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摘要：研究目的：低效工业用地内涵、类型划分及认定标准。研究方法：规范研究和案例研究。研究结果：基于差别化和多部门协同管理思想，构建了低效工业用地六大类型及指标体系，对低效工业用地范畴与内涵进行了界定，并基于国家、地方产业与用地政策，分别从政府管理和园区管理两层面针对低效工业用地认定标准和方法进行了探讨；最后运用ACGIS系统对案例园区进行了低效产业地块辨识、类型结构划分及分布的实例研究。研究结论：低效工业用地内涵界定应充分体现土地、产业、环保、规划等部门的协同管理需求；应通过细分低效类型及指标体系，分类设置低效认定标准。研究成果有利于推进我国低效工业用地的专业化、差异化、标准化和制度化管理。
关键词：低效工业用地，类型体系，认定标准
中图分类号：F301.24 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2017）07-0003-11
快速城镇化和工业园区化导致我国工业用地粗放利用。在产业转型、城市功能优化和土地集约利用背景下，低效工业用地的转型升级与退出管理已经成为国家和各城市政府的重要职责，且涉及土地、产业、环保、规划、城建、工商等众多部门。低效工业用地概念虽在我国广泛使用，但其内涵并未有统一界定，更缺乏对低效的统一认定标准，不利于低效用地的控制与管理。
为此，本文试图通过比较国内外理论界与实务界对低效用地的界定，分析其异同，综合我国工业用地利用与多部门管理特征，探索低效工业用地类型划分及指标体系，界定内涵；依据国家与地方政府的现有产业与用地管理政策，分别从政府宏观管理层面和园区微观管理层面探索低效用地设立标准和方法；通过运用ACGIS系统对案例园区低效产业地块辨识、类型结构划分及分布的实例研究，证实本文提出低效用地认定的合理性和可行性。
1 低效工业用地类型与认定标准
1.1 国外低效工业用地的相关概念
通过查阅国外文献可知，国外并没有关于“低效工业用地”直接称谓，但存在与之类同的相关概念，如棕地（Brown field）。美国环境保护署（USEPA）将棕地定义为“废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及设施，以及受环境污染的土地”。英国国家土地利用数据库（NLUD）把具有以下性质的土地规定为棕地：①过去已开发且目前为闲置的土地；②闲置建筑物；③被遗弃的用地与建筑；④其他当前仍在使用的土地，在适当规划及建设许可下将进行开发；⑤其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地。德国棕地是指在城市中心的亟待重建或再开发的土地，还包括没有得到充分利用的建筑。加拿大棕地定义为被遺弃的、闲置的或者未充分利用的商业或工业不动产，这些不动产由于之前的利用含有或可能含有环境污染物，却具有巨大的潜在开发价值。学界也对棕地的界定进行了积极的探索。Dennison和Kristenberg等认为棕地是潜力巨大，但很大程度上被忽视的土地资源；Alker Sandra和Joy Victoria等认为棕地是郊区或城市中曾经发展过工（产）业的地区，没有使用但实际受到工业污染或是疑似受到污染的土地。
虽然不同国家和学者对棕地含义的界定有所不同，但也存在着一些共同的特点：用地功能上以工业用地居多，利用程度上多存在巨大潜力，更加关注污染或疑似污染状况。可见，国外“棕地”与我国低效工业用地具有概念的相近性。
1.2 国内学界与政府对低效工业用地的界定
我国低效用地概念使用频繁，但各学者对低效工业用地认定角度和涵括范畴不尽一致和全面。周武夫、谢继昌（2014）认为低效用地就是土地用途、投资强度、土地容积率、建筑密度、土地产出、以及人均用地面积等无法满足相关要求，还可以进行调整利用的建设用地。王先君、王欣（2015）认为城镇低效用地指在城镇扩展边界范围内，不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃和不符合安全生产环保要求等的存量建设用地。徐勇等（2014）则认为低效用地是指布局散乱、利用粗放、产出效益低、用途不合理的存量建设用地。洪惠坤等（2015）认为低效工业用地是指：不具备区位比较优势、缺乏竞争力、处于衰退期的低效益用地；土地用途、投资强度、容积率、建筑系数、土地产出率、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等未达到相关要求的工业用地；目前处于闲置、遗弃的状态，仍有调整利用空间的工业用地；高耗能、高污染环保安全指数不达标的高风险用地。戴星翼（2015）从两方面界定低效工业用地：一是污染企业的非法加工点；二是合规但低端的工业企业。
国家及各城市出于各部门管理的需要，对低效工业用地认定角度也不尽一致。国土资源部2015年661号文件主要基于土地利用强度与开发视角对低效工业用地认定：2004年11月1日（含）《工业项目建设用地控制指标（试行）》发布实施以后供应的工业用地中，已建成投产但容积率建筑密度低于合同约定的、中止开发建设满一年但未构成闲置的、按照合同约定完成了全部开发建设但竣工验收后一年以上未投产及投产后停产至今一年以上的；2004年11月1日以前供应或者历史遗留的工业用地，容积率、建筑密度低于现行国家标准或停产至今一年以上的；各地认为属于低效利用情形的其他工业用地。
