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摘 要：处于压力型体制末梢与社会直观之中的基层干部，其行为选择动因不仅在于政绩竞争，还在于风险规避。风险约束情境下基层干部避责是一种“局限下取利”的“约束性选择”。科层组织压力、风险层层下移和社会民众的利益主体意识及集体行动，导致一些基层干部行为被风险规避所主导。风险约束情境下基层干部避责的机制诱因在于弱激励与泛化的干部考核“一票否决制”，其策略逻辑表现为“不出事”逻辑与“准退出”博弈。需要通过实现基层干部激励与约束的适度平衡，来解决基层干部避责问题。
关键词：风险约束;基层干部;避责;“不出事”逻辑;“准退出”博弈
近年来，基层干部避责现象引起了各方高度关注。这类怠政现象的滋生、蔓延，成为影响当前基层干部的干事动力、弱化政府形象的显性因素。基层干部主要指工作在县乡（镇）党政机关、城市街区等基层组织单元的一线人员;他们在工作中时常与社会民众直接互动，并且在执行公务中具有实质裁量权。一方面，基层干部的工作直接影响着社会民众的生活机会;另一方面，在国家不断加强基层治理的背景下，基层干部的职责不断增加，这使得他们所要承担的压力也相应增大。基层干部代表着党和政府的具体形象，其工作和行为映射着国家治理的整体形象，构成了社会民众评议党和政府的情感经验基础。中国政府职责同构的特点，使得各地基层干部基本上处于相似任务情境所建构的工作环境中，也会形成大致相仿的行为模式。这非常类似于李普斯基所描述的基层官僚的工作环境：一是由于权限与资源有限，基层干部通常无法完成繁杂的工作任务，难以承担被赋予的责任;二是充满模糊、疑义甚至相互抵牾的目标期望，时常导致基层干部无所适从;三是上述特点以及过多的变量维度，使得基层干部的工作难以被测量与评估;四是面对社会需求的不断增加，公共服务品质难以提升，并时常遭到社会民众的抱怨[1]（pp.183-189）。因此，在面对前述这一系列工作情境时，一些基层干部往往会修正自己的“工作”概念，通过各种方式来降低工作目标，避责就是其中的典型表现之一。
避责是指基层干部运用各类行动策略规避行使职权过程中可能产生的否定性评价后果，以避免受到行政、党纪甚至法律上的追责。避责不仅关涉政策实施和行政效能问题，更与政府公信力建设和国家治理能力现代化紧密关联。中国转型社会与现代化进程中特殊的风险场域架构了基层干部科层行政与治理的实践空间。相关研究发现，处于压力型体制末梢的基层干部，在面对繁杂的任务指令时，囿于权限与资源约束以及地方治理情境，往往会主动运用各类行动策略来软化政策执行和任务指标考核过程，以达到规避风险之目的。可见，当前基层干部行为选择的动因不仅在于政绩竞争，也在于风险规避。从个体理性的角度来看，风险约束情境下基层干部避责行为是“局限下取利”的“约束性选择”，呈现出一种适度遵从与谨慎抗争相混合的特征。
目前，学界对干部避责的成因分析主要有两类研究视角。一类是侧重于政府部门职能、制度法制建设的规范性分析。另一类是侧重于情境性、复杂性与不确定性的经验分析。这类分析主要包括如下四个方面：一是在分税制改革后的“二元财政”结构下，基层干部的事权与财权不匹配，导致其公共服务动机和能力受到削弱;二是政府科层内部建立在“责任-利益”连带基础之上的上下级间的谈判博弈，有利于基层干部群体在面临不确定性或风险性因素时，借助变通、共谋、申诉等讨价还价方式，减轻任务指标压力和软化政策执行;三是问责的强化或泛化，可能会导致基层干部从“揽政”到“懒政”的行为变化;四是在“不出事”逻辑的支配下，一些基层干部基于自利动机，衍生出非制度性、非原则性的策略化行为。本文主要是基于后一类视角的经验分析，认为基层干部行为逻辑是由其所处的结构环境与权责逻辑所决定的，它们构成了影响基层干部行为逻辑的激励基础。
本文試图分析在体制性压力与社会性压力的约束下，科层权限与资源的匮乏、任务指标的挤压、弱激励与问责约束、社会民众利益主体意识及集体行动等一系列因素，是如何强烈地塑造着基层干部的科层行政与治理行为逻辑的。基于对中国基层治理的经验观察，我们认识到，基层干部在科层行政与治理中的行为表现，虽未完全符合“理想类型”的预期，但也绝不是专断的、简单化的行为呈现。实际上，基层干部群体是中国基层治理的中坚力量，在落实国家治理任务的过程中，他们既在科层组织体系内保证庞杂的治理任务能与基层社会对接，又在基层治理实践中积极地整合“地方性知识”，尽量将国家政策“在地化”，从而解决与基层发展和社会民众生产生活直接相关的实际问题。因此，基层干部的科层行政与治理行为逻辑往往建构于复杂的博弈过程之中，且呈现出相互缠绕的行动结构。对基层干部避责的成因分析，离不开对众多具体实践层面的真实行动者“理性选择”策略的剖析。而要准确解析避责行为衍生的动因，就须从纷繁琐碎的情节中抽离并梳理出关键博弈变量及其互动关系。对于夹在追求公共利益和私人利益之间的基层干部而言，影响其行为选择的因素非常复杂。本文不否认一些基层干部的避责行为是出于纯粹私利考虑，但这不是本文的关注重点，本文的关注重点是，在内外部环境所导致的风险约束情境下，基层干部避责的机制诱因与行动逻辑。
二、风险约束及其对基层干部行为的塑造
