做准备工作。再次,公安机关对出现新情况,介于可立案可不立案之间,可追究刑事责任可不追究刑事责任之间的案件,也要及时向检察机关通报,便于检察机关适时提出意见和建议。
2.赋予检察机关在立案监督中的调查权
检察机关只有对立案过程中发生的具体情况有详细的了解,才可能做出正确的处理决定。当公安机关初查不力,出现案件事实不清、证据不足时,或者有线索怀疑公安侦查人员不正确处理案件的原因可能是主观故意违法时,检察机关可以视情况对立案情况进行调查。而此种调查权不同于公安机关的初查权,公安机关的初查权在于查明刑事案件的事实,检察机关的调查权是复核手段,在于查验公安机关所认定的事实是否正确,应当调取的证据是否已经调取,查明公安机关对案件的处理是否恰当,查明公安人员在处理案件的过程中有无渎职行为和贪污受贿行为。最近,我省开展的刑事拘留监督试点工作,就在拓展检察机关的知情权和调查权方面有所突破。
3.赋予人民检察院处理立案主体拒不接受监督的处分权
强化人民检察院的立案监督权,明确设定拒不接受立案监督的法律责任。即人民检察院对拒不接受立案监督的立案主体视不同情况,可采取下列措施:发出《纠正立案违法通知书》责成其纠正违法行为;向当地纪检监察部门提出检察建议,建议给予有关立案主体及其责任人员党纪政纪处分;提交同级人民代表大会或其常务委员会审议,通过权力机关的干预促使其纠正违法;对属于国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,经省级以上检察机关决定,直接立案侦查。
(三)转变观念,围绕重点积极开展刑事监督工作
如果说,司法救济是维护社会正义的最后一道防线,那么检察机关的诉讼监督就可以说是这道防线的重要关口。但由于公安机关在立案问题上一直存在一些“暗箱操作”现象,司法实践中屡屡出现以劳代刑、以罚代刑、有案不立、有罪不究等现象,其背后往往还隐藏着拘私舞弊、贪赃枉法等交易。因而,加强对此类案件的刑事立案监督是防止立案权被滥用、维护司法公正的现实需要,也是设立立案监督制度设立的初衷,立案监督必须围绕此类重点案件开展。对此,公检两家必须统一认识,加强配合,使立案监督制度真正发挥其立法功效。
注释:
江伟松.完善刑事立案监督制度之我见.法制与社会.2009(11)上.第157页.
张建良.我国刑事立案监督立法的完善.中国人民公安大学学报.2005(3).第48页.