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随着改革推进，中央部门项目管理的外部环境、基本条件、技术手段发生了深刻变化，对项目评审工作提出了新的更高要求。为加强中央部门项目评审工作，近年来，财政部出台一系列加强和改进项目支出预算管理的改革措施，初步构建起以宏观政策目标为导向、以规范的项目库管理为基础、以预算评审和绩效管理为支撑的项目支出预算管理模式，使财政项目评审工作日趋合理化、规范化。
在对财政项目预算评审过程中，我们发现不少问题。预算评审事关项目评审工作的成效，是做实项目入库工作的重要前提，其重要性不言而喻。有必要对工作中存在的一些突出问题进行梳理和思考。
1 正确认识财政项目预算评审的重要性
预算评审是预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量、优化预算资源配置的重要手段。部门预算改革以来，中央部门预算评审工作有序推进，评审范围也不断扩大，评审形式不断丰富，参与评审机构的专业化程度不断提高，预算评审工作步入常态化轨道，预算评审对预算编制的支撑作用日益显著。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）提出，要实施项目精准化管理，力争在1-2年内实现中央部门项目支出预算编制质量和预算资金使用效果的双重提升目标。
当前，财政项目预算评审工作尚处于起步阶段，评审制度建设相对滞后，预算评审程序不够规范，评审质量有待提高，评审能力建设有待加强等问题凸显，要达到中央部门预算改革的要求存在一定难度。只有切实提高项目评审水平，提升项目评审质量，认真做好项目评审工作，才能更好规范项目预算编报行为，优化财政资源配置，做实中央部门预算项目库。
2 评审工作中发现的突出问题
2.1 新增项目少，延续项目多。
在评审工作中，我们发现大多数拟入库项目均为以前年度执行的延续滚动项目，体现为履职类和运维类项目多，而与政府宏观政策联系紧密，具有前瞻性、研究性、政策导向性的新增项目少。申报单位在立项之初都提供了相关的立项依据，但有些项目立项起点高，内容则比较空泛；实施方案设计思路不清晰，缺乏第三方权威机构的论证，绩效目标不明确；部分申报单位项目实施研究基础不强，只是简单的委托业务或设备维护更新，对社会发展的贡献效益不显著。
2.2 项目支出预算构成不科学、不合理
一是部分项目预算支出把关不严。国家对会议费、培训费、差旅费等有严格标准和明确规定，但部分申报单位对项目支出规模把控不严，基本采取估算法确定，缺乏市场调研和科学论证，未能按照方案的实施要求及履职效能测算实际支出，测算依据不充分，有人为抬高支出规模之嫌。
二是部分项目预算编制不够专业。个别项目单位对基本支出和项目支出等基本概念混淆不清，出现基本支出挤占项目支出的低级错误。所谓基本支出是为保障机构的正常运行和完成日常工作任务而发生的支出，其所供养的人员在获得正常工资收入时就应当完成相对应的基本、正常、合理的工作任务；而项目支出是在日常工作之外，为完成特定工作任务或提高资产规模、购置新增设备而给予的专项经费。部分项目预算盘子“拼凑”痕迹明显，违规列支项目资金与允许列支的事项完全不符。
2.3 项目绩效目标设置笼统
项目支出绩效目标是指项目单位依据单位职责和事业发展要求，设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内预期达到的产出和效果，包括中长期绩效目标和年度绩效目标。绩效目标是部门预算安排的重要依据，未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。