上海市低效用地界定比较细致，集成了工业用地管理的各相关规定，主要从土地利用绩效视角进行界定。《上海市低效工业用地标准指南》（2014年版）规定符合以下条件的工业用地为低效用地：①《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》规定的“淘汰类”产业使用的工业用地，以及各级政府实行专项整治列入“关停并转”范围的企业使用的工业用地；②开发效率低下的工业用地。即以当前测算年度的1月1日为基准日，基准日超过土地出让合同约定的达产日一年以上仍未投产的工业项目用地；③土地综合产出效率低下的工业用地。
姜堰市除了考虑用地效益、用地状况视角外，还考虑了用途的合理性，把低效用地定义为有调整利用空间的在用建设用地，具体表现为土地经济效益低，土地利用强度低，如建筑密度、容积率、绿地率等达不到行业节约集约用地标准、土地利用结构不合理、土地利用不符合规划等的建设用地。 荣成市人民政府则主要基于合同约定视角把低效利用土地定义为，虽已动工开发建设，未达到闲置土地认定标准，但是集约利用程度不高，未达到投资协议、土地出让合同等约定的投资强度、建设进度、产出效益的建设用地，或由于经营管理不善等原因，企业处于停产、半停产状态的建设用地。
库尔勒经济技术开发区则只用两个指标对低效进行界定：土地使用者取得土地使用权后2年内实际开发面积占应开发面积不足70%及投資额不足80%的项目用地直接认定为低效用地。
可见，我国在理论和实践应用上都缺乏全面和系统的界定。不利于实施低效工业用地的差异化管理、系统性管理、精细化管理和专业化管理，有必要在深入归纳分析低效工业用地类型特征基础上，对低效工业用地的内涵进行系统思考和界定，并明确其认定标准。
1.3 低效工业用地类型划分与内涵界定
笔者认为，低效工业用地内涵应充分反映工业用地的多部门综合管理的特征，即应从土地利用管理、产业管理、环境保护、城市规划管理等多视角、多层次、全方位进行统一界定，具体可从以下六个角度充分反映工业用地低效特征，明确六种低效用地类型划分，同时基于每个视角的管理需要设置低效认定的相应指标，以利于实施针对性管理。
（1）闲置关停型低效。从是否维持生产经营视角评价工业用地是否低效，主要认定指标包括是否为闲置用地、空闲用地、停建停产、倒闭外迁停产、转型停产等。
（2）开发利用型低效。从土地利用强度角度认定工业地块是否低效，主要认定指标包括容积率、建筑系数等。
（3）投入产出型低效。从土地利用绩效角度考察工业地块是否低效利用，主要认定指标包括单位土地固定资产投资强度、单位土地产值、单位土地税收等。
（4）产业导向型低效。从产业结构升级、定位和环保角度考察工业地块是否低效（主要针对用地性质不发生转变的工业地块），主要认定指标包括淘汰类产业、单位产值排放、单位产值能耗以及土地污染程度。限制淘汰类产业及环保能效要求不达标的地块，实行“一票否决”制，一律归为低效用地。
（5）合同契约型低效。基于土地出让的全寿命管理视角，从工业用地的开发利用过程是否符合合同条款规定的角度认定其是否属于低效用地。当合同契约型低效标准与开发利用型低效或投入产出型低效标准不一致时，以合同契约型低效标准为准，主要认定指标包括开竣工合同时间、开发强度合同指标、产业绩效合同指标、投资额及强度合同指标等。
（6）用途配置型低效。从地块的实际使用情况与规划最佳使用状态的匹配程度衡量工业地块是否低效（主要针对规划用途已转变的工业地块），主要认定指标包括最高最佳用途和最高最佳强度等，其依据为城市控制性规划方案。
考虑供地合法性与管理边界的清晰性，进一步明确低效土地范畴为已办理供地手续的用地，批而未供的土地不属此范畴。综上，本文认为，低效工业用地是指已办理供地手续的闲置地块、空闲地块、停建停产地块，或已利用但土地利用强度低、投入产出效率低、不符合产业发展与环境导向、不符合合同约定条件或用途配置不当的工业土地。
1.4 低效工业用地认定标准与依据
低效工业用地认定标准不应是一成不变的。应基于具体城市、具体区域、具体阶段、针对性设定，且符合国家和地方相关规定，利于各部门对工业用地的管理。所以，以国家、地方政府与部门关于工业用地的相关管理规定为依据设定低效工业用地的标准就尤其重要和必要。
出于不同的管理目标，低效工业用地的认定可以分成两个层面：一是基于国家和地方政府统一信息管理视角，摸清家底，为政策制定做基础。为此，可制定各地方或国家统一标准。二是基于园区分阶段、针对性管理的目的，以国家或地方政府统一标准为基础，因园施策，针对性筛选园区内的相对低效用地。
国家层面的《工业项目建设用地控制指标》《闲置土地处理办法》、低效用地文件等是低效工业用地认定的基本文件。《上海市产业用地指南（2012版）》《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》和《上海市低效工业用地标准指南（2014年版）》等，这些文件从不同视角具体而细化规定了工业用地的管理手段。由此，以上海为例，低效用地认定标准及来源文件见表1。
2 上海市低效工业用地认定及实例
2.1 闲置关停型低效用地认定标准
闲置关停产型低效用地主要从闲置土地、空闲土地、停建停产土地和关停并转类用地四大控制指标进行认定。
（1）闲置土地标准。根据国土资源部《闲置土地处置办法》：国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，认定为闲置土地。
（2）空闲土地标准。尚未被利用，或暂时无主的土地；因原用地单位要搬迁，或是破产企业面临重组、企业被撤销或其他原因而停止使用，被遗弃造成空闲的土地；或政府批而未用的土地。
（3）停建停产用地标准。沿用国土资源部规定，中止开发建设满一年但未构成闲置的、完成全部开发建设，但竣工验收后一年以上未投产或投产后停产至今一年以上的，认定为停建停产用地。
（4）关停并转类用地标准。各级政府实施环境与产业专项整治列入关停并转类企业用地。
