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摘要：我国现行的行政法学教材必须反映行政体制改革的内容，广大法学教育工作者以建设服务型政府为契机，重新定位行政法学的理论基础、基本范畴、基本原则，从而反映行政体制改革的最新内容。
关键词：行政体制改革；服务型政府；教材改革
一、行政体制改革背景简介
从1978年到现在，每五年一次，我国先后进行了六次行政管理體制改革。行政体制改革是我国政治体制改革的有机组成部分。2008年2月党的十七大报告指出，深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后五年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。这一行政体制改革总体目标的提出，必然会对行政法学的理论研究和教学产生深刻的影响。
二、行政体制改革对行政法学教材的必然要求
中国人民大学出版社张正钊教授等主编的《行政法与行政诉讼法》教材，作为教育部推荐的优秀教材，该书自1999年12月第一版以来，到2007年8月进行了两次修订，不断吸收新的研究成果，在促进我国社会主义法治建设事业的发展和提高学习者的法律素质方面，起到了非常重要的作用。但是，社会的飞速发展和教材内容成熟性、稳定性等要求又决定了该书不可能涵盖所有的最新理论和实践的成果，尤其是党的十七大和全国人大十一届一次会议，更是对行政体制改革提出了新的要求、总结和完善了新的理论，经过几十年的理论探讨和实践检验以上新理论已经日趋理性和成熟，完全可以在教材中予以体现。因此，法学理论工作者应以党的十七大和全国人大十一届一次会议内容为契机，适时进行行政法学教材内容的改革。
以此为契机的行政法学教材改革不可避免地要涉及到法与政治的关系问题，我们的态度是：既要批判把法律与政治混同、将法律问题政治化，用政治方法来解决法律问题，使法学丧失学理性，进而成为现实政治的附庸的错误观点；也要反对将法律与政治割裂，使本身就与政治紧密联系的法律和法学人为地远离政治。总之，行政法学教材改革的条件已经成熟。
服务行政成为公共行政的重要内容，不可避免地引起行政法内容和价值取向的重大变化：行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式；由原来的权力本位转变为权力与权利平衡基础上的权利本位，强调以人为本、尊重人权，重视对公民权利的保护和对国家权力的控制，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。就目前的行政法学教材来讲，存在着教材内容老化、不能全面反映行政体制改革成果的最新成果、部分脱离行政管理实践、也不能和公务员考试与司法考试形成良性互动等问题。
三、对行政法学教材改革内容的基本梳理
（一）行政法学理论基础的奠定
十几年来，我国学者针对行政法的理论基础提出了二十多种观点，主要有管理论、控权论、平衡论、控权-平衡论、公共权力论、公共利益论、服务论、职责本位论、政府法治论等。应当说，这一系列理论的提出，对繁荣我国的行政法学研究起到了积极的推动作用，掀起了一股行政法学研究的高潮；但不可否认的是，“这场讨论仍有诸多不足之处，各种学说、观点似乎普遍给人一种众说纷纭、杂乱无章的感觉，有些研究甚至严重脱离行政法制度建设的实践。”这种争论在21世纪初期曾经出现了白热化，以至于给立法界和行政实务界带来了很大的迷茫。2004年4月，国务院出台《全面推进依法行政实施刚要》，提出建设法治政府的目标；2005年的政府工作报告提出建设服务型政府和法治政府的口号，2006年、2007年的国务院政府工作报告均未出现服务型政府和法治政府字眼；2008年的国务院政府工作报告明确提出建设服务型政府的口号。可见，政府在执政理念上是经历了一番理论抉择的，历史选择了服务论这一伟大的理论，既符合宪政理念，又契合中国国情，是对我国建国以来“为人民服务”、“人人为我，我为人人”理念的发展和完善，是对我国执政理论的一大贡献。
