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摘 要：建设服务型政府是发展社会主义市场经济和构建社会主义和谐社会的必然要求。服务型政府建设要立足我国国情，充分发挥社会主义制度的优势，以科学发展观为指导，坚持经济体制改革的牵引作用，深化行政管理体制改革，扎实稳妥地予以推进。
关键词：政府职能；公共服务；问题；对策
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）12004002
结合我国具体国情和人民政府的性质而言，服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、企业、市场、公民服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，在坚持党的领导、坚持以人为本的科学发展观指导下，在社会主义民主政治秩序的框架下，通过法定程序，按照最广大人民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。目前，我国还处于社会主义初级阶段，各项经济政策、法律法规尚不完善，构建社会主义服务型政府依然存在一定的压力和问题，必须从实际出发，扎实稳妥地推进。
1 建设服务型政府的意义
1.1 建设服务型政府是社会主义市场经济发展的必然要求
历史唯物主义认为：经济基础决定上层建筑。政府作为上层建筑，必然与一定的经济基础相适应。在计划经济条件下，政府是市场活动的主体，包揽了生产、分配、交换等一切活动。政府处于整个社会的中心，成了无限政府、全能政府、管制政府。在社会主义市场经济条件下，企业是市场活动的主体，成为我国经济建设主体力量。政府已经基本结束了其主导经济建设和经济发展的地位和使命。政府因公共权力主体的功能定位，只能是市场规则的制定者、执行者，是市场经济的服务者。其主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。同时，政府必须通过良好的制度供给、公共政策供给，加大公共产品和公共服务的充分供给，承担由企业、社会，市场、个人无法有效提供的公共服务职能，纠正市场失灵。政府只有为市场经济服务好了，才能更大程度地发挥市场在资源配置中的决定作用，才能不断推进经济社会又好又快发展。由此可见，市场经济给政府的定位只能是服务型政府。
1.2 建设服务型政府是构建社会主义和谐社会的现实需要
构建社会主义和谐社会，是我们党适应我国现代化建设进入新阶段的客观要求，从全面建成小康社会、推进中国特色社会主义事业全局出发作出的一项重大战略决策，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。构建社会主义和谐社会的历史任务，对政府改革提出了更高要求，就是要建设服务型政府。构建社会主义和谐社会，就是要求政府以科学发展观统领经济社会发展全局，着力发展社会事业，促进社会公平正义。以解决民生问题为根本着眼点和目的，在发展经济的基础上，不断提高人民物质文化生活水平；特别要大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务；不断加强社会管理和建设，切实维护社会秩序和社会稳定；加强环境保护，建设美丽中国。只有这样，才能实现经济与社会、城乡之间、区域之间、人与自然的协调发展和人的全面发展，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。
2 服务型政府建设存在的主要问题
2.1 公务员认识不到位，以人为本的服务理念淡薄
近年来，随着服务型政府的建立和行政管理体制的改革，各级政府的服务意识有了很大提高、公务员队伍素质有了明显的改善。但是，当前许多政府部门虽然都提出要建设服务型政府，并将“为人民服务”的标语贴在办公室里。可是在现实生活中，某些地方政府和公务员在履行职责时，还存在很多不尽如人意的地方，如官僚主义，形式主义，门难进、脸难看、事难办、效率低下；乱收费、乱罚款、乱摊派等不正之风；群众路线教育活动开展以来，中央坚决反对“四风”，情况有了进一步的改善。门好进、脸好看，但是事儿仍不好办。一旦出现权法矛盾、情法矛盾，常常是权大于法、情大于法；有些政府部门习惯于采用行政手段直接干预企业的经营活动等；人民对政府提供公共服务情况如教育、医疗、环境、治安、就业、养老等还有更高的期盼；群众对基层政府生冷硬的服务不满意。形成的原因就在于对政府的服务职能的认识不到位，服务意识的淡薄。追其根源，长期受封建思想的影响，权欲观念强，“官本位”意识浓造成的。
2.2 地方改革缺乏统一规划，政府职能定位仍不准确