按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，绩效目标由项目实施单位设定，应尽量细化、量化。然而，申报单位“重支出预算编制，轻绩效目标编制”已成普遍现象。有些单位 “中长期绩效指标”和“年度绩效指标”几乎没有差别，可用数值描述的产出指标往往比较详尽，不可用数值描述的效益指标则往往简单，缺少定性描述，不能清晰反映对经济、社会、环境等带来的影响情况。满意度指标不能真实反映服务对象和项目受益人的认可程度。还有单位为应付审核，由财务部门宽泛编制，缺少具体考核数值，财政项目产出绩效难以评估，不利于以后的绩效执行监控和评价。
2.4 项目管理部门和预算编制部门相互扯皮
项目评审是对项目立项、计划、实施方案、资金安排及绩效目标等全方位的审视，需要申报单位的财务部门和项目实施部门分工合作，紧密配合才能完成。在评审过程中，部分申报单位内部管理无序，预算编制部门（财务部门）和项目管理实施部门缺乏配合，财务部门获取信息不完整、不对称。评审人员提出的问题得不到清晰明确的解释，无法顺利进行预算评审工作。
3 推进财政项目预算评审工作建议
3.1 加强相关政策的宣传和培训
财政主管部门负责制定预算评审的管理制度，应对所属项目单位和评审人员开展集中培训和宣传，指导预算编制及预算评审工作。一是使项目单位和评审人员能及时熟悉和掌握预算编制、评审的相关政策规定，提升预算编制人员和评审人员政策水平，拓宽宏观视野。二是通过实际操作培训帮助项目编制和评审人员全面了解预算系统，切实提高项目预算编制质量和项目评审技能。三是线上平台和线下会议相结合，为各项目单位和评审机构搭建沟通平台，传递政策信息，交流和共享各单位项目立项、预算编制、项目执行及方案实施等情况，既可及时发现问题，解决问题，又可使项目单位相互借鉴，取长补短，进一步完善方案。
3.2 严把评审项目入库关，提高入库项目质量
评审机构应以“服务、规范、高效”的工作理念和“认真、严谨、负责”的工作态度开展评审工作。一要做好项目的必要性判断。评审人员要有独立的客观的判断，充分厘清政府与市场、申报单位和其他单位的关系，解决项目“该不该立”的问题。二要审核项目的合理性和可行性。方案是否经过科学论证，方案设计是否围绕项目目标，是否权衡不同方案的成本和效益。选择最优项目实施路径，降低实施成本。三要通过项目实施过程，审核项目活动和分項子活动。不合理、不必要的活动一律剔除，避免有雷同的活动重复交叉安排，真正做到以评促建、以评促管，严把入库项目的质量和数量。 3.3 明确项目单位職能和工作量，严控项目支出
不少项目申报单位在经费使用上有“优先使用项目经费”思想，这是错误观念。评审人员应当清楚掌握项目单位的基本情况、机构职能和日常工作任务。只有在基本职能和基本工作量明晰，基本支出数据准确的前提下，才能把项目支出的数据基础做扎实。建议基本支出预算评审和项目支出预算评审并行，有效杜绝项目支出涵盖单位全部职能，以及借项目之名弥补单位基本支出缺口、在项目支出中列支公用经费等情况的发生，使低效无效资金审减下来。
3.4 合理安排评审时间，规范评审程序
要做好评审工作，财政主管部门还应健全评审机制，保障充足的工作时间。
在具体评审工作上，评审机构要规范评审流程，统一报告格式。在评审前，要集中组织评审人员吃透政策，掌握依据，研讨方法。在评审（初审、复审）过程中，积极与申报单位沟通，根据不同类型项目的特点，查询市场信息，听取专家意见，并按照制度要求，逐一对照，提出口头及书面意见。针对专业性、技术性强的项目，要请第三方专业机构论证，合理分工，层层把关，做到评审从严从紧。评审后，及时汇总总结，使评审结果作为预算安排和优化支出机构的重要依据。
目前，项目评审时间和项目预算申报时间经常重叠，评审时间短，任务重，给评审工作造成一定困难。建议财政主管部门提前安排项目评审工作，确保项目评审机构有充分的条件做细做好，项目申报单位有足够的时间进行调整、细化、补充和完善。只有加强协调配合，才能使评审工作更好的服务于财政预算管理。
参考文献：
[1]《财政部关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》（财预[2016]54号）.
[2]《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预[2015]90号）.
