论文部分内容阅读
摘要：公务员作为国家权力的行使者，要求其薪酬制度与国家的整体薪酬水平相适应、与公务员提供的劳动相契合、与公务员的社会贡献相匹配。实现公务员薪酬的公平分配是实现社会公平正义、构建社会主义和谐社会的必然要求，研究我国公务员薪酬制度的公平性具有重大的意义。文章基于亚当斯的公平理论，着重分析我国公务员薪酬制度的现状，为公务员薪酬制度改革提出建议。
关键词：公务员；薪酬制度；公平理论
美国著名的公共行政学家B·盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）提出：“许多公共人事管理领域已经开始了以市场为导向的改革，其中又以政府公职人员报酬制度的改革最为明显”，这里的政府公职人员在我国就是指公务员。公务员薪酬是否公平有序，对全社会的收入分配体系起到引导和示范作用，对整个国家公共行政管理的稳定也产生着重要的影响。
一、公务员薪酬及其公平性问题的提出
（一）公务员薪酬的含义及其功能
公务员薪酬是指公務员依法履行公共职能、承担相应责任，完成其分内工作之后，按照按劳分配的原则，由中央政府财政支付给公务员的劳动报酬。合理有效的公务员薪酬制度不仅是吸引优秀人才、提升公务员工作积极性和提高公共行政管理效率的重要保证，而且对于保证公务员的勤政、廉政也具有重要的意义。
（二）亚当斯的公平理论
美国心理学家约翰·斯塔希·亚当斯（J.S Adams）对薪酬分配的合理性、公平性等给职工积极性带来的影响进行调查研究后，于1965年提出关于薪酬的公平理论，其基本观点是，当个人为实现组织目标而付出劳动时，其工作积极性同时受到工资相对数量和绝对数量的影响。
（三）公务员薪酬制度的变革历程
从1949年建国以来，我国公务员的薪酬制度经过了4次重大改革。1956年，统一实行国家干部职务等级工资制；1985年，实行结构工资改革，工资由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分组成；1993年，公务员制度建立，实行职务级别工资制。2006年《中华人民共和国公务员法》开始施行，标志着我国公务员的管理进入了法制化和规范化的新时期，实行职级工资改革，级数增加，并拉大了工资级差。
经过长期改革，我国现行的公务员薪酬制度建设取得了一定的成果，但随着社会经济的不断变化和发展，公务员薪酬制度在发展和完善的过程中也不断的在暴露新的问题。
二、我国公务员薪酬制度公平性的困境
（一）薪酬缺乏外部竞争力
首先，与全国平均工资水平相比偏低。2013年我国公务员的平均薪酬水平为49259元，是全国平均薪酬水平45676元的1.08倍，但只有39%的地区平均薪酬达到了这一水平。其次，与国际标准相比偏低。一般来说，“发达国家公务员的工资水平相当于该国人均GDP的1.7倍，发展中国家公务员工资水平相当于该国人均GDP的4.4倍”。2013年我国公务员平均工资为49258元，人均GDP为43852元，二者的比值为1.12倍。由此看来，我国公务员薪酬水平远远低于4.4倍的“国际标准”，薪酬水平总体偏低。
（二）薪酬的内部不公平
1. 地区薪酬差异大
表1反映了全国各地区公务员平均工资水平，其中的比值以2013年全国公务员平均工资作为控制量，用地区公务员的平均工资除以全国公务员平均工资而得，比值越低，说明该地区公务员工资低于全国平均工资越多。从表中可以看出，以北京、天津、上海、浙江、广东、福建为代表的东部城市的公务员的工资水平均偏高，而以河南、湖南、山西为代表的中部地区与贵州、青海、甘肃等西部地区的公务员工资水平明显偏低，且最高平均工资（上海）与最低平均工资（河北）相差接近3倍。
