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安全与效率兼具的需求,使构建金融监管协调机制成为必然。
金融的混业经营,是伴随全球经济一体化、金融自由化和金融创新的发展的相应成果。事实上,我国在分业经营的法律框架内已经实现了实质上的混业经营格局,这给我国在金融监管体制模式选择上做出调整以适应金融混业经营发展的需要提出了客观的要求。
为了有效化解金融风险,在金融监管体制发生改变前,我国的监管机构间协调合作机制应需要根据实际情况加强金融监管机构间的协调合作。
问题与现状
目前,我国的金融监管与发达国家存在相当大的差距。高级监管人员的缺乏尤为突出;我国的金融监管立法和实践存在严重的脱节现象,各监管主体的职责与分工不甚明确,突出反映在对金融控股公司的监管上;金融监管体制透明度不高,金融监管体系不完善、法律依据和监管程序不够透明。
早在2000年9月,中国人民银行曾与证监会、保监会建立监管联席会议制度。但由于当时综合经营趋势尚不明显,监管协调不急迫,此时的联席会议制度还只是金融工作重大决策之前的通气会,难以发挥监管协调的实质性功能。
2004年6月,银监会、证监会和保监会再度聚首,三方签订了《在金融监管方面分工合作的备忘录》(简称“备忘录”),建立了银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制,提出了针对金融控股公司的“主监管人”理念,即在“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管”。对于产业资本投资形成的金融控股集团,“备忘录”原则性地提出“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”。
此外,“备忘录”还提出,银监会、证监会、保监会应与财政部、人民银行密切合作,共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心。应该说,“三会”之间的监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利,但从本质上看,这种机制只是现行分业监管体制下,加强监管机构之间相互沟通的权宜之计,不是具有强制力的制度安排,因此还不是制度意义上的金融监管协调的长效机制。
2003年银监会从人民银行分设以后,以往由人民银行货币政策部门与金融监管机构之间的内部协调转变成人民银行与金融监管机构之间的外部协调。新的监管体制下,建立监管协调合作机制的需求也更为迫切。在银监会分设后,中国人民银行与金融监管机构之间或者金融监管机构之间的协调更多的是“一事一议”的方式。比如,2004年以来,在对高风险金融机构的处置和市场退出上,人民银行积极与证监会配合,妥善处置一些高风险证券机构(如南方证券、汉唐证券、闽发证券等);与银监会合作处置了金新信托、伊斯兰信托等;与银监会、证监会合作,妥善处置具有金融控股公司性质的德隆系风险。再比如,在一些跨市场、跨行业的交叉性金融业务上,由人民银行牵头,会同银监会、证监会研究制定了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》,推动试点商业银行发起设立基金管理公司;人民银行牵头,会同财政部、证监会、银监会等积极推动信贷资产证券化试点工作,制定《信贷资产证券化业务试点工作管理办法》等。尽管如此,到目前为止,人民银行与金融监管机构、国务院其他有关部委之间,在涉及高风险金融机构的处置上,在针对金融控股公司或交叉性金融工具这类涉及跨市场、跨行业监管的问题上,还停留在“一事一议”式的非制度化安排上。毫无疑问,这种“一事一议”式的非制度化安排与及时、果断处置高风险金融机构的要求,与推动金融创新、提高金融业效率的金融改革和发展要求相去甚远。因此,银监会在报国务院的《中国银行业监督管理委员会关于制定〈提高银行监管有效性中长期规划〉有关情况的报告》中提出,“银行监管机构与其他相关部门的职责划分不够明确。例如,在对国有金融机构和金融控股集团的监管、对部分交叉性金融产品和金融业务的监管,以及对高风险金融机构的处置等领域,还存在模糊地带”,希望“建立银监会与国内其他相关部门的有效协调合作机制,推动国内监管机构之间的多层次、多渠道的实质性合作,加强对银行业、证券业、保险业交叉业务和金融控股公司的统一协调监管”。