[3]《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》（財预【2015】82号）.
[4]《财政部关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知》（财预[2015]88号）.
[5]《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》（财办预[2016]123号）.
[6]《关于开展2016年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》（财办预[2016]85号）.
在对财政项目预算评审过程中，我们发现不少问题。预算评审事关项目评审工作的成效，是做实项目入库工作的重要前提，其重要性不言而喻。有必要对工作中存在的一些突出问题进行梳理和思考。
1 正确认识财政项目预算评审的重要性
预算评审是预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量、优化预算资源配置的重要手段。部门预算改革以来，中央部门预算评审工作有序推进，评审范围也不断扩大，评审形式不断丰富，参与评审机构的专业化程度不断提高，预算评审工作步入常态化轨道，预算评审对预算编制的支撑作用日益显著。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）提出，要实施项目精准化管理，力争在1-2年内实现中央部门项目支出预算编制质量和预算资金使用效果的双重提升目标。
当前，财政项目预算评审工作尚处于起步阶段，评审制度建设相对滞后，预算评审程序不够规范，评审质量有待提高，评审能力建设有待加强等问题凸显，要达到中央部门预算改革的要求存在一定难度。只有切实提高项目评审水平，提升项目评审质量，认真做好项目评审工作，才能更好规范项目预算编报行为，优化财政资源配置，做实中央部门预算项目库。
2 评审工作中发现的突出问题
2.1 新增项目少，延续项目多。
在评审工作中，我们发现大多数拟入库项目均为以前年度执行的延续滚动项目，体现为履职类和运维类项目多，而与政府宏观政策联系紧密，具有前瞻性、研究性、政策导向性的新增项目少。申报单位在立项之初都提供了相关的立项依据，但有些项目立项起点高，内容则比较空泛；实施方案设计思路不清晰，缺乏第三方权威机构的论证，绩效目标不明确；部分申报单位项目实施研究基础不强，只是简单的委托业务或设备维护更新，对社会发展的贡献效益不显著。
2.2 项目支出预算构成不科学、不合理
一是部分项目预算支出把关不严。国家对会议费、培训费、差旅费等有严格标准和明确规定，但部分申报单位对项目支出规模把控不严，基本采取估算法确定，缺乏市场调研和科学论证，未能按照方案的实施要求及履职效能测算实际支出，测算依据不充分，有人为抬高支出规模之嫌。
二是部分项目预算编制不够专业。个别项目单位对基本支出和项目支出等基本概念混淆不清，出现基本支出挤占项目支出的低级错误。所谓基本支出是为保障机构的正常运行和完成日常工作任务而发生的支出，其所供养的人员在获得正常工资收入时就应当完成相对应的基本、正常、合理的工作任务；而项目支出是在日常工作之外，为完成特定工作任务或提高资产规模、购置新增设备而给予的专项经费。部分项目预算盘子“拼凑”痕迹明显，违规列支项目资金与允许列支的事项完全不符。
2.3 项目绩效目标设置笼统
项目支出绩效目标是指项目单位依据单位职责和事业发展要求，设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内预期达到的产出和效果，包括中长期绩效目标和年度绩效目标。绩效目标是部门预算安排的重要依据，未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。
按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，绩效目标由项目实施单位设定，应尽量细化、量化。然而，申报单位“重支出预算编制，轻绩效目标编制”已成普遍现象。有些单位 “中长期绩效指标”和“年度绩效指标”几乎没有差别，可用数值描述的产出指标往往比较详尽，不可用数值描述的效益指标则往往简单，缺少定性描述，不能清晰反映对经济、社会、环境等带来的影响情况。满意度指标不能真实反映服务对象和项目受益人的认可程度。还有单位为应付审核，由财务部门宽泛编制，缺少具体考核数值，财政项目产出绩效难以评估，不利于以后的绩效执行监控和评价。