其次，在同省的不同地区，公务员的薪酬分配也不平衡。根据浙江省各市机关单位就业人员平均工资的数据显示，2015年嘉兴市、杭州市的年均收入分别为113993元、113821元，而金华市、台州市、温州市公务员的年均收入分别只有81256元、85163元、85581元，最高与最低相差约1.5倍。
2. 同一地区不同部门的薪酬分配失衡
主要体现在“实权部门”和“清水衙门”之间分配的不平衡。这里的“实权部门”主要指税务、公安、法院等部门，“清水衙门”主要指那些缺少实权的部门，如档案局、信访局等。同一地区的不同部门的公务员收入差距可达2～3倍甚至5～6倍。此外，根据对福州市不同类型部门之间薪酬收入差距的调查，同等资历公务员薪酬水平横向对比，中直机关收入低于省直机关，省直机关收入低于市直机关，市直机关收入低于财政状况较好的县区机关。
（三）薪酬结构失衡
1. 基本工资与津贴补贴比重失衡
“低工资、多补贴、泛福利”被认为是我国当前公务员薪酬结构的特征。津贴补助和奖励工资由地方财政或各部门财政支付，各地可以根据地方经济水平、财政收支等状况制定本地区的“津补贴”标准。一般来说，基本工资应高于津补贴，但随着我国区域经济发展不平衡的加剧，各地津补贴的无序和滥发，导致地区之间公务员收入不平衡的加剧，有些甚至达到2～3倍。
图1反映了山东省D乡镇不同级别公务员的工资构成，从中也可以看出，津贴和补贴占到了公务员整个收入的70%左右。职务工资和级别工资所占比例较小，由于地区津贴和补贴由地方财政自行支付，地区间的财政不平衡的差距在某种意义上就起到左右公务员收入水平的作用。
2. 职级薪酬设计不合理
第一，同级同酬产生负激励。在我国，公务员的薪酬与职级挂钩，使得职级相当的公务员，无论从事何种性质的工作，薪酬都大体相当。这种同级同酬的薪酬设计与其工作的责任和难易程度的关系不大，容易导致薪酬无法对公务员起到激励作用，不符合按劳取酬的原则。
第二，职位晋升难，基层公务员薪酬满意度低。我国的职位晋升序列的设置呈现“倒金字塔结构”，客观上加剧了提高工资的机会不均等。以福州市的正科级干部的获得年限为例，省属机关平均需要10年，市属机关平均需要21年，县级机关则平均需要27.7年。根据调查，处于第一线的公务员对于薪酬的满意度越低，作为直接接触群众的重要岗位，没有受到薪酬的激励作用，其工作效率的降低会严重影响到整个行政系统的有序运转。 三、推进公务员薪酬制度公平性的建议
为了建立与市场经济要求相匹配、合理公平的公务员薪酬制度，就要充分考虑到我国公务员薪酬公平失衡的现状，稳妥的推进薪酬制度的改革进程。针对以上我国公务员薪酬制度公平性的现状分析，为促进我国公务员薪酬制度的改革，提出如下的建议。
（一）强化公务员薪酬制度的法制化
薪酬制度的设计须严格贯彻法制化管理的原则，要尽快建立与薪酬相关的专项法律法规，明确法律或相关政策来使公务员的薪酬在统一的目标、原则和方法的指导下运行，避免出现以人代法、以言代法、以权代法的现象，将公务员的工资标准体系、增资和调整程序以法律的形式确定下来。提高依法行政的能力，强化行政执法监督，真正实现有法可依、有法必依，推动公务员薪酬制度的科学化和规范化建设。
（二）建立薪酬公平性评估机制，合理确定工资水平
建立合理有效、易于操作的公务员薪酬公平性评估机制，包括薪酬的评估方法和评估标准体系，其中评估方法包括综合比较法和分类比较法，前者用于确定薪酬的总体水平，后者用于确定公务员职级工资水平。评估标准体系主要包括评估者的组成、时间和频率、工资方案的咨询等内容。可以在现有体制内，在国家人社部和各省、市、自治区人社厅两个层级成立由专家、员工代表等组成的公务员薪酬评估委员会，专门从事公务员薪酬的评估工作，建立公务员薪酬参照体系，合理确定工资水平。
（三）优化公务员薪酬结构