2.2 开发利用型低效用地认定标准
开发利用型低效用地主要从容积率和建筑系数两大控制指标进行认定。两个指标同时低于低效指标控制值，就认定为低效用地。
《上海市工业用地指南》给出了上海市各行业（类别）容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出率的全市均值、控制值和调整值。其中，控制值是按照适度提高和合理控制的原则，运用概率统计方法分析各行业（类别）用地数据的分布，综合考虑城市总体规划、产业导向和布局、区域间产业发展水平差异等因素进行设定，体现政府对不同产业类型土地利用效率的最低要求，主要用于确定产业项目准入评估的最低标准；调整值是从评估土地利用效率角度设定的参考性标准。根据上海产业用地现状和未来产业结构调整的需要，参考各行业规模以上工业企业相关排名后20%的企业统计数据制定，用于推进劣势企业或项目的调整退出。可见，《上海市工业用地指南》中所设定的调整值内涵更符合对当前低效用地退出管理的要求。因此，可直接将用地指南规定的容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收调整值作为低效用地标准。 本文以汽车零部件及传统产业、电子信息产业等四大产业为例说明低效指标认定。由于《上海工业用地指南》无建筑系数控制指标，因此参考《控制指标》中建筑系数指标，即30%为开发区低效用地指标值，结果见表2。
2.3 投入产出型低效用地认定标准
投入产出型低效用地主要以最近三年平均单位土地固定资产强度、单位土地产值和单位土地税收三大控制指标来进行认定。其中任两指标低于用地指南指标调整值，就认定为低效用地。四大主导产业用地绩效指标标准如表3所示。
2.4 产业导向型低效用地认定标准
（1）限制类淘汰类产业。地块上产业不符合园区产业规划的，或《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》和《上海工业及生产性服务业指导目录和布局指南（2014版）》规定的禁止类、淘汰类产业使用的工业用地。
（2）耗能指标认定标准。《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》给出了关于单位产值能耗（吨标准煤/万元）的控制标准直接作为能耗指标低效控制值（见表4）。最近三年地均耗能大于表4中控制值的视为低效用地。
2.5 合同契约型低效用地认定标准
根据上海市土地出让全寿命周期管理规定，设置合同契约型低效控制标准如下：
（1）开竣工合同时间。已动工开发建设的土地面积超过应动工开发建设土地总面积的三分之一或已投资额超过总投资額的四分之一，但在规定的建设工期结束时，仍未达到约定的建设面积和投资额度的建设用地，工业项目开工后中止开发建设连续6个月以上且未竣工的。
（2）开发强度合同指标。2004年11月1日以后供应的工业用地，已建成投产但容积率、建筑密度低于合同约定。
（3）产业绩效合同指标。企业年亩均税收低于招商引资协议等相关约定或园区规定标准的。
（4）投资额及强度合同指标。园区内的工业项目投产后，连续三年未达到招商引资协议，入园协议约定的产出强度或上缴税收额度的。按照规定，未达到投资协议（招商协议）或土地使用权出让合同约定的投资强度要求的。
（5）其他。环保、工商、安监、税务等行政部门和其他法律法规和政策明令禁止或达不到规定要求的项目。
2.6 用途配置型低效用地认定标准
指原工业用地已经不符合规划最高最佳用途，需要改变用途、提高强度，重新开发的用地。基于合法性原则，主要认定依据为：区域新编城市控制性详细规划中规划用途与强度或者法定图则。
3 工业园区低效工业用地认定及实例
3.1 园区工业用地低效标准认定
对于园区低效用地的认定，我们认为应该体现园区特点和对实施管理的有效性，体现因园施策、渐进式管理思想。具体方法是：将园区范围内产业地块所有指标值进行五分法分类，并确定分布区间小于20%临界值。由此可产生以下两种可能：（1）临界值大于等于政府设定低效用地标准的：取临界值作为园区低效用地标准。利于园区低效用地的针对性管理，促进园区产业升级转型，提升园区用地效率，确保园区可持续发展。（2）临界值小于政府设定低效用地标准的：采用政府设定低效用地标准。客观识别和反映园区低效用地的水平。
3.2 园区低效用地认定实例
选取上海康桥工业园区产业数据，基于ACGIS系统，得出案例园区几种类型低效用地地块分布图。认定标准除了固定资产投资强度选用上海市通用标准，其他指标均使用了五分法设定标准，说明本案例园区土地集约利用的整体水平较高。
4 结论与展望
研究结果表明：
（1）基于是否维持生产经营视角、土地利用强度角度、土地利用绩效角度、产业结构升级、定位与环保角度、土地出让合同全寿命管理视角、用途规划管理视角，划分低效工业用地六大类型及指标体系，可全面概括和凝练低效工业用地的核心特征，以此实现低效工业用地的差别化管理和土地管理、产业发展、环境保护、城市管理等多部门、多视角、多层次、多方位的协同管理。①闲置关停型低效，认定指标为闲置用地、空闲用地、停建停产、倒闭外迁停产、转型停产等；②开发利用型低效，认定指标为容积率、建筑系数等；③投入产出型低效，认定指标为地均固定资产投资、地均产值、地均税收等；④产业导向型低效，认定指标为单位产值排放、单位产值能耗以及土地污染程度，限制淘汰类产业及环保能效要求不达标的地块，实行“一票否决”制，一律归为低效用地；⑤合同契约型低效，认定指标为开竣工合同时间、开发强度合同指标、产业绩效合同指标、投资额及强度合同指标等；⑥用途配置型低效，主要依据是区域控制性规划或法定图则。