风险约束会对人们的行为模式产生重要影响。斯洛维克指出，风险变化使得人们在不同环境下发生认知的调适，在心理决策过程中呈现出不同的观念和态度[2]。贝克认为风险社会的不确定性特征和模糊的“定义关系”是产生“集体不负责任”的根源[3]（pp.148-150）。风险社会催生出的“风险行政”不断地冲击甚至是重构着传统的“政治-行政”二分法、韦伯式科层制原则、理性的行政科学理论等认知范式，在政府科层行政与治理过程中掺入了更多的不确定性、非线性因素。在风险行政中，政府的角色与职能发生了改变，不仅增添了许多新的内容与元素，还出现了多重性角色的转变[4]。当代社会愈发强烈的风险约束，使得一些官员干部试图运用看似规范与合理的行政话语来遮蔽其卸责行为。避责时常有如下两种表现：一是尽管组织规章制度和科层职能体系有着看似权责清晰的界定与分工，但责任主体却不能在科层行政与治理过程中主动地承担起事前预防、事后解决的责任;二是一些官员干部在危机前后往往会试图利用规章制度的罅隙甚至是一些技术手段来进行避责的辩解[5]。 可以说，风险社会进一步放大了基层干部在科层行政与治理过程中的避责意识，使得防范与规避风险的氛围在基层工作中日益浓厚。避责现象在基层工作中的衍生，既与风险社会的特征密切相关，更与科层组织的结构和机制紧密相关。长期以来，中国行政体制改革的目标是在厘清政府职能的基础上，通过设置激励机制和相关约束机制，使地方干部的施政行为服务于国家治理意志且契合社会民众期待。因此，在干部考核过程中，基层干部既面临着政治激励与经济激励，同时也面对着多重压力下的问责政治约束。这在政府科层行政与治理过程中产生了双重结果：一方面，上级政府通过建立目标管理责任制，在“责任-利益”连带的基础上激发了各级地方干部的能动性，促进了特定治理目标的实现;另一方面，各级地方干部尤其是基层干部也面临着越来越高的风险约束。
具体来说，本文中的风险约束主要指那些可能会导致基层干部承担对自身不利的责任，引发上级部门或监督机构的批评与惩治，从而影响自身政治仕途甚至是职业生命的各类风险因素。许多学者已经观察到中国政府逐级发包的科层行政与治理机制的运行特点以及这种机制所造成的责任与风险层层下移现象。地方治理事务的繁杂性使得基层干部夹在压力型体制末梢与社会直观之间。自上而下的科层组织压力和自下而上的治理对象的利益主体意识及集体行动，构成了基层干部的科层行政与治理行为的风险约束情境。近些年来，在稳定政治的总体要求、服务型政府建设理念与技术治理的逻辑中，国家一直将制度化、法治化、专业化、目标责任制等作为行政体制改革和科层化治理机制建构的核心主题。然而，在压力型体制的基本格局和政府科层行政过程中，基层治理过程的繁杂性往往在考評中被裁剪为简单的数据指标，这就导致基层治理事务时常需要突破理性化的科层运作方式，基层政府运行的风险相应增大[6]。在风险预期普遍超过政治激励与经济激励时，基层干部行为势必为风险意识所主导，尤其是在面对体制性压力和社会民众的利益主体意识及集体行动时，基层干部往往会运用各种行动策略，来降低科层行政与治理行为的风险系数。
三、弱激励与泛化的“一票否决制”：风险约束情境下基层干部避责的机制诱因
从机制诱因上看，基层干部避责根源于弱激励和泛化的干部考核“一票否决制”。干部激励是指将干部的考评和晋升与其治理绩效进行关联。设计干部激励机制的初衷是为地方干部提供强激励，通过将其政治仕途和一定指标相关联，解决上下级政府之间由于信息不对称而产生的“委托-代理”问题。理论上，基层干部的科层行政与治理行为策略取决于激励的形态。一般而言，强激励会引导基层干部积极作为，而弱激励则可能会导致其采取不作为的策略。基于对地方官员治理行为的观察与分析，学者们对干部激励的研究已经形成了一些较为有效的解释模型，晋升锦标赛模式是其中比较有代表性的模型，它指政府官员为获得政治上或职务上的晋升而相互博弈竞争的过程[7]。中国各级地方政府职责同构的特点，使得晋升锦标赛模式得以在多层级、多区域同时推行。晋升锦标赛模式的推行是为了尽量减少政府在科层行政与治理过程中的“委托-代理”问题。因为中国公职人员长期处于一个相对稳定的“政治内部劳动力市场”[8]，他们一旦入职就具有一种很强的职业“锁定”预期。晋升锦标赛模式的目的是在地方政府之间引入竞争机制，从而逐层级放大干部激励的效果。这种晋升博弈催生了以“政治承包制”为特点的压力型体制，即上级将各类任务指标逐级发包至下级政府部门，并辅以“签订责任书”“一岗双责”“党政同责”等目标管理责任制督促措施。需要特别注意的是，这一过程还催生了“一票否决”等压力型手段。压力型体制并非良政善治的政府运作模式。为了破解科层发包链条中信息不对称的监督与考核困境，在地方实践中，这种发包机制和压力型手段往往会变相地演变为“责任-利益”连带[9]。这种“责任-利益”连带机制增大了基层干部的风险系数。中国干部的绩效考评是建立在政府自上而下的科层体系与“命令-服从”关系的制度基础之上的：上级依据权力分层与职能分工对各类任务指标进行逐级计划式分解，下级则必须按照组织规章对上级任务指令予以回应和配合;同时，上级领导通过对下级进行考核管理、不定期督查、问责等方式，来判断下级对各类任务指令的回应性及实现程度。“一票否决制”正是上级部门频繁使用的、用于督促下级完成重要工作的非正式机制安排或行政惯例。“一票否决制”通过将干部利益与任务目标相关联，来激励干部提高执行力和推动相关工作的实施，它已成为一种常用的压实责任的政策工具。作为一种负向激励措施，“一票否决制”在基层实践中发挥了重要作用，同时，它也存在着使用过泛、过频、过重等问题，这往往会激发出利益捆绑、形式主义、“选择性关注”倾向、上下合谋、蒙混过关、责任转移等“甩锅”“卸责”行为[10]。
学者们从府际关系的角度，提出了“行政发包制”[11]、“上下分治”[12]等关于中国国家治理体制的解释模型。这些模型的核心论点是：在中国政府体制中，上级集中了权力与资源，下级则承担了事务与责任;中央（上级）通过层级结构安排与“集权-分权”并存的机制，对下级官员的科层行政与治理行为进行规制;当下级官员行政失当或发生治理危机时，中央（上级）会运用“运动式治理”等非常规手段，进行典型性的纠偏或惩治。这种府际关系格局赋予了各级政府“层层加码”的动力和实现“加码”目标的政策手段。在这种机制模式中，基层干部绩效考评和政治晋升的重要依据是“分数”。根据工作绩效，“分数”可分为“加分项”和“减分项”两类。改革开放后，经济建设一直是政府中心工作，辖区内经济发展成绩成为地方干部的主要“加分项”，但2006年以来，社会治理与公共服务所占的分值比重日趋攀升。由于中央对政策落实情况越来越重视，各级政府都强化了向上集权与向下压责，被设定为执行层的基层干部面临着愈发繁琐与沉重的任务指标。