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摘要：在我国的涉农资金管理和使用过程中，区县级监管是一个重要环节，区县政府负有主体监管责任。本文根据2015年全国开展的涉农资金专项整治行动中区县反映出来的普遍问题，结合区县管理工作实际，对区县涉农资金的监管模式、监管机制以及监管体系进行了分析，针对较为突出的监管问题，提出了完善涉农资金区县监管体系的建议。
关键词：财政；涉农资金；区县监管
近年来，中央不断加大强农惠农政策力度，涉农政策不断增多，项目类别不断拓宽，资金规模不断增长，投资增速不断加快。由于涉农资金来源渠道多、覆盖面广、单项规模小、资金监管部门多，导致区县涉农资金管理和使用“碎片化”，区县涉农资金监管难度加大，多数区县至今没有找到适合的涉农资金监管模式及体制机制。
一、区县涉农资金监管存在的主要问题
2015年，我国开展了涉农资金专项整治行动。从区县检查发现的问题看，主要存在以下几个方面。
（一）领导重视程度不够，区县监管意见不统一。一些区县党委政府、涉农主管部门、区县财政部门以及街镇政府的领导，普遍重视涉农项目补助资金和涉农项目基建资金的管理，对涉农补贴直补资金监管工作则重视不够。加之我国农村土地制度改革进程滞后，个别涉农补贴直补政策激励种粮的针对性不强，导致区县无法严格按照中央政策执行，增加了区县农村土地的流转成本，阻滞了农民土地的正常流转。这使得部分区县领导对涉农资金监管产生了不同意见，对个别涉农补贴直补政策的重要性、正确性、长期性产生了怀疑，认为没必要建立相关的管理体制机制。在政策执行过程中，存在利用中央资金为当地农民办好事的想法，怕严格监管引发其他新的矛盾，主张一般监管就行了。由此带来涉农主管部门、区县财政部门和街镇政府的工作人员对监管工作认识不统一，不愿做具体审核监督工作，怕审核得罪多数农民及同事，不敢大胆开展监管工作等问题。
（二）涉农部门监管责任边界不清，资金管理“重分配轻监管轻效益”。按照“谁主管、谁负责”的原则，涉农主管部门是涉农资金的管理部门，对本行业涉农资金的申请、分配、使用、监管、考核等环节负有行业监管责任。区县街镇部门在涉农资金的管理和使用过程中，主要存在区县涉农资金种类划分不科学，涉农主管部门与同级财政部门、涉农主管部门与街镇人民政府之间平行和垂直两个方向上的监管职责不清的问题。
涉农主管部门与同级财政部门在涉农资金的申请、分配、拨付、监管、考核等环节，工作主次不分明，责任主次不明确，权利责任不对等，都愿意做资金分配、拨付环节的工作，不愿意做资金申请、监管、考核等环节的工作。在涉农资金管理工作过程中，涉农主管部门与同级财政部门之间没有形成权责相对平衡的部门工作机制，普遍存在重分配重拨付，轻监管轻考核的现象。涉农主管部门与街镇人民政府在涉农资金的监管工作中主要存在管理工作界线不清、监管责任边界不明、问责链条未延伸到村社等突出问题，特别表现在涉农补贴直补资金的管理上，街镇部门配合不协调，监管工作相互推诿，财政部门监管乏力。