（2）通过界定低效工业用地内涵，明确低效用地范畴为已办供地手续的地块，批而未供地块不属低效用地范畴；统一将闲置土地、空闲土地归属于低效用地范畴；统筹考虑了土地管理、产业管理、环境管理和用途规划配置的多部门管理要求。
（3）基于政府管理层面，根据相关政策，以上海为例对六类低效用地类型指标进行了标准化设定。该实例证明，低效用地的认定标准和方法可行。研究结果有利于政府实施低效用地的专门化、精细化、标准化和制度化管理。
（4）基于园区管理层面，依据政府低效用地标准，结合园区五分法结果，确定低效用地标准。进行低效用地地块识别。该实例研究表明研究结果对园区实施低效用地管理更具针对性和可操作性。体现了因园施策、可持续管理思想。
研究不足表现在：从低效产业用地标准认定的实例研究可以发现，本文研究成果的推广，有赖于各城市产业及产业用地的精细化管理水平，有赖于各城市产业基础数据库的建立与完善及相关配套文件的出台。但这恰恰是工业用地标准化管理和制度化管理的目标和方向。
参考文献：
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6.徐勇 張海明 杨仕勇.山东省闲置低效用地成因分析及对策建议.山东地质.2014.05
7.周武夫 谢继昌.有机更新视角下城镇低效用地再开发思路——以温州为例.规划师.2014.30（SZ）
8.洪惠坤 廖和平 曾彦 杨伟 谢德体.集约导向的重庆市低效工业用地退出机制研究.西南大学学报（自然科学版）.2015.05
9.王先君 王欣.城镇低效用地再开发利用模式探讨.山西建筑.2015.09
10.戴星翼.上海转型发展中的土地优化利用.上海国土资源.2015.36（1）
Research on Classification and Identification Criteria of Inefficiency Industrial Land under Poly-department Coordination
——a case study of Shanghai
He Fang，Wang Yixin，Dai Bing，Xu Xiaofeng
Abstract：The purpose of this paper is to define the connotation and classify the identification criteria of inefficiency industrial land. Research methods included normative research and case studies.The results indicated that the connotation of inefficiency industrial land based on the connotation review of domestic and international inefficiency land and colligated the utilization of industrial land and the characteristics of poly-department management；The six types and index system of inefficiency industrial land were built based on the idea of differentiation management and poly-department collaborative management；The theory and case analysis for classification the standards of confirming of inefficiency industrial land index were carried out from the levels of government management objectives and park management objectives based on the national and local existing industrial land policies；Finally，the empirical study on inefficiency industrial land identification，type structure division and distribution of the park are conducted using the ACGIS system of Cambridge Industrial Park.Conclusion is that the connotation of inefficiency industrial land should fully reflect the collaborative management demand of land，industrial，planning and other department；the inefficiency identification criteria should be settled classified by dividing into six inefficiency types and index system.Research results are conductive promoting the standardization and institutionalization of China’s inefficiency industrial land.