基本工资应该在薪酬结构中占据主导地位，津补贴是工资的补充。国家应抓紧出台地区附加津贴制度，科学制定各地区附加津贴水平，设立国家调控线，确保各地区各部门发放的津补贴与当地生活成本相当。建立科学的职位分类制度，根据公务员职务的职权、职责、难易程度来确定工资水平。使用“宽带”薪酬模式，包括若干的薪酬幅度，对于每一个幅度，都有最高和最低的薪资，且都对应一定的职务和级别；同一幅度内，工资可以自由调整；每个薪酬幅度之间有相应的重叠部分。
（四）制定合理的绩效标准，健全和完善晋升制度
完善考核机制，让所有的公务员能够充分自由竞争，为基层公务员打通晋升渠道。探索关键绩效指标体系和平衡记分卡等方法建立公务员的量化评价指标体系；引入“360度考核”等模型，建立专业的评估考核机构，吸收专门评估机构人员、在职公务员代表等；及时对考核结果进行公布并严格兑现，使考核结构与个人晋升、薪酬增长直接挂钩。同时，各上级机关也要放开渠道，从基层公务员队伍中遴选更多优秀人才，使他们能够有更多的机会晋升。
由于公务员数量的庞大、公务员系统的复杂，公务员薪酬并不是一个孤立的问题，具有牵动全局的复杂性和敏感性。因此，在研究公务员薪酬制度改革的过程中，也应该坚持系统思维，抓住关键环节，统筹推进。
參考文献：
[1]国家统计局.中国统计年鉴2014[M].中国统计出版社，2014.
[2]龚平.深化公务员工资制度改革的政策建议团[J].中国财政，2001（11）.
[3]浙江省统计局.国家统计局浙江调查总队.浙江统计年鉴2016[M].中国统计出版社，2016.
[4]吴锋.我国公务员薪酬制度存在问题及改革对策研究[D].福建师范大学，2015.
[5]张江波.基层公务员薪酬激励研究——以山东省临沂市D乡镇为例[D].山东财经大学，2015.
[6]杨萍.公共政策机制视野下的我国公务员薪酬制度研究[D].四川大学，2007.
*基金项目：2017年辽宁师范大学开放实验室项目“人力资源管理薪酬设计技能训练”（项目编号：CX20170109）。
（作者单位：辽宁师范大学管理学院。张鹏为通讯作者）
关键词：公务员；薪酬制度；公平理论
美国著名的公共行政学家B·盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）提出：“许多公共人事管理领域已经开始了以市场为导向的改革，其中又以政府公职人员报酬制度的改革最为明显”，这里的政府公职人员在我国就是指公务员。公务员薪酬是否公平有序，对全社会的收入分配体系起到引导和示范作用，对整个国家公共行政管理的稳定也产生着重要的影响。
一、公务员薪酬及其公平性问题的提出
（一）公务员薪酬的含义及其功能
公务员薪酬是指公務员依法履行公共职能、承担相应责任，完成其分内工作之后，按照按劳分配的原则，由中央政府财政支付给公务员的劳动报酬。合理有效的公务员薪酬制度不仅是吸引优秀人才、提升公务员工作积极性和提高公共行政管理效率的重要保证，而且对于保证公务员的勤政、廉政也具有重要的意义。
（二）亚当斯的公平理论
美国心理学家约翰·斯塔希·亚当斯（J.S Adams）对薪酬分配的合理性、公平性等给职工积极性带来的影响进行调查研究后，于1965年提出关于薪酬的公平理论，其基本观点是，当个人为实现组织目标而付出劳动时，其工作积极性同时受到工资相对数量和绝对数量的影响。
（三）公务员薪酬制度的变革历程
从1949年建国以来，我国公务员的薪酬制度经过了4次重大改革。1956年，统一实行国家干部职务等级工资制；1985年，实行结构工资改革，工资由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分组成；1993年，公务员制度建立，实行职务级别工资制。2006年《中华人民共和国公务员法》开始施行，标志着我国公务员的管理进入了法制化和规范化的新时期，实行职级工资改革，级数增加，并拉大了工资级差。