（三）街镇监管责任压力传导不够，村社干部初审敷衍应付。涉农主管部门在涉农补贴直补资金的管理工作中，必须获得街镇政府和村社干部的支持与配合，才能真正将强农惠农政策执行到最基层。在实际操作中，有的街镇政府只重视涉农项目补助资金和涉农项目基建资金的管理及使用，而不重视涉农补贴直补资金的管理，将执行监管主要责任推给各涉农主管部门，而未将责任压力传导给村社干部，部分街镇政府默许或暗地支持村社干部套取中央财政资金，用于解决村社管理经费不足问题。对村社干部而言，由于农业“三项补贴”审核工作量大、无办公经费或工作经费较少，怕认真审核会得罪多数农民和同事，因而不愿承担补贴初审任务。有些村社初审存在利用集体预留地、政府已征用地、死亡农民土地申报补贴，种粮小户和大户同块土地重复申报补贴等问题；有的区县财政直补资金管理存在集体资金打入村社干部私人账户代交入账，街镇农业直补账号监管缺位等兑付问题，为村社干部套取财政资金提供了便利；有的村社干部利用部门无法严格审核、兑付管理存在漏洞、街镇部门工作机制不顺的机会，采取弄虚作假、冒领、骗取、私分等手段，套取中央财政资金弥补村社办公经费不足；有的村社干部甚至采取弄虚作假的手段，套取中央财政资金占为己有，侵占本村社农民的利益。
（四）涉农资金公示流于形式，农民群众监督作用难以发挥。根据相关文件规定，凡是涉农资金补贴兑付必须公开公示，严格履行公示程序。但有的街镇不重视公示程序，公示工作怕麻烦，公示栏设置偏僻，公示内容不齐全，公示事项不及时，公示级次不统一，公示格式不规范，农民秘密举报多、实名举报少现象时有发生，增加了部门案件查处的难度，浪费了政府的行政资源。大多数街镇涉农资金公示流于形式，主要用于应付上级部门的检查，农民监督的作用难以发挥，涉农公示没有真正起到监督作用。
（五）涉农项目评审流于形式，项目申报制度不够健全。大多数涉农部门都建立了行业项目库，但仍有少数涉农部门未建立行业项目库。涉农部门各自为政，政府没有建设行业项目库综合管理平台，从而导致各村民委员会、合作经济组织、农业龙头企业重复申报项目现象的发生。项目申报流程不透明，项目申报制度不健全，项目日常管理不规范。不论是竞争项目还是备案项目的申报，极易受到涉农主管部门领导的主观影响，不能完全做到公开、公平、公正，涉农项目资金很难发挥较大的经济效益。
二、强化区县涉农资金监管的建议
（一）加强涉农资金监管工作的领导，完善涉农资金的地方监管体系。随着党中央、国务院和各级政府继续加大对农业农村的投入，区县党委应当进一步加强对涉农资金监管工作的领导。建议将区县涉农资金整合和区县涉农资金监管的两项任务同时下达给区县政府承担，增强区县政府作为监管主体的责任压力。主要领导要重视涉农资金监管工作，理顺党政部门的监管职能职责，区县统一严格监管的意见，补齐直补资金监管工作的短板，维护区县农村基层社会的稳定。建议区县按照资金监管方式划分涉农资金的种类，将农业综合发展、农业生产发展、农村社会发展、林业改革发展、水利发展、扶贫开发等六类项目资金，进一步归并为涉农补贴直补资金、涉农项目补助资金和涉农项目基建资金三类财政专项资金进行管理。 （二）厘清涉农主管部门监管职责，建立街镇部门监管工作机制。涉农资金涵盖了农业生产、流通、农村建设、农民保障、农村公益、农村生态、扶贫开发等七个方面工作，资金管理条块分割，涉农补贴直补兑付次数多，兑付面广且每户量小，项目申报环节多，区县监管工作难度较大。建议区县政府进一步理顺涉农主管部门与街镇政府、同级财政部门涉农资金的分类监管职责，强化涉农主管部门的行业监管责任，加大街镇政府的基层监管责任，建立有效的街镇部门监管工作机制；区县财政部门要加强涉农资金兑付环节的监管，纪监部门要延长问责链至村社，防止中央财政资金被套行为的发生。