Keywords：Inefficiency industrial land，Categories，Identification criteria
关键词：低效工业用地，类型体系，认定标准
中图分类号：F301.24 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2017）07-0003-11
快速城镇化和工业园区化导致我国工业用地粗放利用。在产业转型、城市功能优化和土地集约利用背景下，低效工业用地的转型升级与退出管理已经成为国家和各城市政府的重要职责，且涉及土地、产业、环保、规划、城建、工商等众多部门。低效工业用地概念虽在我国广泛使用，但其内涵并未有统一界定，更缺乏对低效的统一认定标准，不利于低效用地的控制与管理。
为此，本文试图通过比较国内外理论界与实务界对低效用地的界定，分析其异同，综合我国工业用地利用与多部门管理特征，探索低效工业用地类型划分及指标体系，界定内涵；依据国家与地方政府的现有产业与用地管理政策，分别从政府宏观管理层面和园区微观管理层面探索低效用地设立标准和方法；通过运用ACGIS系统对案例园区低效产业地块辨识、类型结构划分及分布的实例研究，证实本文提出低效用地认定的合理性和可行性。
1 低效工业用地类型与认定标准
1.1 国外低效工业用地的相关概念
通过查阅国外文献可知，国外并没有关于“低效工业用地”直接称谓，但存在与之类同的相关概念，如棕地（Brown field）。美国环境保护署（USEPA）将棕地定义为“废弃的、闲置的或没有得到充分利用的工业或商业用地及设施，以及受环境污染的土地”。英国国家土地利用数据库（NLUD）把具有以下性质的土地规定为棕地：①过去已开发且目前为闲置的土地；②闲置建筑物；③被遗弃的用地与建筑；④其他当前仍在使用的土地，在适当规划及建设许可下将进行开发；⑤其他当前仍在使用但还有再开发潜能的土地。德国棕地是指在城市中心的亟待重建或再开发的土地，还包括没有得到充分利用的建筑。加拿大棕地定义为被遺弃的、闲置的或者未充分利用的商业或工业不动产，这些不动产由于之前的利用含有或可能含有环境污染物，却具有巨大的潜在开发价值。学界也对棕地的界定进行了积极的探索。Dennison和Kristenberg等认为棕地是潜力巨大，但很大程度上被忽视的土地资源；Alker Sandra和Joy Victoria等认为棕地是郊区或城市中曾经发展过工（产）业的地区，没有使用但实际受到工业污染或是疑似受到污染的土地。
虽然不同国家和学者对棕地含义的界定有所不同，但也存在着一些共同的特点：用地功能上以工业用地居多，利用程度上多存在巨大潜力，更加关注污染或疑似污染状况。可见，国外“棕地”与我国低效工业用地具有概念的相近性。
1.2 国内学界与政府对低效工业用地的界定
我国低效用地概念使用频繁，但各学者对低效工业用地认定角度和涵括范畴不尽一致和全面。周武夫、谢继昌（2014）认为低效用地就是土地用途、投资强度、土地容积率、建筑密度、土地产出、以及人均用地面积等无法满足相关要求，还可以进行调整利用的建设用地。王先君、王欣（2015）认为城镇低效用地指在城镇扩展边界范围内，不符合现行规划用途、利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃和不符合安全生产环保要求等的存量建设用地。徐勇等（2014）则认为低效用地是指布局散乱、利用粗放、产出效益低、用途不合理的存量建设用地。洪惠坤等（2015）认为低效工业用地是指：不具备区位比较优势、缺乏竞争力、处于衰退期的低效益用地；土地用途、投资强度、容积率、建筑系数、土地产出率、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等未达到相关要求的工业用地；目前处于闲置、遗弃的状态，仍有调整利用空间的工业用地；高耗能、高污染环保安全指数不达标的高风险用地。戴星翼（2015）从两方面界定低效工业用地：一是污染企业的非法加工点；二是合规但低端的工业企业。
国家及各城市出于各部门管理的需要，对低效工业用地认定角度也不尽一致。国土资源部2015年661号文件主要基于土地利用强度与开发视角对低效工业用地认定：2004年11月1日（含）《工业项目建设用地控制指标（试行）》发布实施以后供应的工业用地中，已建成投产但容积率建筑密度低于合同约定的、中止开发建设满一年但未构成闲置的、按照合同约定完成了全部开发建设但竣工验收后一年以上未投产及投产后停产至今一年以上的；2004年11月1日以前供应或者历史遗留的工业用地，容积率、建筑密度低于现行国家标准或停产至今一年以上的；各地认为属于低效利用情形的其他工业用地。
上海市低效用地界定比较细致，集成了工业用地管理的各相关规定，主要从土地利用绩效视角进行界定。《上海市低效工业用地标准指南》（2014年版）规定符合以下条件的工业用地为低效用地：①《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》规定的“淘汰类”产业使用的工业用地，以及各级政府实行专项整治列入“关停并转”范围的企业使用的工业用地；②开发效率低下的工业用地。即以当前测算年度的1月1日为基准日，基准日超过土地出让合同约定的达产日一年以上仍未投产的工业项目用地；③土地综合产出效率低下的工业用地。