经过长期改革，我国现行的公务员薪酬制度建设取得了一定的成果，但随着社会经济的不断变化和发展，公务员薪酬制度在发展和完善的过程中也不断的在暴露新的问题。
二、我国公务员薪酬制度公平性的困境
（一）薪酬缺乏外部竞争力
首先，与全国平均工资水平相比偏低。2013年我国公务员的平均薪酬水平为49259元，是全国平均薪酬水平45676元的1.08倍，但只有39%的地区平均薪酬达到了这一水平。其次，与国际标准相比偏低。一般来说，“发达国家公务员的工资水平相当于该国人均GDP的1.7倍，发展中国家公务员工资水平相当于该国人均GDP的4.4倍”。2013年我国公务员平均工资为49258元，人均GDP为43852元，二者的比值为1.12倍。由此看来，我国公务员薪酬水平远远低于4.4倍的“国际标准”，薪酬水平总体偏低。
（二）薪酬的内部不公平
1. 地区薪酬差异大
表1反映了全国各地区公务员平均工资水平，其中的比值以2013年全国公务员平均工资作为控制量，用地区公务员的平均工资除以全国公务员平均工资而得，比值越低，说明该地区公务员工资低于全国平均工资越多。从表中可以看出，以北京、天津、上海、浙江、广东、福建为代表的东部城市的公务员的工资水平均偏高，而以河南、湖南、山西为代表的中部地区与贵州、青海、甘肃等西部地区的公务员工资水平明显偏低，且最高平均工资（上海）与最低平均工资（河北）相差接近3倍。
其次，在同省的不同地区，公务员的薪酬分配也不平衡。根据浙江省各市机关单位就业人员平均工资的数据显示，2015年嘉兴市、杭州市的年均收入分别为113993元、113821元，而金华市、台州市、温州市公务员的年均收入分别只有81256元、85163元、85581元，最高与最低相差约1.5倍。
2. 同一地区不同部门的薪酬分配失衡
主要体现在“实权部门”和“清水衙门”之间分配的不平衡。这里的“实权部门”主要指税务、公安、法院等部门，“清水衙门”主要指那些缺少实权的部门，如档案局、信访局等。同一地区的不同部门的公务员收入差距可达2～3倍甚至5～6倍。此外，根据对福州市不同类型部门之间薪酬收入差距的调查，同等资历公务员薪酬水平横向对比，中直机关收入低于省直机关，省直机关收入低于市直机关，市直机关收入低于财政状况较好的县区机关。
（三）薪酬结构失衡
1. 基本工资与津贴补贴比重失衡
“低工资、多补贴、泛福利”被认为是我国当前公务员薪酬结构的特征。津贴补助和奖励工资由地方财政或各部门财政支付，各地可以根据地方经济水平、财政收支等状况制定本地区的“津补贴”标准。一般来说，基本工资应高于津补贴，但随着我国区域经济发展不平衡的加剧，各地津补贴的无序和滥发，导致地区之间公务员收入不平衡的加剧，有些甚至达到2～3倍。
图1反映了山东省D乡镇不同级别公务员的工资构成，从中也可以看出，津贴和补贴占到了公务员整个收入的70%左右。职务工资和级别工资所占比例较小，由于地区津贴和补贴由地方财政自行支付，地区间的财政不平衡的差距在某种意义上就起到左右公务员收入水平的作用。
2. 职级薪酬设计不合理
第一，同级同酬产生负激励。在我国，公务员的薪酬与职级挂钩，使得职级相当的公务员，无论从事何种性质的工作，薪酬都大体相当。这种同级同酬的薪酬设计与其工作的责任和难易程度的关系不大，容易导致薪酬无法对公务员起到激励作用，不符合按劳取酬的原则。