同时，上级部门通常会以强制性行政手段拔高任务指标，并将其层层加码“摊派”给基层，但却很少提供相应的资源支持。由于考核指标不断增多，上级领导频繁进行暗访、调研、突击检查，基层干部面临着不断增大的执行压力与问责风险，他们时常处于“被动式执行”的状态之下。“任务-责任”的挤压、“效率-工具”的挤压、“服务-反制”的挤压、“职业-生活”的挤压[13]，增大了基层干部科层行政与治理过程的风险约束，导致了策略性变通行为的繁殖和盛行。 “减分项”则包括未能完成下派的任务指标以及各类影响基层社会稳定运行的事项。十八大以来，随着国家治理理念的变革，以经济发展指标为主的锦标赛模式让位于多元社会治理目标，治理任务进一步加重，从严治吏、反腐倡廉等一系列举措的强力实施也进一步增加了基层干部的压力，因此，基层干部的职业风险意识相应逐渐增强，其干事创业的动力机制变得更为复杂[14]。实际上，面对逐渐增多的约束性指标、经常随形势变动的指标权重以及科层体制内的层层加码，基层干部对“不减分”的追求可能远高于对“加分”的追求。治理风险“外溢性”与实际控制权“不确定性”，往往会使各级地方政府倾向于联合避责，以最大限度地减轻来自中央（上级）的问责压力[15]。这会导致基层的科层行政与治理过程呈现出一种弱激励特征。实际上，中国科层体系的运行并非呈现简单的单向权力关系与事本主义逻辑，它往往与政府内部共同利益的建构相互关联;一个考核过程包含了“完成任务、激励与政治联盟”三种逻辑，这也是弱激励的形成过程;故而，在当前中国的压力型体制下，“强激励”往往可能是“弱持续”，而“弱激励”可能呈现出“强持续”[16]。此外，地方政府部门具有四个显著的特征：一是多任务、多目标的地方政府部门很难在各类模糊性目标（使命）之间进行权衡;二是不计成本与收益的任务完成方式以及地区间的差异性，使得地方政府部门的绩效难以得到准确衡量;三是地方政府的行为往往会受到多重上级委托者之间的非合作性博弈的影响;四是代理人地方干部从任务中得到的效用是多方面的。受到多重逻辑相互作用的影响，干部考核往往会更多地采用“相对绩效考核”，即弱激励手段[17]。受到多任务目标、难以量化的多维任务、多重科层行政压力、有限性激励的影响，避责行为可能成为基层干部在风险约束情境下作出的一种“理性选择”。此外，政治晋升虽是基层干部职业发展最大的激励，但也并非是其唯一的行为动机。况且，在基层党政科层组织中，晋升机会稀缺，基层干部晋升面临着“天花板”局限，这就使基层的晋升激励往往呈现出一种弱激励特征[18]。因此，基层干部在弱激励机制下和“一票否决制”泛化时，往往会进行风险识别与责任规避，以期最大可能地降低“减分项”，应对潜在的政治风险。
四、“不出事”逻辑与“准退出”博弈：风险约束情境下基层干部避责的策略逻辑
近年來，在强化问责力度的政治要求下，定义宽泛和类型广泛的“稳定”事项，使得基层干部的科层行政与治理行为选择愈发取决于“风险耐受度”，规避风险成为基层干部的行为逻辑之一，一些基层干部采取了“揽政-懒政”“邀功-避责”等应对风险的行为策略。面对不确定性或高风险系数，基层干部往往会通过对“风险-收益”的主观理性分析，选择不同的避责策略。从基层实践来看，避责是一个情境变量，常出现在对一些基层干部的科层行政与治理行为的经验事实的描述之中。因此，对避责的策略逻辑研究，关键是要通过平衡现实与理论之间的张力来分析其行为背后的逻辑脉络[19]。我们可以从如下两个维度来分析基层干部避责的策略逻辑。
第一，“不出事”逻辑。承担超额任务、拥有最小权力、分享最少收益和承担完全责任的基层干部在面对上级多重条线部门摊派的繁杂任务指标时，往往会在其工作中贯穿一种“不出事”逻辑。这种逻辑包括如下三个方面：一是底线任务定位，二是注重结果导向，三是“不出大事”[20]。面对上级部门层层加码后的名目繁多、频率过高、不定期的督查，基层干部会使用各种技术、策略、手段与方式来加以应付。“不出事”逻辑衍生出了基层干部对“硬约束”的软抵抗现象。在中国政府体制的“条块”关系中，“条条”面对激励可能会产生较强的晋升动力从而遵循“标尺竞争”逻辑，主动提供公共服务，但“块块”却往往表现出较为消极的倾向。基层“块块”倾向于遵循“不出事”逻辑。遵循“不出事”逻辑的基层干部一般只对“一票否决”事项保持高度警惕，而对于日常基层治理与公共服务则缺少主动作为的动力，因此常常被动回应外界需求。这种情况下，“一线退缩”“不做不错”“局部空转”等现象开始在基层社会出现。此外，在政府财政运行“项目制化”后，一些基层干部会把精力用于“争资跑项”，而不愿在日常的基层治理与公共服务工作上花费更多精力。
虽然基层干部的这类行为会在国家阶段性的运动式治理时期得到整治，但是一旦运动式治理过去，基层往往又会复归原态。“不出事”逻辑既严重干扰着基层干部工作的注意力分配，也使其更加倾向于通过风险识别和责任规避来尽量减少自身承担的工作与责任。尤其是在当前的稳定政治的要求下，倘若一些社会风险转化为“出事”事件，一些社会民众时常以“闹大”来向政府施压，而上级也很可能对基层进行政治化追责，这样便可能对一些积极作为的基层干部形成一种负面激励。风险约束情境下基层干部行为的弱激励会加速这种“经验”的散播，使得更多的基层干部倾向于选择低风险手段或是直接用避责的方式来处理此类事务，最终导致避责策略的持续胜出与强化。