（三）街镇调整责任压力传导方向，增大村社干部初审把关责任。涉农补贴直补工作涉及农村千家万户，受益面较宽，监管难度大，工作的好坏不仅关系到每户农民的切身利益，而且关系到农村基层社会的稳定。建议区县政府加大街镇政府的基层监管责任，迫使街镇调整责任压力的传导方向，将责任压力传导给村社干部，增强村社干部初审责任意识。区县涉农部门主动与街镇政府沟通协调，进一步明确各自的管理职责，财政增加工作经费调动村社干部的积极性，提高涉农补贴直补数据的真实性、准确性，减少因受益不公带来的农民分配矛盾，维护农村基层社会的稳定。
（四）严格涉农资金公示制度，发挥农民群众监督作用。按照“谁申报、谁公开”的原则，涉农主管部门必须严格资金公示制度，加强街镇公示现场督促检查。进一步规范公示流程，统一公示级次，统一公示格式，规范公开内容。涉农补贴直补资金除按上级规定进行三级公示外，还应适时通过网络、电视、报纸等形式进行公示；涉农项目补助资金要公示政策依据、资金名称、对象条件、补助标准、补助金额、举报电话等；涉农项目基建资金要公示立项依据、实施范围、项目名称、资金来源、建设单位、工程预决算等，充分发挥农民群众的监督作用，让公示真正起到监督作用。
（五）财政完善指标资金管理方式，调动涉农部门监管的积极性。建议区县政府进一步理顺涉农主管部门与同级财政部门的监管职责，明细监管工作责任边界，区县财政完善指标资金拨付管理方式，调整直补资金的账务管理方式，增强涉农主管部门对街镇行业监管控制力，调动涉农主管部门的监管积极性，提高涉农资金的使用效益。
（六）加强强农惠农政策的宣传，压缩村社干部权力寻租空间。建议各涉农主管部门在加强优惠政策宣传的同时，清理本行业的涉农优惠政策，区县统一印制《农业优惠政策手册》，发放到每个街镇村社农民的手中，让每个农民都明白每项涉农优惠政策的受益对象及享受条件，便于农民记忆和长期保存。政府要提高农业优惠政策的农民知晓度，在政策执行过程中有效压缩村社干部权力寻租的空间，减少农民身边腐败问题的发生。
（作者单位：重庆市綦江区财政局）
责任编辑：欣闻
关键词：财政；涉农资金；区县监管
近年来，中央不断加大强农惠农政策力度，涉农政策不断增多，项目类别不断拓宽，资金规模不断增长，投资增速不断加快。由于涉农资金来源渠道多、覆盖面广、单项规模小、资金监管部门多，导致区县涉农资金管理和使用“碎片化”，区县涉农资金监管难度加大，多数区县至今没有找到适合的涉农资金监管模式及体制机制。
一、区县涉农资金监管存在的主要问题
2015年，我国开展了涉农资金专项整治行动。从区县检查发现的问题看，主要存在以下几个方面。
（一）领导重视程度不够，区县监管意见不统一。一些区县党委政府、涉农主管部门、区县财政部门以及街镇政府的领导，普遍重视涉农项目补助资金和涉农项目基建资金的管理，对涉农补贴直补资金监管工作则重视不够。加之我国农村土地制度改革进程滞后，个别涉农补贴直补政策激励种粮的针对性不强，导致区县无法严格按照中央政策执行，增加了区县农村土地的流转成本，阻滞了农民土地的正常流转。这使得部分区县领导对涉农资金监管产生了不同意见，对个别涉农补贴直补政策的重要性、正确性、长期性产生了怀疑，认为没必要建立相关的管理体制机制。在政策执行过程中，存在利用中央资金为当地农民办好事的想法，怕严格监管引发其他新的矛盾，主张一般监管就行了。由此带来涉农主管部门、区县财政部门和街镇政府的工作人员对监管工作认识不统一，不愿做具体审核监督工作，怕审核得罪多数农民及同事，不敢大胆开展监管工作等问题。