路径选择
为了维护金融体系稳定和国家金融安全,考虑到金融混业经营趋势与分业监管的现实情况,我国监管机构间协调合作机制应当以防范化解系统性金融风险,维护金融体系稳定为首要目标。为了提高监管效率,考虑到在一些交叉领域监管机构职能边界难以界定清楚等因素,我国监管机构间协调合作机制应当以加强监管协调,降低监管成本,防止监管真空,提高监管效率为其次要目标。
根据我国具体国情和我国当前金融经营、监管体制的现实,有不同方案供选择,当前可考虑如下方案设计:
其一,设立国务院领导下的金融监管委员会。新修订的《中国人民银行法》第九条规定“国务院建立金融监督管理协调合作机制,具体办法由国务院规定”。建议根据法律规定,尽快建立国务院领导下的金融监管工作协调组织,由国务院牵头,人民银行、银监会、证监会、保监会等部门参加,定期就金融宏观调控政策、金融监管政策和金融运行中的重大问题进行磋商,并以国务院规章的形式确定其组成部门和工作职责。
其二,建立由人民银行牵头的金融监管协调合作委员会。建立国务院领导下的金融监管协调合作委员会可以从更高层次上协调解决金融运行中的问题,既可以提高效率,又可以防范风险。但是,如果每个行业的问题都由国务院牵头研究,不但无法提高效率,反而形成了相关部门不承担责任,大事小事都由国务院决定的局面。因此,国务院可以授权人民银行牵头建立金融监管协调合作委员会,参加单位有银监会、证监会、保监会,必要时财政部、国务院法制办等机构可以作为后补委员参加。由人民银行为主席单位,负责召集、组织各项协调合作事项,其他单位为委员单位,对于涉及其他监管机构的协调合作事项,可以提请主席单位研究解决,可以建议召开金融监管协调合作委员会会议,委员单位应按照人民银行的要求完成有关问题的研究。
中国人民银行之所以被选择为牵头单位,有着很深的制度及法律依据,其在维护金融机构稳定、建立监管机构间协调极致的天然优势、《中国人民银行法》赋予其的法律依据、客观所起的协调智能与角色定位等方面的客观条件,让其不可替代。
所为者何?
当前金融控股公司仍存在诸多包括制度性、高财务杠杆、不正当关联交易在内的潜在风险,这决定了我国金融监管协调合作的工作重心应注重加强对金融控股公司和交叉性金融产品的监管。
首先,需加强对金融控股公司的监管协调合作。金融控股公司是指在同一控制权下,完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。按照此定义,尽管我国现行法律法规中尚未明确规定有关金融控股公司的法律地位,但实际上已经存在着几种类型的金融控股公司或准金融控股公司:第一类是非银行金融机构控股类金融控股公司,如中信集团、光大集团和平安集团等;第二类国有商业银行在国外设立或在国内与外资合资设立投资银行,如中银国际、中金公司和工银亚洲等;第三类实业公司控股金融,如山东电力集团、海尔集团、泛海集团等。
其次,需完善相关的监管协调合作对策,这种监管需要从以下几点加以实施:完善有关跨行业、跨市场金融工具和金融机构法律、法规;避免出现监管真空与重复监管;有效解决信息不对称问题;全面加强对金融控股公司的监管;加强金融市场基础建设和诚信建设。
伴随着我国市场经济的快速发展和国际化水平的不断提高,跨行业、交叉性金融产品和金融衍生工具等金融新产品不断被引入。银行、证券和保险交叉经营的趋势越来越明显,银行、证券公司和保险公司纷纷建立全面合作关系。同时,各金融企业不断拓展金融服务的产品覆盖面,创新金融服务手段,探索发展多种理财业务,在现有分业经营政策框架内发展代理业务,金融产品创新层出不穷。这些产品多是跨行业、跨市场和代理理财品种,涉及银行、证券、保险业及实体企业,涉及同业市场、国债市场、资本市场、商品市场等不同市场。我国跨行业、跨市场金融工具发展十分迅速。
交叉性金融产品,同样存在着制度性、流动性,以及利率市场化等诸多风险,因此,对交叉性金融产品的监管协调合作对策的探究,也是金融监管的重要领域。推动金融产品和机制创新,合理引导资金流向,不断拓宽金融媒介的宽度,有利于货币市场、资本市场、保险市场协调发展,达到分散金融风险的目的。
同时,应对交叉性金融产品的风险加以控制,最大限度降低交叉性金融产品的破坏性。可以采取对金融控股公司修改、完善有关交叉性金融产品法律、法规、建立金融监管协调委员会,避免出现监管真空与重复监管等措施完成,来加强对交叉性金融产品的监管协调合作。
作者单位分别为中国人民银行总行与北京师范大学法学院