第二，“准退出”博弈。“准退出”类似于斯科特所描绘的“弱者的武器”，是指政府科层行政体系中“不可退出的谈判”[21]，使得基层干部在面对各类风险时，往往会通过变通、共谋、申诉等行动策略来完成任务。在压力型体制下和目标管理责任制考核过程中，基层执行者在面对庞杂的任务指标时，时常采取“选择性执行”“重留痕轻实绩”等各类应付策略。即便不定期督查乃至“一票否决制”等问责手段也无法根除此类避责行为。因为一些基层干部往往存在侥幸心理，认为只有少数行为人会被发现并问责，绝大多数类似行为则不会被发现，也不会被问责。这类心态衍生出各类以痕迹替代结果的“施政行为从众”等机会主义倾向。产生这类倾向的根源在于：在实践中，一统性政策与地方性治理之间存在着广泛的矛盾，治理任务的指标分解和绩效考核，并非纯粹的自上而下的简单过程，其实施过程往往贯穿着一系列谈判博弈。中国政府科层内部的谈判博弈经常发生于科层关系的复杂结构之中，任务环境与关系主义弱化了科层权威力量，不仅促就了变通、申诉、妥协等讨价还价过程，而且还时常会微妙地改变上下级之间的谈判博弈能力及相应的结果[22]。政府科层内部的谈判博弈是一种组织现象，由于正式规则与地方治理情境的矛盾和冲突，这类现象在政府部门和基层干部行为中广泛存在。因此，基层干部科层行政与治理行为的策略逻辑来源于政府科层内部，并且深嵌于特定的机制结构之中。一方面，由于地方科层组织中，各方存在一系列“基于不同利益的默契”，地方科层行政与治理行为具有非正式性、不确定性的特征[21];另一方面，由于地方执行部门因拥有信息优势而享有谈判议程设置权或行政剩余控制权[23]，所以，它们虽然处于压力型体制之中，但往往可以通过议程设定权或行政剩余控制权来表达其任务执行的困境，获取谈判博弈的实质性胜利，从而寻求任务目标的调整以及督查和问责约束的软化。 因此，一方面，“准退出”博弈建基于体制内意识形态、考评尺度的弹性以及地方文本资源的运用;另一方面，这类行动策略往往由于“责任-利益”连带和行政人缘化而获得一定程度的地方性默契与运作韧性。例如，即便是经过一系列严格、规范的程序设定的“稳评”政策，自实施以来，在一些地方执行过程中也经常会演变为一种“案头上的作业”;上级政府也试图通过创设一些新的制度安排来解决上述问题，但由于种种原因，地方政府往往会不断地复制与再生产出种种应对的变通行为[24]。尤其是在各类考核不断产生的背景下，上级政府“条”权力强化（制度紧缩与督查问责压力的增大）、基层“块”权力弱化（基层自主性的减少），在上下级之间“管控”与“应付”的不断过招中[25]，政治风险与责任陡增，“准退出”博弈在基层较之以往更为普遍。客观上看，“准退出”博弈虽然给基层干部的科层行政与治理行为提供了一定程度上的风险规避屏障，但却极大地挤压了基层干部在科层行政与治理过程中的主体意识、使命意识和主动追求价值的空间，使原本只是自发的避责现象逐渐汇聚成一种普遍存在的“无组织的集体行动”。
五、治理对策：实现基层干部激励与约束的适度平衡
避责在一定程度上损害了党和国家决策部署的严肃性与科学性，催生了基层工作的目标替代行为。虽然干部避责行为已然是一种客观存在的政务现象，相关研究也在不断积累，但总体而言，关于避责的研究仍然缺少理论内核并呈现出碎片化特征[23]。对于处于改革深化期的中国而言，其基层治理问题的衍生速度远超出了制度调整创新的频率，所以诸多问题的有效解决，既要依靠完善相关制度，也要依靠人的主观能动性，特别是要依靠干部的担当作为。习近平总书记多次强调，要激励干部干事创业、担当作为，努力造就一支敢担当、善作为的干部队伍。干部避责问题的治理工作是一项长期艰苦的工程，需要系统的整体性制度设计，正如十九大报告提出的那样，“要坚持严管和厚爱结合，激励和约束并重”：既要全方位深化各项制度改革，提高制度规制的科学化、规范化水平，为基层干部提供正向积极的实践导向;同时，更应把重点置于责任主体，强化基层干部的责任意识，正向激励、合理监督，破除功利主义的行为倾向。
第一，针对基层干部职责泛化问题，要进行更加清晰明确的权责划分。通过深化行政体制改革，对基层组织重新赋权定位，精简政令，切实推动中央基层减负政令走向基层实践。针对当下基层政府存在的权责不对等、财事不匹配以及大量考核指标与任务挤压等各类问题，要从制度上推进权责对称，赋予基层更多权限与资源以及行动上的自主性，保障基层干部有充分的条件担当作为。探索更多“对下负责”机制，努力使基层干部跳脱目标责任、任务下压和指标考核的窠臼。从制度层面明确基层策略行动的边界与空间，从而将行政共同体内的无序策略行动纳入制度化的有序轨道。在厘清問责与容错的边界的基础上，科学细化干部容错免责的标准体系，塑造政府部门鼓励探索的整体氛围;推进公开化、异体型问责以及增强问责情形规范化，解决问责政治的机械化、简单化、随意化问题，逐步破除官员避责的政治心理。
第二，在公共服务动机激励上，积极塑造干事创业导向的组织制度环境，努力超越政绩驱动、压力驱动的行为逻辑。警惕工作上的“痕迹主义”，通过以身作则、树立典型、推广新经验等方式，激励基层干部锐意创新。合理调配财政资源，设立梯级奖金制度，改善基层干部工作条件，通过提升基层干部工作满意度来增强其公共服务动机。运用素质拓展、决策参与、纵向流动、挂职轮岗等一系列嵌套举措，激发基层干部的公共服务动机。构建多维度、多层次的激励保障体系，重视常规性正向激励，鼓励基层干部融入改革创新的工作环境，持续强化其变革承诺。
第三，在约束机制上，从管理思维、行政模式以及干部人事管理等层面入手，理顺干部考核体系中的权责关系并厘清责任边界，实现“救火行政”方式向科学管理模式的跃升，解决“一票否决制”泛化问题。通过建立任职竞争淘汰制度，帮助基层干部树立“职位危机”意识，增强政府部门人事管理的弹性。以正确的政绩观规范和引导基层干部，强化其责任担当意识。适当减少基层干部考评的任务指标，治理基层考核工作的形式主义，提升工作问责的精准性、规范性与慎重性。进一步健全政府与社会公众之间的交流沟通机制，推动纯洁性干群关系建设，同时积极引入大数据政务平台、社会力量，强化对基层干部履职行为的督查，倒逼基层干部务实工作。
第四，基层干部避责的心态既可能来源于复杂的机制诱因，也可能根源于其工作结构与性质，更有可能根植于其自身的人格特质。因此，还须积极塑造基层干部的个体人格与职业人格，从党性修养、工作作风与方法等方面入手，培养基层干部集体意识、大局观念，使其牢记服务初心，从而压缩精致功利主义的生存空间。通过系统化的专业培训与职业道德教育的引领，强化其角色认同，深化其对行为价值的判断认知，不断提升基层干部的务实工作能力与责任意识，促进健康行政生态的形成，最终在实现基层干部激励与约束的适度平衡过程中树立积极作为的行政与治理文化。