（二）服务型政府理念下基本范畴内容的变化
在人大版教材中，编者回避了在行政法基本范畴中居于核心地位的行政权的概念，只是将行政、行政法分别表述为“行政就是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。”“行政法是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。”在服务型政府理念下，这些概念应被表述为：行政是指行政机关或其他特定的社会公共组织在为社会提供公共服务过程中所进行的活动及其过程。行政权是行政机关或其他特定的社会公共组织为社会成员提供公共服务的手段和能力。行政法是关于规范行政机关或其他特定的社会公共组织为社会提供公共服务的行政权的授予、行使以及对行政权进行健康和对其后果予以补救的法律规范和原则。这些概念内涵的变化，绝对不仅仅是字面上的变化，而是涉及到将公民法人和其他组织作为管理对象还是服务对象的变化，是官本位到人民本位的变化。
（三）服务型政府理念下行政法基本原则的变化
行政合法性原则和行政合理性原则的不足之处已为许多学者所诟病，如孙笑侠教授认为此原则虽具有普遍性，但缺乏法律性与制度性，与其说是行政法基本原则，不如说是行政的原则。同时由于行政合法性原则等于或近似行政法治，且合法性的原则的所有内容都被行政法治涵盖，因而没有必要再提出合法性原则。就合理性原则也可以被包含在行政法治精神之中，是现代行政法之精神的应有内涵。黄贤红、吴键依认为合法与合理原则的内涵都不明确，既没有体现行政法的特性，也没有反映出行政法的统一性和唯一性，特别是后者既难以把握又难以指导实践，实际上是用虚幻的理念来制约纷繁复杂的行政自由裁量权行为的现实。正因为如此，“合理性原则不符合中国现实的司法制度，在实践中缺乏操作性”。熊文钊教授认为合法性原则和合理性原则的概括过于笼统，由于合法性问题是一个法律部门所追求的价值取向，其缺乏行政法原则内在规定性；而合理性问题不只是法律追求的价值取向，其或许是全人类全社会都要追求的价值取向，因而不是一项法律原则。服务型政府理念下行政法基本原则应重构为以下原则：
1、以人为本原则。该原则要求个人的政治权利、独立人格、主体性以及民意能受到政府的保障，政府的职能主要是为个人能力的充分发挥提供一种相对平等竞争的机会与平台、政策与规则、管理与服务。把人民当作管理对象、把政府中的官员当作“岗位和职位的填充物”的政府是不可能真正做到全心全意为人民服务的。
2、公平与效率原则。传统的管理型政府将追求效率放在第一位，将追求公平放在第二位，实践中极易出现过分追求效率而牺牲公平的倾向；服务型政府则应将公平作为首要价值去追求，而将效率作为第二位的价值。追求公平并不等于不要效率，但也决不能没有效率，否则将脱离日益开放融合的国际社会大环境，退回到小国寡民的状态中去。
3、法律优先原则。该原则的基本涵义是指法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位。然而，社会关系总是不断地变化和发展，法律规范的相对稳定性决定了不可能在任何服务行政过程中都有法律依据，但并不等于在没有法律依据的时候不存在服务行政的需求，因此，我们既要做到原则上的依法行政，又不能拘泥于依法行政，束缚行政机关的手脚。
在以上三个原则的统御下，行政法学教材的内容必须从头到尾在章节字句涵义及内在的逻辑性表述上进行详细的梳理，凡是与以上三个原则相左的内容都应该予以修正。
（四）对行政指导和行政合同的性质的重新定位