金融的混业经营,是伴随全球经济一体化、金融自由化和金融创新的发展的相应成果。事实上,我国在分业经营的法律框架内已经实现了实质上的混业经营格局,这给我国在金融监管体制模式选择上做出调整以适应金融混业经营发展的需要提出了客观的要求。
为了有效化解金融风险,在金融监管体制发生改变前,我国的监管机构间协调合作机制应需要根据实际情况加强金融监管机构间的协调合作。
问题与现状
目前,我国的金融监管与发达国家存在相当大的差距。高级监管人员的缺乏尤为突出;我国的金融监管立法和实践存在严重的脱节现象,各监管主体的职责与分工不甚明确,突出反映在对金融控股公司的监管上;金融监管体制透明度不高,金融监管体系不完善、法律依据和监管程序不够透明。
早在2000年9月,中国人民银行曾与证监会、保监会建立监管联席会议制度。但由于当时综合经营趋势尚不明显,监管协调不急迫,此时的联席会议制度还只是金融工作重大决策之前的通气会,难以发挥监管协调的实质性功能。
2004年6月,银监会、证监会和保监会再度聚首,三方签订了《在金融监管方面分工合作的备忘录》(简称“备忘录”),建立了银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制,提出了针对金融控股公司的“主监管人”理念,即在“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则,对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质,归属相应的监管机构,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管”。对于产业资本投资形成的金融控股集团,“备忘录”原则性地提出“在监管政策、标准和方式等方面认真研究、协调配合、加强管理”。
此外,“备忘录”还提出,银监会、证监会、保监会应与财政部、人民银行密切合作,共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心。应该说,“三会”之间的监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利,但从本质上看,这种机制只是现行分业监管体制下,加强监管机构之间相互沟通的权宜之计,不是具有强制力的制度安排,因此还不是制度意义上的金融监管协调的长效机制。
2003年银监会从人民银行分设以后,以往由人民银行货币政策部门与金融监管机构之间的内部协调转变成人民银行与金融监管机构之间的外部协调。新的监管体制下,建立监管协调合作机制的需求也更为迫切。在银监会分设后,中国人民银行与金融监管机构之间或者金融监管机构之间的协调更多的是“一事一议”的方式。比如,2004年以来,在对高风险金融机构的处置和市场退出上,人民银行积极与证监会配合,妥善处置一些高风险证券机构(如南方证券、汉唐证券、闽发证券等);与银监会合作处置了金新信托、伊斯兰信托等;与银监会、证监会合作,妥善处置具有金融控股公司性质的德隆系风险。再比如,在一些跨市场、跨行业的交叉性金融业务上,由人民银行牵头,会同银监会、证监会研究制定了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》,推动试点商业银行发起设立基金管理公司;人民银行牵头,会同财政部、证监会、银监会等积极推动信贷资产证券化试点工作,制定《信贷资产证券化业务试点工作管理办法》等。尽管如此,到目前为止,人民银行与金融监管机构、国务院其他有关部委之间,在涉及高风险金融机构的处置上,在针对金融控股公司或交叉性金融工具这类涉及跨市场、跨行业监管的问题上,还停留在“一事一议”式的非制度化安排上。毫无疑问,这种“一事一议”式的非制度化安排与及时、果断处置高风险金融机构的要求,与推动金融创新、提高金融业效率的金融改革和发展要求相去甚远。因此,银监会在报国务院的《中国银行业监督管理委员会关于制定〈提高银行监管有效性中长期规划〉有关情况的报告》中提出,“银行监管机构与其他相关部门的职责划分不够明确。例如,在对国有金融机构和金融控股集团的监管、对部分交叉性金融产品和金融业务的监管,以及对高风险金融机构的处置等领域,还存在模糊地带”,希望“建立银监会与国内其他相关部门的有效协调合作机制,推动国内监管机构之间的多层次、多渠道的实质性合作,加强对银行业、证券业、保险业交叉业务和金融控股公司的统一协调监管”。