目前地方各级政府不同程度的进行了服务型政府建设的实践，也采取了很多措施，但不少措施就是简单的便民措施，有的仅是机构改革，并且是各地改各地的，全国不统一，职能定位不准确，缺乏统一规划。如广东顺德在优化组织结构方面作出了积极探索，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，整合为16个机构；深圳市将政府部门由46个精减为31个，精简幅度达三分之一。阳江市政府工作部门由原来的37个减少为25个，精简30%。而且多数县级改革只是对上级的改革，机构及人员仍然存在，如房管局、体育局、物价局、畜牧局、农机局、农综办等。可见，改革的措施仅局限于技术操作层面，未涉及到制度层面。是走一步看一步，摸着石头过河，完全是发现问题，解决问题，再发现、再解决的模式。简而言之就是边实践边探索边总结。此外，有的政府改革实践完全是由个别领导推动，一旦领导人工作调整，服务型政府建设的进程就会受到重大影响。其根源就在于理论不清，全国缺乏统一的规划。
2.3 缺乏为公共服务做保障的相关法律法规
改革开放以来，虽然我国的民主法治建设取得巨大成就，但是与服务型政府所需要配套的法律体系仍然不健全。建设服务型政府就要求修改或废除有悖于以人为本理念的法律法规。同时，要抓紧制定能够改善政府服务的相关法律，以确保政府各方面工作有法可依。通过相关立法，进一步明确政府的公共服务职能，逐步依法行政、民主行政和科学行政。例如，如中央与地方财权与事权的划分，各级政府在公共服务中的投入占GDP的比例等都没有明确的规定。 2.4 机构臃肿，效率低下
改革开放以来，历经多次机构改革，取得了巨大成就。但是政府的组成部门仍然较多，管理跨度大，审批过多，办事效率低下。2014年3月，九三学社中央副主席赖明在全国政协十二届一次会议上发言时举例说，仍有企业家感慨，投资一个项目竟要过53个处、室、中心、站，经过100个审批环节，盖108个章，全程需799个工作日。尤其是县级政府处于经济社会管理服务的前沿阵地，直接服务公众社会，其行为直接影响到服务型政府建设的成败。政府的组成部门更多、上级不设的部门，县级又增设城管局、园林局、环卫局、卫生局、计生委、规划局、公路局、运管局等，财政供养人员更多，中西部地区更严重。成为机构改革的难点，影响服务型政府建设的最后一公里。由于部门多、审批复杂、无法顾及不同管理对象、不同企业、不同地区的特殊性，相互推诿扯皮，效率低下。
3 加快建设服务型政府的建议
公共服务是政府的主要职能，是现代政府的显著特征。党的十八届三中全会指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府的公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。因此，建设服务型政府，要从我国的国情出发，按照中央的统一部署，坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，全面深化改革，扎实稳妥推进。
3.1 制订中长期规划，加强顶层设计
党的十八届三中全会指出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”我国社会是一个超大型社会，地广、人多、区域发展不均衡，因而加快服务型政府建设不能搞“一刀切”。但也不能信马由缰，想怎么改就怎么改，必须建立统一的基本标准，加强顶层设计，以使中国特色社会主义政治制度的基本价值得以体现，现阶段以及中长期国家的发展目标得以实现。加快服务型政府建设是一项艰巨复杂的系统工程，必须制定科学的中长期规划，以增强改革工作的预见性和有效性。如确立服务型政府建设的指导思想、基本原则、战略目标、地方机构改革方案、基本公共服务均等化战略规划和实施方案、完善财政管理体制、政府绩效评估体系和行政问责制度等工作。
3.2 加强法律制度建设，提供法律保障
服务型政府是权力受到限制的政府，是违法必究的政府。依法行政、违法必究是服务型政府的基本内涵。当前，我们必须适应实践发展的要求，突出公共服务职能，加快公共服务相关立法步伐，努力实现中央政府及地方各级政府公共服务职责和行为的规范化、法制化。一是完善《地方组织法》，明确规定省级政府在公共服务方面的专有权力以及与中央政府共享的权力。二是推进转移支付立法工作。三是推进社会保险、农村新型合作医疗等基本公共服务的立法。四是制定监督服务型政府职责履行情况的法律法规。明确规定监督政府的机关、职责和监督的方式、方法，保证服务型政府能够依据法律规定实施服务的职责。五是制定一套外部的监督力量和法律制度体系。我国己经相继制定了一系列保证服务型政府建设并由外部力量监督的法律体系，继续建立健全保证服务型政府建设的外部监督法律体系。
3.3 推进机构改革，促进职能转变
政府的组织结构是实现政府职能的载体；政府职能则决定政府的组织结构。转变政府职能，建设服务型政府，必须推进机构改革，实行大部制。大部制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式。实行大部制的改革，不仅可以优化政府组织结构和行政运行机制，有效克服行政体制中机构重叠、职能交叉、权责不清、推诿扯皮、效率低下的弊端，而且有利于推进决策科学化、民主化、法制化，提高决策水平；也有利于整合公务员队伍，优化人员结构。因此十八大指出：稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。目前我国的大部制改革已取得了巨大成就。但是，要加大县级大部制改革力度，严格机构设置、规格、规模；统筹事业单位改革，防止行政转事业单位；统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系；严格控制领导职数和财政供养人员，打通影响服务型政府建设的最后一公里。发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而优化组织结构、强化服务职能，实现宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。发挥有形的手和无形的手的共同作用，促进经济社会又好又快健康发展。