第二，职位晋升难，基层公务员薪酬满意度低。我国的职位晋升序列的设置呈现“倒金字塔结构”，客观上加剧了提高工资的机会不均等。以福州市的正科级干部的获得年限为例，省属机关平均需要10年，市属机关平均需要21年，县级机关则平均需要27.7年。根据调查，处于第一线的公务员对于薪酬的满意度越低，作为直接接触群众的重要岗位，没有受到薪酬的激励作用，其工作效率的降低会严重影响到整个行政系统的有序运转。 三、推进公务员薪酬制度公平性的建议
为了建立与市场经济要求相匹配、合理公平的公务员薪酬制度，就要充分考虑到我国公务员薪酬公平失衡的现状，稳妥的推进薪酬制度的改革进程。针对以上我国公务员薪酬制度公平性的现状分析，为促进我国公务员薪酬制度的改革，提出如下的建议。
（一）强化公务员薪酬制度的法制化
薪酬制度的设计须严格贯彻法制化管理的原则，要尽快建立与薪酬相关的专项法律法规，明确法律或相关政策来使公务员的薪酬在统一的目标、原则和方法的指导下运行，避免出现以人代法、以言代法、以权代法的现象，将公务员的工资标准体系、增资和调整程序以法律的形式确定下来。提高依法行政的能力，强化行政执法监督，真正实现有法可依、有法必依，推动公务员薪酬制度的科学化和规范化建设。
（二）建立薪酬公平性评估机制，合理确定工资水平
建立合理有效、易于操作的公务员薪酬公平性评估机制，包括薪酬的评估方法和评估标准体系，其中评估方法包括综合比较法和分类比较法，前者用于确定薪酬的总体水平，后者用于确定公务员职级工资水平。评估标准体系主要包括评估者的组成、时间和频率、工资方案的咨询等内容。可以在现有体制内，在国家人社部和各省、市、自治区人社厅两个层级成立由专家、员工代表等组成的公务员薪酬评估委员会，专门从事公务员薪酬的评估工作，建立公务员薪酬参照体系，合理确定工资水平。
（三）优化公务员薪酬结构
基本工资应该在薪酬结构中占据主导地位，津补贴是工资的补充。国家应抓紧出台地区附加津贴制度，科学制定各地区附加津贴水平，设立国家调控线，确保各地区各部门发放的津补贴与当地生活成本相当。建立科学的职位分类制度，根据公务员职务的职权、职责、难易程度来确定工资水平。使用“宽带”薪酬模式，包括若干的薪酬幅度，对于每一个幅度，都有最高和最低的薪资，且都对应一定的职务和级别；同一幅度内，工资可以自由调整；每个薪酬幅度之间有相应的重叠部分。
（四）制定合理的绩效标准，健全和完善晋升制度
完善考核机制，让所有的公务员能够充分自由竞争，为基层公务员打通晋升渠道。探索关键绩效指标体系和平衡记分卡等方法建立公务员的量化评价指标体系；引入“360度考核”等模型，建立专业的评估考核机构，吸收专门评估机构人员、在职公务员代表等；及时对考核结果进行公布并严格兑现，使考核结构与个人晋升、薪酬增长直接挂钩。同时，各上级机关也要放开渠道，从基层公务员队伍中遴选更多优秀人才，使他们能够有更多的机会晋升。
由于公务员数量的庞大、公务员系统的复杂，公务员薪酬并不是一个孤立的问题，具有牵动全局的复杂性和敏感性。因此，在研究公务员薪酬制度改革的过程中，也应该坚持系统思维，抓住关键环节，统筹推进。
參考文献：
[1]国家统计局.中国统计年鉴2014[M].中国统计出版社，2014.
[2]龚平.深化公务员工资制度改革的政策建议团[J].中国财政，2001（11）.
[3]浙江省统计局.国家统计局浙江调查总队.浙江统计年鉴2016[M].中国统计出版社，2016.
[4]吴锋.我国公务员薪酬制度存在问题及改革对策研究[D].福建师范大学，2015.
[5]张江波.基层公务员薪酬激励研究——以山东省临沂市D乡镇为例[D].山东财经大学，2015.
[6]杨萍.公共政策机制视野下的我国公务员薪酬制度研究[D].四川大学，2007.
*基金项目：2017年辽宁师范大学开放实验室项目“人力资源管理薪酬设计技能训练”（项目编号：CX20170109）。
（作者单位：辽宁师范大学管理学院。张鹏为通讯作者）