姜堰市除了考虑用地效益、用地状况视角外，还考虑了用途的合理性，把低效用地定义为有调整利用空间的在用建设用地，具体表现为土地经济效益低，土地利用强度低，如建筑密度、容积率、绿地率等达不到行业节约集约用地标准、土地利用结构不合理、土地利用不符合规划等的建设用地。 荣成市人民政府则主要基于合同约定视角把低效利用土地定义为，虽已动工开发建设，未达到闲置土地认定标准，但是集约利用程度不高，未达到投资协议、土地出让合同等约定的投资强度、建设进度、产出效益的建设用地，或由于经营管理不善等原因，企业处于停产、半停产状态的建设用地。
库尔勒经济技术开发区则只用两个指标对低效进行界定：土地使用者取得土地使用权后2年内实际开发面积占应开发面积不足70%及投資额不足80%的项目用地直接认定为低效用地。
可见，我国在理论和实践应用上都缺乏全面和系统的界定。不利于实施低效工业用地的差异化管理、系统性管理、精细化管理和专业化管理，有必要在深入归纳分析低效工业用地类型特征基础上，对低效工业用地的内涵进行系统思考和界定，并明确其认定标准。
1.3 低效工业用地类型划分与内涵界定
笔者认为，低效工业用地内涵应充分反映工业用地的多部门综合管理的特征，即应从土地利用管理、产业管理、环境保护、城市规划管理等多视角、多层次、全方位进行统一界定，具体可从以下六个角度充分反映工业用地低效特征，明确六种低效用地类型划分，同时基于每个视角的管理需要设置低效认定的相应指标，以利于实施针对性管理。
（1）闲置关停型低效。从是否维持生产经营视角评价工业用地是否低效，主要认定指标包括是否为闲置用地、空闲用地、停建停产、倒闭外迁停产、转型停产等。
（2）开发利用型低效。从土地利用强度角度认定工业地块是否低效，主要认定指标包括容积率、建筑系数等。
（3）投入产出型低效。从土地利用绩效角度考察工业地块是否低效利用，主要认定指标包括单位土地固定资产投资强度、单位土地产值、单位土地税收等。
（4）产业导向型低效。从产业结构升级、定位和环保角度考察工业地块是否低效（主要针对用地性质不发生转变的工业地块），主要认定指标包括淘汰类产业、单位产值排放、单位产值能耗以及土地污染程度。限制淘汰类产业及环保能效要求不达标的地块，实行“一票否决”制，一律归为低效用地。
（5）合同契约型低效。基于土地出让的全寿命管理视角，从工业用地的开发利用过程是否符合合同条款规定的角度认定其是否属于低效用地。当合同契约型低效标准与开发利用型低效或投入产出型低效标准不一致时，以合同契约型低效标准为准，主要认定指标包括开竣工合同时间、开发强度合同指标、产业绩效合同指标、投资额及强度合同指标等。
（6）用途配置型低效。从地块的实际使用情况与规划最佳使用状态的匹配程度衡量工业地块是否低效（主要针对规划用途已转变的工业地块），主要认定指标包括最高最佳用途和最高最佳强度等，其依据为城市控制性规划方案。
考虑供地合法性与管理边界的清晰性，进一步明确低效土地范畴为已办理供地手续的用地，批而未供的土地不属此范畴。综上，本文认为，低效工业用地是指已办理供地手续的闲置地块、空闲地块、停建停产地块，或已利用但土地利用强度低、投入产出效率低、不符合产业发展与环境导向、不符合合同约定条件或用途配置不当的工业土地。
1.4 低效工业用地认定标准与依据
低效工业用地认定标准不应是一成不变的。应基于具体城市、具体区域、具体阶段、针对性设定，且符合国家和地方相关规定，利于各部门对工业用地的管理。所以，以国家、地方政府与部门关于工业用地的相关管理规定为依据设定低效工业用地的标准就尤其重要和必要。
出于不同的管理目标，低效工业用地的认定可以分成两个层面：一是基于国家和地方政府统一信息管理视角，摸清家底，为政策制定做基础。为此，可制定各地方或国家统一标准。二是基于园区分阶段、针对性管理的目的，以国家或地方政府统一标准为基础，因园施策，针对性筛选园区内的相对低效用地。
国家层面的《工业项目建设用地控制指标》《闲置土地处理办法》、低效用地文件等是低效工业用地认定的基本文件。《上海市产业用地指南（2012版）》《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》和《上海市低效工业用地标准指南（2014年版）》等，这些文件从不同视角具体而细化规定了工业用地的管理手段。由此，以上海为例，低效用地认定标准及来源文件见表1。
2 上海市低效工业用地认定及实例
2.1 闲置关停型低效用地认定标准
闲置关停产型低效用地主要从闲置土地、空闲土地、停建停产土地和关停并转类用地四大控制指标进行认定。
（1）闲置土地标准。根据国土资源部《闲置土地处置办法》：国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，认定为闲置土地。
（2）空闲土地标准。尚未被利用，或暂时无主的土地；因原用地单位要搬迁，或是破产企业面临重组、企业被撤销或其他原因而停止使用，被遗弃造成空闲的土地；或政府批而未用的土地。
（3）停建停产用地标准。沿用国土资源部规定，中止开发建设满一年但未构成闲置的、完成全部开发建设，但竣工验收后一年以上未投产或投产后停产至今一年以上的，认定为停建停产用地。
（4）关停并转类用地标准。各级政府实施环境与产业专项整治列入关停并转类企业用地。
2.2 开发利用型低效用地认定标准
开发利用型低效用地主要从容积率和建筑系数两大控制指标进行认定。两个指标同时低于低效指标控制值，就认定为低效用地。