（二）涉农部门监管责任边界不清，资金管理“重分配轻监管轻效益”。按照“谁主管、谁负责”的原则，涉农主管部门是涉农资金的管理部门，对本行业涉农资金的申请、分配、使用、监管、考核等环节负有行业监管责任。区县街镇部门在涉农资金的管理和使用过程中，主要存在区县涉农资金种类划分不科学，涉农主管部门与同级财政部门、涉农主管部门与街镇人民政府之间平行和垂直两个方向上的监管职责不清的问题。
涉农主管部门与同级财政部门在涉农资金的申请、分配、拨付、监管、考核等环节，工作主次不分明，责任主次不明确，权利责任不对等，都愿意做资金分配、拨付环节的工作，不愿意做资金申请、监管、考核等环节的工作。在涉农资金管理工作过程中，涉农主管部门与同级财政部门之间没有形成权责相对平衡的部门工作机制，普遍存在重分配重拨付，轻监管轻考核的现象。涉农主管部门与街镇人民政府在涉农资金的监管工作中主要存在管理工作界线不清、监管责任边界不明、问责链条未延伸到村社等突出问题，特别表现在涉农补贴直补资金的管理上，街镇部门配合不协调，监管工作相互推诿，财政部门监管乏力。
（三）街镇监管责任压力传导不够，村社干部初审敷衍应付。涉农主管部门在涉农补贴直补资金的管理工作中，必须获得街镇政府和村社干部的支持与配合，才能真正将强农惠农政策执行到最基层。在实际操作中，有的街镇政府只重视涉农项目补助资金和涉农项目基建资金的管理及使用，而不重视涉农补贴直补资金的管理，将执行监管主要责任推给各涉农主管部门，而未将责任压力传导给村社干部，部分街镇政府默许或暗地支持村社干部套取中央财政资金，用于解决村社管理经费不足问题。对村社干部而言，由于农业“三项补贴”审核工作量大、无办公经费或工作经费较少，怕认真审核会得罪多数农民和同事，因而不愿承担补贴初审任务。有些村社初审存在利用集体预留地、政府已征用地、死亡农民土地申报补贴，种粮小户和大户同块土地重复申报补贴等问题；有的区县财政直补资金管理存在集体资金打入村社干部私人账户代交入账，街镇农业直补账号监管缺位等兑付问题，为村社干部套取财政资金提供了便利；有的村社干部利用部门无法严格审核、兑付管理存在漏洞、街镇部门工作机制不顺的机会，采取弄虚作假、冒领、骗取、私分等手段，套取中央财政资金弥补村社办公经费不足；有的村社干部甚至采取弄虚作假的手段，套取中央财政资金占为己有，侵占本村社农民的利益。
（四）涉农资金公示流于形式，农民群众监督作用难以发挥。根据相关文件规定，凡是涉农资金补贴兑付必须公开公示，严格履行公示程序。但有的街镇不重视公示程序，公示工作怕麻烦，公示栏设置偏僻，公示内容不齐全，公示事项不及时，公示级次不统一，公示格式不规范，农民秘密举报多、实名举报少现象时有发生，增加了部门案件查处的难度，浪费了政府的行政资源。大多数街镇涉农资金公示流于形式，主要用于应付上级部门的检查，农民监督的作用难以发挥，涉农公示没有真正起到监督作用。
（五）涉农项目评审流于形式，项目申报制度不够健全。大多数涉农部门都建立了行业项目库，但仍有少数涉农部门未建立行业项目库。涉农部门各自为政，政府没有建设行业项目库综合管理平台，从而导致各村民委员会、合作经济组织、农业龙头企业重复申报项目现象的发生。项目申报流程不透明，项目申报制度不健全，项目日常管理不规范。不论是竞争项目还是备案项目的申报，极易受到涉农主管部门领导的主观影响，不能完全做到公开、公平、公正，涉农项目资金很难发挥较大的经济效益。
二、强化区县涉农资金监管的建议