2.4 项目管理部门和预算编制部门相互扯皮
项目评审是对项目立项、计划、实施方案、资金安排及绩效目标等全方位的审视，需要申报单位的财务部门和项目实施部门分工合作，紧密配合才能完成。在评审过程中，部分申报单位内部管理无序，预算编制部门（财务部门）和项目管理实施部门缺乏配合，财务部门获取信息不完整、不对称。评审人员提出的问题得不到清晰明确的解释，无法顺利进行预算评审工作。
3 推进财政项目预算评审工作建议
3.1 加强相关政策的宣传和培训
财政主管部门负责制定预算评审的管理制度，应对所属项目单位和评审人员开展集中培训和宣传，指导预算编制及预算评审工作。一是使项目单位和评审人员能及时熟悉和掌握预算编制、评审的相关政策规定，提升预算编制人员和评审人员政策水平，拓宽宏观视野。二是通过实际操作培训帮助项目编制和评审人员全面了解预算系统，切实提高项目预算编制质量和项目评审技能。三是线上平台和线下会议相结合，为各项目单位和评审机构搭建沟通平台，传递政策信息，交流和共享各单位项目立项、预算编制、项目执行及方案实施等情况，既可及时发现问题，解决问题，又可使项目单位相互借鉴，取长补短，进一步完善方案。
3.2 严把评审项目入库关，提高入库项目质量
评审机构应以“服务、规范、高效”的工作理念和“认真、严谨、负责”的工作态度开展评审工作。一要做好项目的必要性判断。评审人员要有独立的客观的判断，充分厘清政府与市场、申报单位和其他单位的关系，解决项目“该不该立”的问题。二要审核项目的合理性和可行性。方案是否经过科学论证，方案设计是否围绕项目目标，是否权衡不同方案的成本和效益。选择最优项目实施路径，降低实施成本。三要通过项目实施过程，审核项目活动和分項子活动。不合理、不必要的活动一律剔除，避免有雷同的活动重复交叉安排，真正做到以评促建、以评促管，严把入库项目的质量和数量。 3.3 明确项目单位職能和工作量，严控项目支出
不少项目申报单位在经费使用上有“优先使用项目经费”思想，这是错误观念。评审人员应当清楚掌握项目单位的基本情况、机构职能和日常工作任务。只有在基本职能和基本工作量明晰，基本支出数据准确的前提下，才能把项目支出的数据基础做扎实。建议基本支出预算评审和项目支出预算评审并行，有效杜绝项目支出涵盖单位全部职能，以及借项目之名弥补单位基本支出缺口、在项目支出中列支公用经费等情况的发生，使低效无效资金审减下来。
3.4 合理安排评审时间，规范评审程序
要做好评审工作，财政主管部门还应健全评审机制，保障充足的工作时间。
在具体评审工作上，评审机构要规范评审流程，统一报告格式。在评审前，要集中组织评审人员吃透政策，掌握依据，研讨方法。在评审（初审、复审）过程中，积极与申报单位沟通，根据不同类型项目的特点，查询市场信息，听取专家意见，并按照制度要求，逐一对照，提出口头及书面意见。针对专业性、技术性强的项目，要请第三方专业机构论证，合理分工，层层把关，做到评审从严从紧。评审后，及时汇总总结，使评审结果作为预算安排和优化支出机构的重要依据。
目前，项目评审时间和项目预算申报时间经常重叠，评审时间短，任务重，给评审工作造成一定困难。建议财政主管部门提前安排项目评审工作，确保项目评审机构有充分的条件做细做好，项目申报单位有足够的时间进行调整、细化、补充和完善。只有加强协调配合，才能使评审工作更好的服务于财政预算管理。
参考文献：
[1]《财政部关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》（财预[2016]54号）.
[2]《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预[2015]90号）.
[3]《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的意见》（財预【2015】82号）.
[4]《财政部关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知》（财预[2015]88号）.
[5]《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》（财办预[2016]123号）.
[6]《关于开展2016年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作的通知》（财办预[2016]85号）.