《上海市工业用地指南》给出了上海市各行业（类别）容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出率的全市均值、控制值和调整值。其中，控制值是按照适度提高和合理控制的原则，运用概率统计方法分析各行业（类别）用地数据的分布，综合考虑城市总体规划、产业导向和布局、区域间产业发展水平差异等因素进行设定，体现政府对不同产业类型土地利用效率的最低要求，主要用于确定产业项目准入评估的最低标准；调整值是从评估土地利用效率角度设定的参考性标准。根据上海产业用地现状和未来产业结构调整的需要，参考各行业规模以上工业企业相关排名后20%的企业统计数据制定，用于推进劣势企业或项目的调整退出。可见，《上海市工业用地指南》中所设定的调整值内涵更符合对当前低效用地退出管理的要求。因此，可直接将用地指南规定的容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收调整值作为低效用地标准。 本文以汽车零部件及传统产业、电子信息产业等四大产业为例说明低效指标认定。由于《上海工业用地指南》无建筑系数控制指标，因此参考《控制指标》中建筑系数指标，即30%为开发区低效用地指标值，结果见表2。
2.3 投入产出型低效用地认定标准
投入产出型低效用地主要以最近三年平均单位土地固定资产强度、单位土地产值和单位土地税收三大控制指标来进行认定。其中任两指标低于用地指南指标调整值，就认定为低效用地。四大主导产业用地绩效指标标准如表3所示。
2.4 产业导向型低效用地认定标准
（1）限制类淘汰类产业。地块上产业不符合园区产业规划的，或《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》和《上海工业及生产性服务业指导目录和布局指南（2014版）》规定的禁止类、淘汰类产业使用的工业用地。
（2）耗能指标认定标准。《上海产业结构调整负面清单及能效指南（2014版）》给出了关于单位产值能耗（吨标准煤/万元）的控制标准直接作为能耗指标低效控制值（见表4）。最近三年地均耗能大于表4中控制值的视为低效用地。
2.5 合同契约型低效用地认定标准
根据上海市土地出让全寿命周期管理规定，设置合同契约型低效控制标准如下：
（1）开竣工合同时间。已动工开发建设的土地面积超过应动工开发建设土地总面积的三分之一或已投资额超过总投资額的四分之一，但在规定的建设工期结束时，仍未达到约定的建设面积和投资额度的建设用地，工业项目开工后中止开发建设连续6个月以上且未竣工的。
（2）开发强度合同指标。2004年11月1日以后供应的工业用地，已建成投产但容积率、建筑密度低于合同约定。
（3）产业绩效合同指标。企业年亩均税收低于招商引资协议等相关约定或园区规定标准的。
（4）投资额及强度合同指标。园区内的工业项目投产后，连续三年未达到招商引资协议，入园协议约定的产出强度或上缴税收额度的。按照规定，未达到投资协议（招商协议）或土地使用权出让合同约定的投资强度要求的。
（5）其他。环保、工商、安监、税务等行政部门和其他法律法规和政策明令禁止或达不到规定要求的项目。
2.6 用途配置型低效用地认定标准
指原工业用地已经不符合规划最高最佳用途，需要改变用途、提高强度，重新开发的用地。基于合法性原则，主要认定依据为：区域新编城市控制性详细规划中规划用途与强度或者法定图则。
3 工业园区低效工业用地认定及实例
3.1 园区工业用地低效标准认定
对于园区低效用地的认定，我们认为应该体现园区特点和对实施管理的有效性，体现因园施策、渐进式管理思想。具体方法是：将园区范围内产业地块所有指标值进行五分法分类，并确定分布区间小于20%临界值。由此可产生以下两种可能：（1）临界值大于等于政府设定低效用地标准的：取临界值作为园区低效用地标准。利于园区低效用地的针对性管理，促进园区产业升级转型，提升园区用地效率，确保园区可持续发展。（2）临界值小于政府设定低效用地标准的：采用政府设定低效用地标准。客观识别和反映园区低效用地的水平。
3.2 园区低效用地认定实例
选取上海康桥工业园区产业数据，基于ACGIS系统，得出案例园区几种类型低效用地地块分布图。认定标准除了固定资产投资强度选用上海市通用标准，其他指标均使用了五分法设定标准，说明本案例园区土地集约利用的整体水平较高。
4 结论与展望
研究结果表明：
（1）基于是否维持生产经营视角、土地利用强度角度、土地利用绩效角度、产业结构升级、定位与环保角度、土地出让合同全寿命管理视角、用途规划管理视角，划分低效工业用地六大类型及指标体系，可全面概括和凝练低效工业用地的核心特征，以此实现低效工业用地的差别化管理和土地管理、产业发展、环境保护、城市管理等多部门、多视角、多层次、多方位的协同管理。①闲置关停型低效，认定指标为闲置用地、空闲用地、停建停产、倒闭外迁停产、转型停产等；②开发利用型低效，认定指标为容积率、建筑系数等；③投入产出型低效，认定指标为地均固定资产投资、地均产值、地均税收等；④产业导向型低效，认定指标为单位产值排放、单位产值能耗以及土地污染程度，限制淘汰类产业及环保能效要求不达标的地块，实行“一票否决”制，一律归为低效用地；⑤合同契约型低效，认定指标为开竣工合同时间、开发强度合同指标、产业绩效合同指标、投资额及强度合同指标等；⑥用途配置型低效，主要依据是区域控制性规划或法定图则。