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[责任编辑：贾双跃]
关键词：风险约束;基层干部;避责;“不出事”逻辑;“准退出”博弈
近年来，基层干部避责现象引起了各方高度关注。这类怠政现象的滋生、蔓延，成为影响当前基层干部的干事动力、弱化政府形象的显性因素。基层干部主要指工作在县乡（镇）党政机关、城市街区等基层组织单元的一线人员;他们在工作中时常与社会民众直接互动，并且在执行公务中具有实质裁量权。一方面，基层干部的工作直接影响着社会民众的生活机会;另一方面，在国家不断加强基层治理的背景下，基层干部的职责不断增加，这使得他们所要承担的压力也相应增大。基层干部代表着党和政府的具体形象，其工作和行为映射着国家治理的整体形象，构成了社会民众评议党和政府的情感经验基础。中国政府职责同构的特点，使得各地基层干部基本上处于相似任务情境所建构的工作环境中，也会形成大致相仿的行为模式。这非常类似于李普斯基所描述的基层官僚的工作环境：一是由于权限与资源有限，基层干部通常无法完成繁杂的工作任务，难以承担被赋予的责任;二是充满模糊、疑义甚至相互抵牾的目标期望，时常导致基层干部无所适从;三是上述特点以及过多的变量维度，使得基层干部的工作难以被测量与评估;四是面对社会需求的不断增加，公共服务品质难以提升，并时常遭到社会民众的抱怨[1]（pp.183-189）。因此，在面对前述这一系列工作情境时，一些基层干部往往会修正自己的“工作”概念，通过各种方式来降低工作目标，避责就是其中的典型表现之一。
避责是指基层干部运用各类行动策略规避行使职权过程中可能产生的否定性评价后果，以避免受到行政、党纪甚至法律上的追责。避责不仅关涉政策实施和行政效能问题，更与政府公信力建设和国家治理能力现代化紧密关联。中国转型社会与现代化进程中特殊的风险场域架构了基层干部科层行政与治理的实践空间。相关研究发现，处于压力型体制末梢的基层干部，在面对繁杂的任务指令时，囿于权限与资源约束以及地方治理情境，往往会主动运用各类行动策略来软化政策执行和任务指标考核过程，以达到规避风险之目的。可见，当前基层干部行为选择的动因不仅在于政绩竞争，也在于风险规避。从个体理性的角度来看，风险约束情境下基层干部避责行为是“局限下取利”的“约束性选择”，呈现出一种适度遵从与谨慎抗争相混合的特征。
目前，学界对干部避责的成因分析主要有两类研究视角。一类是侧重于政府部门职能、制度法制建设的规范性分析。另一类是侧重于情境性、复杂性与不确定性的经验分析。这类分析主要包括如下四个方面：一是在分税制改革后的“二元财政”结构下，基层干部的事权与财权不匹配，导致其公共服务动机和能力受到削弱;二是政府科层内部建立在“责任-利益”连带基础之上的上下级间的谈判博弈，有利于基层干部群体在面临不确定性或风险性因素时，借助变通、共谋、申诉等讨价还价方式，减轻任务指标压力和软化政策执行;三是问责的强化或泛化，可能会导致基层干部从“揽政”到“懒政”的行为变化;四是在“不出事”逻辑的支配下，一些基层干部基于自利动机，衍生出非制度性、非原则性的策略化行为。本文主要是基于后一类视角的经验分析，认为基层干部行为逻辑是由其所处的结构环境与权责逻辑所决定的，它们构成了影响基层干部行为逻辑的激励基础。
本文試图分析在体制性压力与社会性压力的约束下，科层权限与资源的匮乏、任务指标的挤压、弱激励与问责约束、社会民众利益主体意识及集体行动等一系列因素，是如何强烈地塑造着基层干部的科层行政与治理行为逻辑的。基于对中国基层治理的经验观察，我们认识到，基层干部在科层行政与治理中的行为表现，虽未完全符合“理想类型”的预期，但也绝不是专断的、简单化的行为呈现。实际上，基层干部群体是中国基层治理的中坚力量，在落实国家治理任务的过程中，他们既在科层组织体系内保证庞杂的治理任务能与基层社会对接，又在基层治理实践中积极地整合“地方性知识”，尽量将国家政策“在地化”，从而解决与基层发展和社会民众生产生活直接相关的实际问题。因此，基层干部的科层行政与治理行为逻辑往往建构于复杂的博弈过程之中，且呈现出相互缠绕的行动结构。对基层干部避责的成因分析，离不开对众多具体实践层面的真实行动者“理性选择”策略的剖析。而要准确解析避责行为衍生的动因，就须从纷繁琐碎的情节中抽离并梳理出关键博弈变量及其互动关系。对于夹在追求公共利益和私人利益之间的基层干部而言，影响其行为选择的因素非常复杂。本文不否认一些基层干部的避责行为是出于纯粹私利考虑，但这不是本文的关注重点，本文的关注重点是，在内外部环境所导致的风险约束情境下，基层干部避责的机制诱因与行动逻辑。
二、风险约束及其对基层干部行为的塑造
风险约束会对人们的行为模式产生重要影响。斯洛维克指出，风险变化使得人们在不同环境下发生认知的调适，在心理决策过程中呈现出不同的观念和态度[2]。贝克认为风险社会的不确定性特征和模糊的“定义关系”是产生“集体不负责任”的根源[3]（pp.148-150）。风险社会催生出的“风险行政”不断地冲击甚至是重构着传统的“政治-行政”二分法、韦伯式科层制原则、理性的行政科学理论等认知范式，在政府科层行政与治理过程中掺入了更多的不确定性、非线性因素。在风险行政中，政府的角色与职能发生了改变，不仅增添了许多新的内容与元素，还出现了多重性角色的转变[4]。当代社会愈发强烈的风险约束，使得一些官员干部试图运用看似规范与合理的行政话语来遮蔽其卸责行为。避责时常有如下两种表现：一是尽管组织规章制度和科层职能体系有着看似权责清晰的界定与分工，但责任主体却不能在科层行政与治理过程中主动地承担起事前预防、事后解决的责任;二是一些官员干部在危机前后往往会试图利用规章制度的罅隙甚至是一些技术手段来进行避责的辩解[5]。 可以说，风险社会进一步放大了基层干部在科层行政与治理过程中的避责意识，使得防范与规避风险的氛围在基层工作中日益浓厚。避责现象在基层工作中的衍生，既与风险社会的特征密切相关，更与科层组织的结构和机制紧密相关。长期以来，中国行政体制改革的目标是在厘清政府职能的基础上，通过设置激励机制和相关约束机制，使地方干部的施政行为服务于国家治理意志且契合社会民众期待。因此，在干部考核过程中，基层干部既面临着政治激励与经济激励，同时也面对着多重压力下的问责政治约束。这在政府科层行政与治理过程中产生了双重结果：一方面，上级政府通过建立目标管理责任制，在“责任-利益”连带的基础上激发了各级地方干部的能动性，促进了特定治理目标的实现;另一方面，各级地方干部尤其是基层干部也面临着越来越高的风险约束。