3.4 创新服务方式，提高工作效率
建设服务型政府就必须用公共管理的理念改造政府，就必须重新调整国家与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公众的关系，调整政府内部组织和运作程序，变革政府治理观念、手段、方式和方法。就目前来看，政府运行机制和工作方式创新：一是要进一步健全决策、执行、监督机制、构建“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制。二是必须进一步加大“一站式”行政服务中心建设。如宁波市对行政服务中心、招投标中心、96178投诉中心、81890公共服务平台、政府采购中心等经济发展服务平台，进一步整合为模块化经济服务平台，实现优势互补、资源共享、打造一个优质高效的公共服务型政府。三是推行电子政务、实施阳光操作。电子政务能够为公民提供高效快捷的服务，又能实施阳光操作，自觉接受社会监督。尤其是随着市场经济的发展，人口的流动性加大，电子政务可以实现流动人口管理的无缝对接，方便了群众，提高了效率。同时政府通过网络收集社情民意，以便准确及时地提供公共服务。四是推广政府购买服务。十八届三中会指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在政府履责中尊重市场规律，引入竞争方式，办事不养人，提高政府服务的能力和水平。五是深入群众，上门服务。随着城市化的发展，外出务工的人员越来越多，出现了空巢家庭、留守妇女、儿童，加上农村的残疾人、五保户等弱势群体，以及在交通不便的农村、山区、牧区，迫切需要上门服务。要以群众路线教育活动为契机，切实转变工作风，树立群众观点，坚持群众路线，深入群众，服务群众。如河南鲁山库区乡开通便民服务车12年，公安、民政、计生、规划、司法、卫生、土地、等相关部门协同下乡，为民服务，深受群众的好评。
参考文献
[1]薄贵利.论研究制定服务型政府建设的战略规划[J].中国行政管理，2011，（05）.
[2]孟昭武.关于服务型政府几个重要问题的探讨[J].吉首大学学报，2011，（01）.
[3]聂鑫，林建华.公民本位：构建服务型政府之本——服务型政府的本质特征论证[J].中国石油大学学报，2008，（02）.
关键词：政府职能；公共服务；问题；对策
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）12004002
结合我国具体国情和人民政府的性质而言，服务型政府就是为人民服务的政府，它把为社会、企业、市场、公民服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，在坚持党的领导、坚持以人为本的科学发展观指导下，在社会主义民主政治秩序的框架下，通过法定程序，按照最广大人民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。目前，我国还处于社会主义初级阶段，各项经济政策、法律法规尚不完善，构建社会主义服务型政府依然存在一定的压力和问题，必须从实际出发，扎实稳妥地推进。
1 建设服务型政府的意义
1.1 建设服务型政府是社会主义市场经济发展的必然要求
历史唯物主义认为：经济基础决定上层建筑。政府作为上层建筑，必然与一定的经济基础相适应。在计划经济条件下，政府是市场活动的主体，包揽了生产、分配、交换等一切活动。政府处于整个社会的中心，成了无限政府、全能政府、管制政府。在社会主义市场经济条件下，企业是市场活动的主体，成为我国经济建设主体力量。政府已经基本结束了其主导经济建设和经济发展的地位和使命。政府因公共权力主体的功能定位，只能是市场规则的制定者、执行者，是市场经济的服务者。其主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。同时，政府必须通过良好的制度供给、公共政策供给，加大公共产品和公共服务的充分供给，承担由企业、社会，市场、个人无法有效提供的公共服务职能，纠正市场失灵。政府只有为市场经济服务好了，才能更大程度地发挥市场在资源配置中的决定作用，才能不断推进经济社会又好又快发展。由此可见，市场经济给政府的定位只能是服务型政府。
1.2 建设服务型政府是构建社会主义和谐社会的现实需要