（2）通过界定低效工业用地内涵，明确低效用地范畴为已办供地手续的地块，批而未供地块不属低效用地范畴；统一将闲置土地、空闲土地归属于低效用地范畴；统筹考虑了土地管理、产业管理、环境管理和用途规划配置的多部门管理要求。
（3）基于政府管理层面，根据相关政策，以上海为例对六类低效用地类型指标进行了标准化设定。该实例证明，低效用地的认定标准和方法可行。研究结果有利于政府实施低效用地的专门化、精细化、标准化和制度化管理。
（4）基于园区管理层面，依据政府低效用地标准，结合园区五分法结果，确定低效用地标准。进行低效用地地块识别。该实例研究表明研究结果对园区实施低效用地管理更具针对性和可操作性。体现了因园施策、可持续管理思想。
研究不足表现在：从低效产业用地标准认定的实例研究可以发现，本文研究成果的推广，有赖于各城市产业及产业用地的精细化管理水平，有赖于各城市产业基础数据库的建立与完善及相关配套文件的出台。但这恰恰是工业用地标准化管理和制度化管理的目标和方向。
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Research on Classification and Identification Criteria of Inefficiency Industrial Land under Poly-department Coordination
——a case study of Shanghai
He Fang，Wang Yixin，Dai Bing，Xu Xiaofeng
Abstract：The purpose of this paper is to define the connotation and classify the identification criteria of inefficiency industrial land. Research methods included normative research and case studies.The results indicated that the connotation of inefficiency industrial land based on the connotation review of domestic and international inefficiency land and colligated the utilization of industrial land and the characteristics of poly-department management；The six types and index system of inefficiency industrial land were built based on the idea of differentiation management and poly-department collaborative management；The theory and case analysis for classification the standards of confirming of inefficiency industrial land index were carried out from the levels of government management objectives and park management objectives based on the national and local existing industrial land policies；Finally，the empirical study on inefficiency industrial land identification，type structure division and distribution of the park are conducted using the ACGIS system of Cambridge Industrial Park.Conclusion is that the connotation of inefficiency industrial land should fully reflect the collaborative management demand of land，industrial，planning and other department；the inefficiency identification criteria should be settled classified by dividing into six inefficiency types and index system.Research results are conductive promoting the standardization and institutionalization of China’s inefficiency industrial land.
Keywords：Inefficiency industrial land，Categories，Identification criteria