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社会改革涉及到多个主体，其中某种主体，因所分担的任务更重要，所处的地位更关键，在很大程度上决定着改革的成败，被称之为关键主体。省级政府及教育行政部门超脱于升学竞争之外，利用自己拥有的经济、法律与行政等资源，可以改革基础教育制度，形成有利于素质教育实施的宏观环境。制度变，行为才会变，素质教育制度的变革才是根本，因此，省级政府及教育行政是素质教育的关键主体。