具体来说，本文中的风险约束主要指那些可能会导致基层干部承担对自身不利的责任，引发上级部门或监督机构的批评与惩治，从而影响自身政治仕途甚至是职业生命的各类风险因素。许多学者已经观察到中国政府逐级发包的科层行政与治理机制的运行特点以及这种机制所造成的责任与风险层层下移现象。地方治理事务的繁杂性使得基层干部夹在压力型体制末梢与社会直观之间。自上而下的科层组织压力和自下而上的治理对象的利益主体意识及集体行动，构成了基层干部的科层行政与治理行为的风险约束情境。近些年来，在稳定政治的总体要求、服务型政府建设理念与技术治理的逻辑中，国家一直将制度化、法治化、专业化、目标责任制等作为行政体制改革和科层化治理机制建构的核心主题。然而，在压力型体制的基本格局和政府科层行政过程中，基层治理过程的繁杂性往往在考評中被裁剪为简单的数据指标，这就导致基层治理事务时常需要突破理性化的科层运作方式，基层政府运行的风险相应增大[6]。在风险预期普遍超过政治激励与经济激励时，基层干部行为势必为风险意识所主导，尤其是在面对体制性压力和社会民众的利益主体意识及集体行动时，基层干部往往会运用各种行动策略，来降低科层行政与治理行为的风险系数。
三、弱激励与泛化的“一票否决制”：风险约束情境下基层干部避责的机制诱因
从机制诱因上看，基层干部避责根源于弱激励和泛化的干部考核“一票否决制”。干部激励是指将干部的考评和晋升与其治理绩效进行关联。设计干部激励机制的初衷是为地方干部提供强激励，通过将其政治仕途和一定指标相关联，解决上下级政府之间由于信息不对称而产生的“委托-代理”问题。理论上，基层干部的科层行政与治理行为策略取决于激励的形态。一般而言，强激励会引导基层干部积极作为，而弱激励则可能会导致其采取不作为的策略。基于对地方官员治理行为的观察与分析，学者们对干部激励的研究已经形成了一些较为有效的解释模型，晋升锦标赛模式是其中比较有代表性的模型，它指政府官员为获得政治上或职务上的晋升而相互博弈竞争的过程[7]。中国各级地方政府职责同构的特点，使得晋升锦标赛模式得以在多层级、多区域同时推行。晋升锦标赛模式的推行是为了尽量减少政府在科层行政与治理过程中的“委托-代理”问题。因为中国公职人员长期处于一个相对稳定的“政治内部劳动力市场”[8]，他们一旦入职就具有一种很强的职业“锁定”预期。晋升锦标赛模式的目的是在地方政府之间引入竞争机制，从而逐层级放大干部激励的效果。这种晋升博弈催生了以“政治承包制”为特点的压力型体制，即上级将各类任务指标逐级发包至下级政府部门，并辅以“签订责任书”“一岗双责”“党政同责”等目标管理责任制督促措施。需要特别注意的是，这一过程还催生了“一票否决”等压力型手段。压力型体制并非良政善治的政府运作模式。为了破解科层发包链条中信息不对称的监督与考核困境，在地方实践中，这种发包机制和压力型手段往往会变相地演变为“责任-利益”连带[9]。这种“责任-利益”连带机制增大了基层干部的风险系数。中国干部的绩效考评是建立在政府自上而下的科层体系与“命令-服从”关系的制度基础之上的：上级依据权力分层与职能分工对各类任务指标进行逐级计划式分解，下级则必须按照组织规章对上级任务指令予以回应和配合;同时，上级领导通过对下级进行考核管理、不定期督查、问责等方式，来判断下级对各类任务指令的回应性及实现程度。“一票否决制”正是上级部门频繁使用的、用于督促下级完成重要工作的非正式机制安排或行政惯例。“一票否决制”通过将干部利益与任务目标相关联，来激励干部提高执行力和推动相关工作的实施，它已成为一种常用的压实责任的政策工具。作为一种负向激励措施，“一票否决制”在基层实践中发挥了重要作用，同时，它也存在着使用过泛、过频、过重等问题，这往往会激发出利益捆绑、形式主义、“选择性关注”倾向、上下合谋、蒙混过关、责任转移等“甩锅”“卸责”行为[10]。
学者们从府际关系的角度，提出了“行政发包制”[11]、“上下分治”[12]等关于中国国家治理体制的解释模型。这些模型的核心论点是：在中国政府体制中，上级集中了权力与资源，下级则承担了事务与责任;中央（上级）通过层级结构安排与“集权-分权”并存的机制，对下级官员的科层行政与治理行为进行规制;当下级官员行政失当或发生治理危机时，中央（上级）会运用“运动式治理”等非常规手段，进行典型性的纠偏或惩治。这种府际关系格局赋予了各级政府“层层加码”的动力和实现“加码”目标的政策手段。在这种机制模式中，基层干部绩效考评和政治晋升的重要依据是“分数”。根据工作绩效，“分数”可分为“加分项”和“减分项”两类。改革开放后，经济建设一直是政府中心工作，辖区内经济发展成绩成为地方干部的主要“加分项”，但2006年以来，社会治理与公共服务所占的分值比重日趋攀升。由于中央对政策落实情况越来越重视，各级政府都强化了向上集权与向下压责，被设定为执行层的基层干部面临着愈发繁琐与沉重的任务指标。同时，上级部门通常会以强制性行政手段拔高任务指标，并将其层层加码“摊派”给基层，但却很少提供相应的资源支持。由于考核指标不断增多，上级领导频繁进行暗访、调研、突击检查，基层干部面临着不断增大的执行压力与问责风险，他们时常处于“被动式执行”的状态之下。