行政指导和行政合同作为一种有别于传统管理模式的新型服务模式，在行政管理体制改革和服务型政府的建设中必将发挥日益重要的作用。在人大版教材中，编著者大胆地将行政指导和行政合同列入具体行政行为的第十一、十二种，这是非常值得赞赏的做法，但仍有值得完善的地方。如对行政指导特征的归纳上过于强调行政指导的事实行为性，以行政机关的行政指导行为不具有法律强制力为由否定行政指导的行政法律效果，进而为错误的行政指导给公民法人和其他组织造成的损失免责提供理论依据，这是错误的，有违责任政府的形象。在行政体制改革的大背景下，在宪政理念和服务型政府的理念中，权力是作为一种手段而存在的，也就是说只要能够有效地为社会提供公共服务，行使不行使行政强制力不是衡量行政指导是否产生法律效果的标准。在行政合同部分，编著者过于强调行政合同的公法性质及行政合同与私法合同的不同，如行政机关的指挥权、制裁权等，犯了和行政指导部分一样的错误，那就是把行使不行使行政强制力作为判断具体行政行为和承担法律责任的唯一标准，这对于建设以人为本的服务型政府是十分有害的，是一种错误的理论导向。况且我国也不是纯粹的大陆法系国家，且日益受到英美法系的深刻影响，公私法划分的理论并没有得到学界的一致认同。
（五）大部制改革应反映服务型政府的理念，并在教材中有所反映
所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。实行大部体制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。但大部制改革必將触及传统的权力体系，如果只重视行政管理体制改革的硬件建设，而忽略了宪政理念、服务型政府理念等软件建设，不从权力拥有者的内心上去改变，这次政府机构改革的成效是否会重蹈前五次改革的覆辙将不得而知。
总之，现代行政法学教材的发展趋势是内容日益充实和庞杂，指导理论越来越趋向与宪政理念和服务理念吻合，如果我们的广大教材编著者不注重教材体系和内容的更新，势必损害21世纪法学系列教材的权威性，也是对
掌握未来国家前途和命运的广大受教育者不负责任的表现。
参考文献：
1、杨海坤等.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社,2004.
2、杨彬权.我国行政法基本原则的重构[J].法制与社会,2007(4).
3、张康之.关于服务型政府的几点原则性构想[J].上海城市管理职业技术学院学报,2007(4).
（作者单位：河南理工大学文法学院）
关键词：行政体制改革；服务型政府；教材改革
一、行政体制改革背景简介
从1978年到现在，每五年一次，我国先后进行了六次行政管理體制改革。行政体制改革是我国政治体制改革的有机组成部分。2008年2月党的十七大报告指出，深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。今后五年，要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。这一行政体制改革总体目标的提出，必然会对行政法学的理论研究和教学产生深刻的影响。
二、行政体制改革对行政法学教材的必然要求
中国人民大学出版社张正钊教授等主编的《行政法与行政诉讼法》教材，作为教育部推荐的优秀教材，该书自1999年12月第一版以来，到2007年8月进行了两次修订，不断吸收新的研究成果，在促进我国社会主义法治建设事业的发展和提高学习者的法律素质方面，起到了非常重要的作用。但是，社会的飞速发展和教材内容成熟性、稳定性等要求又决定了该书不可能涵盖所有的最新理论和实践的成果，尤其是党的十七大和全国人大十一届一次会议，更是对行政体制改革提出了新的要求、总结和完善了新的理论，经过几十年的理论探讨和实践检验以上新理论已经日趋理性和成熟，完全可以在教材中予以体现。因此，法学理论工作者应以党的十七大和全国人大十一届一次会议内容为契机，适时进行行政法学教材内容的改革。
以此为契机的行政法学教材改革不可避免地要涉及到法与政治的关系问题，我们的态度是：既要批判把法律与政治混同、将法律问题政治化，用政治方法来解决法律问题，使法学丧失学理性，进而成为现实政治的附庸的错误观点；也要反对将法律与政治割裂，使本身就与政治紧密联系的法律和法学人为地远离政治。总之，行政法学教材改革的条件已经成熟。