（一）加强涉农资金监管工作的领导，完善涉农资金的地方监管体系。随着党中央、国务院和各级政府继续加大对农业农村的投入，区县党委应当进一步加强对涉农资金监管工作的领导。建议将区县涉农资金整合和区县涉农资金监管的两项任务同时下达给区县政府承担，增强区县政府作为监管主体的责任压力。主要领导要重视涉农资金监管工作，理顺党政部门的监管职能职责，区县统一严格监管的意见，补齐直补资金监管工作的短板，维护区县农村基层社会的稳定。建议区县按照资金监管方式划分涉农资金的种类，将农业综合发展、农业生产发展、农村社会发展、林业改革发展、水利发展、扶贫开发等六类项目资金，进一步归并为涉农补贴直补资金、涉农项目补助资金和涉农项目基建资金三类财政专项资金进行管理。 （二）厘清涉农主管部门监管职责，建立街镇部门监管工作机制。涉农资金涵盖了农业生产、流通、农村建设、农民保障、农村公益、农村生态、扶贫开发等七个方面工作，资金管理条块分割，涉农补贴直补兑付次数多，兑付面广且每户量小，项目申报环节多，区县监管工作难度较大。建议区县政府进一步理顺涉农主管部门与街镇政府、同级财政部门涉农资金的分类监管职责，强化涉农主管部门的行业监管责任，加大街镇政府的基层监管责任，建立有效的街镇部门监管工作机制；区县财政部门要加强涉农资金兑付环节的监管，纪监部门要延长问责链至村社，防止中央财政资金被套行为的发生。
（三）街镇调整责任压力传导方向，增大村社干部初审把关责任。涉农补贴直补工作涉及农村千家万户，受益面较宽，监管难度大，工作的好坏不仅关系到每户农民的切身利益，而且关系到农村基层社会的稳定。建议区县政府加大街镇政府的基层监管责任，迫使街镇调整责任压力的传导方向，将责任压力传导给村社干部，增强村社干部初审责任意识。区县涉农部门主动与街镇政府沟通协调，进一步明确各自的管理职责，财政增加工作经费调动村社干部的积极性，提高涉农补贴直补数据的真实性、准确性，减少因受益不公带来的农民分配矛盾，维护农村基层社会的稳定。
（四）严格涉农资金公示制度，发挥农民群众监督作用。按照“谁申报、谁公开”的原则，涉农主管部门必须严格资金公示制度，加强街镇公示现场督促检查。进一步规范公示流程，统一公示级次，统一公示格式，规范公开内容。涉农补贴直补资金除按上级规定进行三级公示外，还应适时通过网络、电视、报纸等形式进行公示；涉农项目补助资金要公示政策依据、资金名称、对象条件、补助标准、补助金额、举报电话等；涉农项目基建资金要公示立项依据、实施范围、项目名称、资金来源、建设单位、工程预决算等，充分发挥农民群众的监督作用，让公示真正起到监督作用。
（五）财政完善指标资金管理方式，调动涉农部门监管的积极性。建议区县政府进一步理顺涉农主管部门与同级财政部门的监管职责，明细监管工作责任边界，区县财政完善指标资金拨付管理方式，调整直补资金的账务管理方式，增强涉农主管部门对街镇行业监管控制力，调动涉农主管部门的监管积极性，提高涉农资金的使用效益。
（六）加强强农惠农政策的宣传，压缩村社干部权力寻租空间。建议各涉农主管部门在加强优惠政策宣传的同时，清理本行业的涉农优惠政策，区县统一印制《农业优惠政策手册》，发放到每个街镇村社农民的手中，让每个农民都明白每项涉农优惠政策的受益对象及享受条件，便于农民记忆和长期保存。政府要提高农业优惠政策的农民知晓度，在政策执行过程中有效压缩村社干部权力寻租的空间，减少农民身边腐败问题的发生。
（作者单位：重庆市綦江区财政局）
责任编辑：欣闻