构建社会主义和谐社会，是我们党适应我国现代化建设进入新阶段的客观要求，从全面建成小康社会、推进中国特色社会主义事业全局出发作出的一项重大战略决策，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。构建社会主义和谐社会的历史任务，对政府改革提出了更高要求，就是要建设服务型政府。构建社会主义和谐社会，就是要求政府以科学发展观统领经济社会发展全局，着力发展社会事业，促进社会公平正义。以解决民生问题为根本着眼点和目的，在发展经济的基础上，不断提高人民物质文化生活水平；特别要大力发展社会事业和公共事业，为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务；不断加强社会管理和建设，切实维护社会秩序和社会稳定；加强环境保护，建设美丽中国。只有这样，才能实现经济与社会、城乡之间、区域之间、人与自然的协调发展和人的全面发展，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。
2 服务型政府建设存在的主要问题
2.1 公务员认识不到位，以人为本的服务理念淡薄
近年来，随着服务型政府的建立和行政管理体制的改革，各级政府的服务意识有了很大提高、公务员队伍素质有了明显的改善。但是，当前许多政府部门虽然都提出要建设服务型政府，并将“为人民服务”的标语贴在办公室里。可是在现实生活中，某些地方政府和公务员在履行职责时，还存在很多不尽如人意的地方，如官僚主义，形式主义，门难进、脸难看、事难办、效率低下；乱收费、乱罚款、乱摊派等不正之风；群众路线教育活动开展以来，中央坚决反对“四风”，情况有了进一步的改善。门好进、脸好看，但是事儿仍不好办。一旦出现权法矛盾、情法矛盾，常常是权大于法、情大于法；有些政府部门习惯于采用行政手段直接干预企业的经营活动等；人民对政府提供公共服务情况如教育、医疗、环境、治安、就业、养老等还有更高的期盼；群众对基层政府生冷硬的服务不满意。形成的原因就在于对政府的服务职能的认识不到位，服务意识的淡薄。追其根源，长期受封建思想的影响，权欲观念强，“官本位”意识浓造成的。
2.2 地方改革缺乏统一规划，政府职能定位仍不准确
目前地方各级政府不同程度的进行了服务型政府建设的实践，也采取了很多措施，但不少措施就是简单的便民措施，有的仅是机构改革，并且是各地改各地的，全国不统一，职能定位不准确，缺乏统一规划。如广东顺德在优化组织结构方面作出了积极探索，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，整合为16个机构；深圳市将政府部门由46个精减为31个，精简幅度达三分之一。阳江市政府工作部门由原来的37个减少为25个，精简30%。而且多数县级改革只是对上级的改革，机构及人员仍然存在，如房管局、体育局、物价局、畜牧局、农机局、农综办等。可见，改革的措施仅局限于技术操作层面，未涉及到制度层面。是走一步看一步，摸着石头过河，完全是发现问题，解决问题，再发现、再解决的模式。简而言之就是边实践边探索边总结。此外，有的政府改革实践完全是由个别领导推动，一旦领导人工作调整，服务型政府建设的进程就会受到重大影响。其根源就在于理论不清，全国缺乏统一的规划。
2.3 缺乏为公共服务做保障的相关法律法规
改革开放以来，虽然我国的民主法治建设取得巨大成就，但是与服务型政府所需要配套的法律体系仍然不健全。建设服务型政府就要求修改或废除有悖于以人为本理念的法律法规。同时，要抓紧制定能够改善政府服务的相关法律，以确保政府各方面工作有法可依。通过相关立法，进一步明确政府的公共服务职能，逐步依法行政、民主行政和科学行政。例如，如中央与地方财权与事权的划分，各级政府在公共服务中的投入占GDP的比例等都没有明确的规定。 2.4 机构臃肿，效率低下
改革开放以来，历经多次机构改革，取得了巨大成就。但是政府的组成部门仍然较多，管理跨度大，审批过多，办事效率低下。2014年3月，九三学社中央副主席赖明在全国政协十二届一次会议上发言时举例说，仍有企业家感慨，投资一个项目竟要过53个处、室、中心、站，经过100个审批环节，盖108个章，全程需799个工作日。尤其是县级政府处于经济社会管理服务的前沿阵地，直接服务公众社会，其行为直接影响到服务型政府建设的成败。政府的组成部门更多、上级不设的部门，县级又增设城管局、园林局、环卫局、卫生局、计生委、规划局、公路局、运管局等，财政供养人员更多，中西部地区更严重。成为机构改革的难点，影响服务型政府建设的最后一公里。由于部门多、审批复杂、无法顾及不同管理对象、不同企业、不同地区的特殊性，相互推诿扯皮，效率低下。
3 加快建设服务型政府的建议
公共服务是政府的主要职能，是现代政府的显著特征。党的十八届三中全会指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府的公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。因此，建设服务型政府，要从我国的国情出发，按照中央的统一部署，坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，全面深化改革，扎实稳妥推进。
3.1 制订中长期规划，加强顶层设计