服务行政成为公共行政的重要内容，不可避免地引起行政法内容和价值取向的重大变化：行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式；由原来的权力本位转变为权力与权利平衡基础上的权利本位，强调以人为本、尊重人权，重视对公民权利的保护和对国家权力的控制，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。就目前的行政法学教材来讲，存在着教材内容老化、不能全面反映行政体制改革成果的最新成果、部分脱离行政管理实践、也不能和公务员考试与司法考试形成良性互动等问题。
三、对行政法学教材改革内容的基本梳理
（一）行政法学理论基础的奠定
十几年来，我国学者针对行政法的理论基础提出了二十多种观点，主要有管理论、控权论、平衡论、控权-平衡论、公共权力论、公共利益论、服务论、职责本位论、政府法治论等。应当说，这一系列理论的提出，对繁荣我国的行政法学研究起到了积极的推动作用，掀起了一股行政法学研究的高潮；但不可否认的是，“这场讨论仍有诸多不足之处，各种学说、观点似乎普遍给人一种众说纷纭、杂乱无章的感觉，有些研究甚至严重脱离行政法制度建设的实践。”这种争论在21世纪初期曾经出现了白热化，以至于给立法界和行政实务界带来了很大的迷茫。2004年4月，国务院出台《全面推进依法行政实施刚要》，提出建设法治政府的目标；2005年的政府工作报告提出建设服务型政府和法治政府的口号，2006年、2007年的国务院政府工作报告均未出现服务型政府和法治政府字眼；2008年的国务院政府工作报告明确提出建设服务型政府的口号。可见，政府在执政理念上是经历了一番理论抉择的，历史选择了服务论这一伟大的理论，既符合宪政理念，又契合中国国情，是对我国建国以来“为人民服务”、“人人为我，我为人人”理念的发展和完善，是对我国执政理论的一大贡献。
（二）服务型政府理念下基本范畴内容的变化
在人大版教材中，编者回避了在行政法基本范畴中居于核心地位的行政权的概念，只是将行政、行政法分别表述为“行政就是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。”“行政法是调整因行政主体行使行政职权而产生的特定社会关系的法律规范的总称。”在服务型政府理念下，这些概念应被表述为：行政是指行政机关或其他特定的社会公共组织在为社会提供公共服务过程中所进行的活动及其过程。行政权是行政机关或其他特定的社会公共组织为社会成员提供公共服务的手段和能力。行政法是关于规范行政机关或其他特定的社会公共组织为社会提供公共服务的行政权的授予、行使以及对行政权进行健康和对其后果予以补救的法律规范和原则。这些概念内涵的变化，绝对不仅仅是字面上的变化，而是涉及到将公民法人和其他组织作为管理对象还是服务对象的变化，是官本位到人民本位的变化。
（三）服务型政府理念下行政法基本原则的变化
行政合法性原则和行政合理性原则的不足之处已为许多学者所诟病，如孙笑侠教授认为此原则虽具有普遍性，但缺乏法律性与制度性，与其说是行政法基本原则，不如说是行政的原则。同时由于行政合法性原则等于或近似行政法治，且合法性的原则的所有内容都被行政法治涵盖，因而没有必要再提出合法性原则。就合理性原则也可以被包含在行政法治精神之中，是现代行政法之精神的应有内涵。黄贤红、吴键依认为合法与合理原则的内涵都不明确，既没有体现行政法的特性，也没有反映出行政法的统一性和唯一性，特别是后者既难以把握又难以指导实践，实际上是用虚幻的理念来制约纷繁复杂的行政自由裁量权行为的现实。正因为如此，“合理性原则不符合中国现实的司法制度，在实践中缺乏操作性”。熊文钊教授认为合法性原则和合理性原则的概括过于笼统，由于合法性问题是一个法律部门所追求的价值取向，其缺乏行政法原则内在规定性；而合理性问题不只是法律追求的价值取向，其或许是全人类全社会都要追求的价值取向，因而不是一项法律原则。服务型政府理念下行政法基本原则应重构为以下原则：