“任务-责任”的挤压、“效率-工具”的挤压、“服务-反制”的挤压、“职业-生活”的挤压[13]，增大了基层干部科层行政与治理过程的风险约束，导致了策略性变通行为的繁殖和盛行。 “减分项”则包括未能完成下派的任务指标以及各类影响基层社会稳定运行的事项。十八大以来，随着国家治理理念的变革，以经济发展指标为主的锦标赛模式让位于多元社会治理目标，治理任务进一步加重，从严治吏、反腐倡廉等一系列举措的强力实施也进一步增加了基层干部的压力，因此，基层干部的职业风险意识相应逐渐增强，其干事创业的动力机制变得更为复杂[14]。实际上，面对逐渐增多的约束性指标、经常随形势变动的指标权重以及科层体制内的层层加码，基层干部对“不减分”的追求可能远高于对“加分”的追求。治理风险“外溢性”与实际控制权“不确定性”，往往会使各级地方政府倾向于联合避责，以最大限度地减轻来自中央（上级）的问责压力[15]。这会导致基层的科层行政与治理过程呈现出一种弱激励特征。实际上，中国科层体系的运行并非呈现简单的单向权力关系与事本主义逻辑，它往往与政府内部共同利益的建构相互关联;一个考核过程包含了“完成任务、激励与政治联盟”三种逻辑，这也是弱激励的形成过程;故而，在当前中国的压力型体制下，“强激励”往往可能是“弱持续”，而“弱激励”可能呈现出“强持续”[16]。此外，地方政府部门具有四个显著的特征：一是多任务、多目标的地方政府部门很难在各类模糊性目标（使命）之间进行权衡;二是不计成本与收益的任务完成方式以及地区间的差异性，使得地方政府部门的绩效难以得到准确衡量;三是地方政府的行为往往会受到多重上级委托者之间的非合作性博弈的影响;四是代理人地方干部从任务中得到的效用是多方面的。受到多重逻辑相互作用的影响，干部考核往往会更多地采用“相对绩效考核”，即弱激励手段[17]。受到多任务目标、难以量化的多维任务、多重科层行政压力、有限性激励的影响，避责行为可能成为基层干部在风险约束情境下作出的一种“理性选择”。此外，政治晋升虽是基层干部职业发展最大的激励，但也并非是其唯一的行为动机。况且，在基层党政科层组织中，晋升机会稀缺，基层干部晋升面临着“天花板”局限，这就使基层的晋升激励往往呈现出一种弱激励特征[18]。因此，基层干部在弱激励机制下和“一票否决制”泛化时，往往会进行风险识别与责任规避，以期最大可能地降低“减分项”，应对潜在的政治风险。
四、“不出事”逻辑与“准退出”博弈：风险约束情境下基层干部避责的策略逻辑
近年來，在强化问责力度的政治要求下，定义宽泛和类型广泛的“稳定”事项，使得基层干部的科层行政与治理行为选择愈发取决于“风险耐受度”，规避风险成为基层干部的行为逻辑之一，一些基层干部采取了“揽政-懒政”“邀功-避责”等应对风险的行为策略。面对不确定性或高风险系数，基层干部往往会通过对“风险-收益”的主观理性分析，选择不同的避责策略。从基层实践来看，避责是一个情境变量，常出现在对一些基层干部的科层行政与治理行为的经验事实的描述之中。因此，对避责的策略逻辑研究，关键是要通过平衡现实与理论之间的张力来分析其行为背后的逻辑脉络[19]。我们可以从如下两个维度来分析基层干部避责的策略逻辑。
第一，“不出事”逻辑。承担超额任务、拥有最小权力、分享最少收益和承担完全责任的基层干部在面对上级多重条线部门摊派的繁杂任务指标时，往往会在其工作中贯穿一种“不出事”逻辑。这种逻辑包括如下三个方面：一是底线任务定位，二是注重结果导向，三是“不出大事”[20]。面对上级部门层层加码后的名目繁多、频率过高、不定期的督查，基层干部会使用各种技术、策略、手段与方式来加以应付。“不出事”逻辑衍生出了基层干部对“硬约束”的软抵抗现象。在中国政府体制的“条块”关系中，“条条”面对激励可能会产生较强的晋升动力从而遵循“标尺竞争”逻辑，主动提供公共服务，但“块块”却往往表现出较为消极的倾向。基层“块块”倾向于遵循“不出事”逻辑。遵循“不出事”逻辑的基层干部一般只对“一票否决”事项保持高度警惕，而对于日常基层治理与公共服务则缺少主动作为的动力，因此常常被动回应外界需求。这种情况下，“一线退缩”“不做不错”“局部空转”等现象开始在基层社会出现。此外，在政府财政运行“项目制化”后，一些基层干部会把精力用于“争资跑项”，而不愿在日常的基层治理与公共服务工作上花费更多精力。
虽然基层干部的这类行为会在国家阶段性的运动式治理时期得到整治，但是一旦运动式治理过去，基层往往又会复归原态。“不出事”逻辑既严重干扰着基层干部工作的注意力分配，也使其更加倾向于通过风险识别和责任规避来尽量减少自身承担的工作与责任。尤其是在当前的稳定政治的要求下，倘若一些社会风险转化为“出事”事件，一些社会民众时常以“闹大”来向政府施压，而上级也很可能对基层进行政治化追责，这样便可能对一些积极作为的基层干部形成一种负面激励。风险约束情境下基层干部行为的弱激励会加速这种“经验”的散播，使得更多的基层干部倾向于选择低风险手段或是直接用避责的方式来处理此类事务，最终导致避责策略的持续胜出与强化。
第二，“准退出”博弈。“准退出”类似于斯科特所描绘的“弱者的武器”，是指政府科层行政体系中“不可退出的谈判”[21]，使得基层干部在面对各类风险时，往往会通过变通、共谋、申诉等行动策略来完成任务。在压力型体制下和目标管理责任制考核过程中，基层执行者在面对庞杂的任务指标时，时常采取“选择性执行”“重留痕轻实绩”等各类应付策略。即便不定期督查乃至“一票否决制”等问责手段也无法根除此类避责行为。因为一些基层干部往往存在侥幸心理，认为只有少数行为人会被发现并问责，绝大多数类似行为则不会被发现，也不会被问责。这类心态衍生出各类以痕迹替代结果的“施政行为从众”等机会主义倾向。产生这类倾向的根源在于：在实践中，一统性政策与地方性治理之间存在着广泛的矛盾，治理任务的指标分解和绩效考核，并非纯粹的自上而下的简单过程，其实施过程往往贯穿着一系列谈判博弈。