党的十八届三中全会指出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”我国社会是一个超大型社会，地广、人多、区域发展不均衡，因而加快服务型政府建设不能搞“一刀切”。但也不能信马由缰，想怎么改就怎么改，必须建立统一的基本标准，加强顶层设计，以使中国特色社会主义政治制度的基本价值得以体现，现阶段以及中长期国家的发展目标得以实现。加快服务型政府建设是一项艰巨复杂的系统工程，必须制定科学的中长期规划，以增强改革工作的预见性和有效性。如确立服务型政府建设的指导思想、基本原则、战略目标、地方机构改革方案、基本公共服务均等化战略规划和实施方案、完善财政管理体制、政府绩效评估体系和行政问责制度等工作。
3.2 加强法律制度建设，提供法律保障
服务型政府是权力受到限制的政府，是违法必究的政府。依法行政、违法必究是服务型政府的基本内涵。当前，我们必须适应实践发展的要求，突出公共服务职能，加快公共服务相关立法步伐，努力实现中央政府及地方各级政府公共服务职责和行为的规范化、法制化。一是完善《地方组织法》，明确规定省级政府在公共服务方面的专有权力以及与中央政府共享的权力。二是推进转移支付立法工作。三是推进社会保险、农村新型合作医疗等基本公共服务的立法。四是制定监督服务型政府职责履行情况的法律法规。明确规定监督政府的机关、职责和监督的方式、方法，保证服务型政府能够依据法律规定实施服务的职责。五是制定一套外部的监督力量和法律制度体系。我国己经相继制定了一系列保证服务型政府建设并由外部力量监督的法律体系，继续建立健全保证服务型政府建设的外部监督法律体系。
3.3 推进机构改革，促进职能转变
政府的组织结构是实现政府职能的载体；政府职能则决定政府的组织结构。转变政府职能，建设服务型政府，必须推进机构改革，实行大部制。大部制是一种合理设置机构、优化职能配置的政府组织模式。实行大部制的改革，不仅可以优化政府组织结构和行政运行机制，有效克服行政体制中机构重叠、职能交叉、权责不清、推诿扯皮、效率低下的弊端，而且有利于推进决策科学化、民主化、法制化，提高决策水平；也有利于整合公务员队伍，优化人员结构。因此十八大指出：稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。目前我国的大部制改革已取得了巨大成就。但是，要加大县级大部制改革力度，严格机构设置、规格、规模；统筹事业单位改革，防止行政转事业单位；统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系；严格控制领导职数和财政供养人员，打通影响服务型政府建设的最后一公里。发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而优化组织结构、强化服务职能，实现宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。发挥有形的手和无形的手的共同作用，促进经济社会又好又快健康发展。
3.4 创新服务方式，提高工作效率
建设服务型政府就必须用公共管理的理念改造政府，就必须重新调整国家与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公众的关系，调整政府内部组织和运作程序，变革政府治理观念、手段、方式和方法。就目前来看，政府运行机制和工作方式创新：一是要进一步健全决策、执行、监督机制、构建“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制。二是必须进一步加大“一站式”行政服务中心建设。如宁波市对行政服务中心、招投标中心、96178投诉中心、81890公共服务平台、政府采购中心等经济发展服务平台，进一步整合为模块化经济服务平台，实现优势互补、资源共享、打造一个优质高效的公共服务型政府。三是推行电子政务、实施阳光操作。电子政务能够为公民提供高效快捷的服务，又能实施阳光操作，自觉接受社会监督。尤其是随着市场经济的发展，人口的流动性加大，电子政务可以实现流动人口管理的无缝对接，方便了群众，提高了效率。同时政府通过网络收集社情民意，以便准确及时地提供公共服务。四是推广政府购买服务。十八届三中会指出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在政府履责中尊重市场规律，引入竞争方式，办事不养人，提高政府服务的能力和水平。五是深入群众，上门服务。随着城市化的发展，外出务工的人员越来越多，出现了空巢家庭、留守妇女、儿童，加上农村的残疾人、五保户等弱势群体，以及在交通不便的农村、山区、牧区，迫切需要上门服务。要以群众路线教育活动为契机，切实转变工作风，树立群众观点，坚持群众路线，深入群众，服务群众。如河南鲁山库区乡开通便民服务车12年，公安、民政、计生、规划、司法、卫生、土地、等相关部门协同下乡，为民服务，深受群众的好评。
参考文献
[1]薄贵利.论研究制定服务型政府建设的战略规划[J].中国行政管理，2011，（05）.
[2]孟昭武.关于服务型政府几个重要问题的探讨[J].吉首大学学报，2011，（01）.
[3]聂鑫，林建华.公民本位：构建服务型政府之本——服务型政府的本质特征论证[J].中国石油大学学报，2008，（02）.