1、以人为本原则。该原则要求个人的政治权利、独立人格、主体性以及民意能受到政府的保障，政府的职能主要是为个人能力的充分发挥提供一种相对平等竞争的机会与平台、政策与规则、管理与服务。把人民当作管理对象、把政府中的官员当作“岗位和职位的填充物”的政府是不可能真正做到全心全意为人民服务的。
2、公平与效率原则。传统的管理型政府将追求效率放在第一位，将追求公平放在第二位，实践中极易出现过分追求效率而牺牲公平的倾向；服务型政府则应将公平作为首要价值去追求，而将效率作为第二位的价值。追求公平并不等于不要效率，但也决不能没有效率，否则将脱离日益开放融合的国际社会大环境，退回到小国寡民的状态中去。
3、法律优先原则。该原则的基本涵义是指法律对于行政立法即行政法规和规章的优越地位。然而，社会关系总是不断地变化和发展，法律规范的相对稳定性决定了不可能在任何服务行政过程中都有法律依据，但并不等于在没有法律依据的时候不存在服务行政的需求，因此，我们既要做到原则上的依法行政，又不能拘泥于依法行政，束缚行政机关的手脚。
在以上三个原则的统御下，行政法学教材的内容必须从头到尾在章节字句涵义及内在的逻辑性表述上进行详细的梳理，凡是与以上三个原则相左的内容都应该予以修正。
（四）对行政指导和行政合同的性质的重新定位
行政指导和行政合同作为一种有别于传统管理模式的新型服务模式，在行政管理体制改革和服务型政府的建设中必将发挥日益重要的作用。在人大版教材中，编著者大胆地将行政指导和行政合同列入具体行政行为的第十一、十二种，这是非常值得赞赏的做法，但仍有值得完善的地方。如对行政指导特征的归纳上过于强调行政指导的事实行为性，以行政机关的行政指导行为不具有法律强制力为由否定行政指导的行政法律效果，进而为错误的行政指导给公民法人和其他组织造成的损失免责提供理论依据，这是错误的，有违责任政府的形象。在行政体制改革的大背景下，在宪政理念和服务型政府的理念中，权力是作为一种手段而存在的，也就是说只要能够有效地为社会提供公共服务，行使不行使行政强制力不是衡量行政指导是否产生法律效果的标准。在行政合同部分，编著者过于强调行政合同的公法性质及行政合同与私法合同的不同，如行政机关的指挥权、制裁权等，犯了和行政指导部分一样的错误，那就是把行使不行使行政强制力作为判断具体行政行为和承担法律责任的唯一标准，这对于建设以人为本的服务型政府是十分有害的，是一种错误的理论导向。况且我国也不是纯粹的大陆法系国家，且日益受到英美法系的深刻影响，公私法划分的理论并没有得到学界的一致认同。
（五）大部制改革应反映服务型政府的理念，并在教材中有所反映
所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。按照大部制的思路调整政府组织结构，无疑会对政府的管理和运行产生重要影响。实行大部体制管理，不仅可以大大减少政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题，同时，通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节，这对提高行政效率，降低行政成本也具有重要意义。但大部制改革必將触及传统的权力体系，如果只重视行政管理体制改革的硬件建设，而忽略了宪政理念、服务型政府理念等软件建设，不从权力拥有者的内心上去改变，这次政府机构改革的成效是否会重蹈前五次改革的覆辙将不得而知。
总之，现代行政法学教材的发展趋势是内容日益充实和庞杂，指导理论越来越趋向与宪政理念和服务理念吻合，如果我们的广大教材编著者不注重教材体系和内容的更新，势必损害21世纪法学系列教材的权威性，也是对
掌握未来国家前途和命运的广大受教育者不负责任的表现。
参考文献：
1、杨海坤等.中国行政法基本理论研究[M].北京大学出版社,2004.
2、杨彬权.我国行政法基本原则的重构[J].法制与社会,2007(4).
3、张康之.关于服务型政府的几点原则性构想[J].上海城市管理职业技术学院学报,2007(4).
（作者单位：河南理工大学文法学院）