路径选择
为了维护金融体系稳定和国家金融安全,考虑到金融混业经营趋势与分业监管的现实情况,我国监管机构间协调合作机制应当以防范化解系统性金融风险,维护金融体系稳定为首要目标。为了提高监管效率,考虑到在一些交叉领域监管机构职能边界难以界定清楚等因素,我国监管机构间协调合作机制应当以加强监管协调,降低监管成本,防止监管真空,提高监管效率为其次要目标。
根据我国具体国情和我国当前金融经营、监管体制的现实,有不同方案供选择,当前可考虑如下方案设计:
其一,设立国务院领导下的金融监管委员会。新修订的《中国人民银行法》第九条规定“国务院建立金融监督管理协调合作机制,具体办法由国务院规定”。建议根据法律规定,尽快建立国务院领导下的金融监管工作协调组织,由国务院牵头,人民银行、银监会、证监会、保监会等部门参加,定期就金融宏观调控政策、金融监管政策和金融运行中的重大问题进行磋商,并以国务院规章的形式确定其组成部门和工作职责。
其二,建立由人民银行牵头的金融监管协调合作委员会。建立国务院领导下的金融监管协调合作委员会可以从更高层次上协调解决金融运行中的问题,既可以提高效率,又可以防范风险。但是,如果每个行业的问题都由国务院牵头研究,不但无法提高效率,反而形成了相关部门不承担责任,大事小事都由国务院决定的局面。因此,国务院可以授权人民银行牵头建立金融监管协调合作委员会,参加单位有银监会、证监会、保监会,必要时财政部、国务院法制办等机构可以作为后补委员参加。由人民银行为主席单位,负责召集、组织各项协调合作事项,其他单位为委员单位,对于涉及其他监管机构的协调合作事项,可以提请主席单位研究解决,可以建议召开金融监管协调合作委员会会议,委员单位应按照人民银行的要求完成有关问题的研究。
中国人民银行之所以被选择为牵头单位,有着很深的制度及法律依据,其在维护金融机构稳定、建立监管机构间协调极致的天然优势、《中国人民银行法》赋予其的法律依据、客观所起的协调智能与角色定位等方面的客观条件,让其不可替代。
所为者何?
当前金融控股公司仍存在诸多包括制度性、高财务杠杆、不正当关联交易在内的潜在风险,这决定了我国金融监管协调合作的工作重心应注重加强对金融控股公司和交叉性金融产品的监管。
首先,需加强对金融控股公司的监管协调合作。金融控股公司是指在同一控制权下,完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团。按照此定义,尽管我国现行法律法规中尚未明确规定有关金融控股公司的法律地位,但实际上已经存在着几种类型的金融控股公司或准金融控股公司:第一类是非银行金融机构控股类金融控股公司,如中信集团、光大集团和平安集团等;第二类国有商业银行在国外设立或在国内与外资合资设立投资银行,如中银国际、中金公司和工银亚洲等;第三类实业公司控股金融,如山东电力集团、海尔集团、泛海集团等。
其次,需完善相关的监管协调合作对策,这种监管需要从以下几点加以实施:完善有关跨行业、跨市场金融工具和金融机构法律、法规;避免出现监管真空与重复监管;有效解决信息不对称问题;全面加强对金融控股公司的监管;加强金融市场基础建设和诚信建设。
伴随着我国市场经济的快速发展和国际化水平的不断提高,跨行业、交叉性金融产品和金融衍生工具等金融新产品不断被引入。银行、证券和保险交叉经营的趋势越来越明显,银行、证券公司和保险公司纷纷建立全面合作关系。同时,各金融企业不断拓展金融服务的产品覆盖面,创新金融服务手段,探索发展多种理财业务,在现有分业经营政策框架内发展代理业务,金融产品创新层出不穷。这些产品多是跨行业、跨市场和代理理财品种,涉及银行、证券、保险业及实体企业,涉及同业市场、国债市场、资本市场、商品市场等不同市场。我国跨行业、跨市场金融工具发展十分迅速。
交叉性金融产品,同样存在着制度性、流动性,以及利率市场化等诸多风险,因此,对交叉性金融产品的监管协调合作对策的探究,也是金融监管的重要领域。推动金融产品和机制创新,合理引导资金流向,不断拓宽金融媒介的宽度,有利于货币市场、资本市场、保险市场协调发展,达到分散金融风险的目的。
同时,应对交叉性金融产品的风险加以控制,最大限度降低交叉性金融产品的破坏性。可以采取对金融控股公司修改、完善有关交叉性金融产品法律、法规、建立金融监管协调委员会,避免出现监管真空与重复监管等措施完成,来加强对交叉性金融产品的监管协调合作。
作者单位分别为中国人民银行总行与北京师范大学法学院