中国政府科层内部的谈判博弈经常发生于科层关系的复杂结构之中，任务环境与关系主义弱化了科层权威力量，不仅促就了变通、申诉、妥协等讨价还价过程，而且还时常会微妙地改变上下级之间的谈判博弈能力及相应的结果[22]。政府科层内部的谈判博弈是一种组织现象，由于正式规则与地方治理情境的矛盾和冲突，这类现象在政府部门和基层干部行为中广泛存在。因此，基层干部科层行政与治理行为的策略逻辑来源于政府科层内部，并且深嵌于特定的机制结构之中。一方面，由于地方科层组织中，各方存在一系列“基于不同利益的默契”，地方科层行政与治理行为具有非正式性、不确定性的特征[21];另一方面，由于地方执行部门因拥有信息优势而享有谈判议程设置权或行政剩余控制权[23]，所以，它们虽然处于压力型体制之中，但往往可以通过议程设定权或行政剩余控制权来表达其任务执行的困境，获取谈判博弈的实质性胜利，从而寻求任务目标的调整以及督查和问责约束的软化。 因此，一方面，“准退出”博弈建基于体制内意识形态、考评尺度的弹性以及地方文本资源的运用;另一方面，这类行动策略往往由于“责任-利益”连带和行政人缘化而获得一定程度的地方性默契与运作韧性。例如，即便是经过一系列严格、规范的程序设定的“稳评”政策，自实施以来，在一些地方执行过程中也经常会演变为一种“案头上的作业”;上级政府也试图通过创设一些新的制度安排来解决上述问题，但由于种种原因，地方政府往往会不断地复制与再生产出种种应对的变通行为[24]。尤其是在各类考核不断产生的背景下，上级政府“条”权力强化（制度紧缩与督查问责压力的增大）、基层“块”权力弱化（基层自主性的减少），在上下级之间“管控”与“应付”的不断过招中[25]，政治风险与责任陡增，“准退出”博弈在基层较之以往更为普遍。客观上看，“准退出”博弈虽然给基层干部的科层行政与治理行为提供了一定程度上的风险规避屏障，但却极大地挤压了基层干部在科层行政与治理过程中的主体意识、使命意识和主动追求价值的空间，使原本只是自发的避责现象逐渐汇聚成一种普遍存在的“无组织的集体行动”。
五、治理对策：实现基层干部激励与约束的适度平衡
避责在一定程度上损害了党和国家决策部署的严肃性与科学性，催生了基层工作的目标替代行为。虽然干部避责行为已然是一种客观存在的政务现象，相关研究也在不断积累，但总体而言，关于避责的研究仍然缺少理论内核并呈现出碎片化特征[23]。对于处于改革深化期的中国而言，其基层治理问题的衍生速度远超出了制度调整创新的频率，所以诸多问题的有效解决，既要依靠完善相关制度，也要依靠人的主观能动性，特别是要依靠干部的担当作为。习近平总书记多次强调，要激励干部干事创业、担当作为，努力造就一支敢担当、善作为的干部队伍。干部避责问题的治理工作是一项长期艰苦的工程，需要系统的整体性制度设计，正如十九大报告提出的那样，“要坚持严管和厚爱结合，激励和约束并重”：既要全方位深化各项制度改革，提高制度规制的科学化、规范化水平，为基层干部提供正向积极的实践导向;同时，更应把重点置于责任主体，强化基层干部的责任意识，正向激励、合理监督，破除功利主义的行为倾向。
第一，针对基层干部职责泛化问题，要进行更加清晰明确的权责划分。通过深化行政体制改革，对基层组织重新赋权定位，精简政令，切实推动中央基层减负政令走向基层实践。针对当下基层政府存在的权责不对等、财事不匹配以及大量考核指标与任务挤压等各类问题，要从制度上推进权责对称，赋予基层更多权限与资源以及行动上的自主性，保障基层干部有充分的条件担当作为。探索更多“对下负责”机制，努力使基层干部跳脱目标责任、任务下压和指标考核的窠臼。从制度层面明确基层策略行动的边界与空间，从而将行政共同体内的无序策略行动纳入制度化的有序轨道。在厘清問责与容错的边界的基础上，科学细化干部容错免责的标准体系，塑造政府部门鼓励探索的整体氛围;推进公开化、异体型问责以及增强问责情形规范化，解决问责政治的机械化、简单化、随意化问题，逐步破除官员避责的政治心理。
第二，在公共服务动机激励上，积极塑造干事创业导向的组织制度环境，努力超越政绩驱动、压力驱动的行为逻辑。警惕工作上的“痕迹主义”，通过以身作则、树立典型、推广新经验等方式，激励基层干部锐意创新。合理调配财政资源，设立梯级奖金制度，改善基层干部工作条件，通过提升基层干部工作满意度来增强其公共服务动机。运用素质拓展、决策参与、纵向流动、挂职轮岗等一系列嵌套举措，激发基层干部的公共服务动机。构建多维度、多层次的激励保障体系，重视常规性正向激励，鼓励基层干部融入改革创新的工作环境，持续强化其变革承诺。
第三，在约束机制上，从管理思维、行政模式以及干部人事管理等层面入手，理顺干部考核体系中的权责关系并厘清责任边界，实现“救火行政”方式向科学管理模式的跃升，解决“一票否决制”泛化问题。通过建立任职竞争淘汰制度，帮助基层干部树立“职位危机”意识，增强政府部门人事管理的弹性。以正确的政绩观规范和引导基层干部，强化其责任担当意识。适当减少基层干部考评的任务指标，治理基层考核工作的形式主义，提升工作问责的精准性、规范性与慎重性。进一步健全政府与社会公众之间的交流沟通机制，推动纯洁性干群关系建设，同时积极引入大数据政务平台、社会力量，强化对基层干部履职行为的督查，倒逼基层干部务实工作。
第四，基层干部避责的心态既可能来源于复杂的机制诱因，也可能根源于其工作结构与性质，更有可能根植于其自身的人格特质。因此，还须积极塑造基层干部的个体人格与职业人格，从党性修养、工作作风与方法等方面入手，培养基层干部集体意识、大局观念，使其牢记服务初心，从而压缩精致功利主义的生存空间。通过系统化的专业培训与职业道德教育的引领，强化其角色认同，深化其对行为价值的判断认知，不断提升基层干部的务实工作能力与责任意识，促进健康行政生态的形成，最终在实现基层干部激励与约束的适度平衡过程中树立积极作为的行政与治理文化。
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