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2013年10月17日是第21个国际消除贫困日，当天，减贫与发展高层论坛在北京举行。回顾已走过了30余年的中国城镇化之路，减贫取得了斐然的成绩，拉动了全球实现“1990至2015年间极度贫困人口减少一半”的目标。然而，在经济转轨、社会转型过程中推进的城镇化，也出现了新的城镇化问题：城乡发展不平衡、城市发展与资源环境矛盾凸显，中国城市贫困问题日益突出，城市人居环境面临重大挑战。这些问题也是诸多发展中国家、尤其是城镇化率居于45%-70%之间的诸多中等收入国家面临的共同难题。
城镇化进程中的“城市贫穷”
可以说，城镇化成功帮助中国脱贫。根据世界银行公布的最新数字显示，近几十年，中国脱贫工作取得巨大进展，极度贫困人口占世界极度贫困人口总数的比例从1981年的43%下降至2010年的13%。然而，中国的极度贫困人口大多分布在农村，城镇化使得大量农村人口向城市转移，农村的脱贫实现了瞩目的成就。尽管如此，这些从农村离开到城市务工人群的生存现状究竟怎样，是否生活在城市就意味着摆脱贫困，成为城市的一份子，这些问题引起了人们对于城市里的农村人口极大的关注。特别是随着失业问题的公开化，福利保障不到位，大量农民工群体返乡，出现了逆城市化的趋势，这些都将一个日益凸显的问题摆在眼前：城镇化进程中的“城市贫穷”。
据中国社会科学研究人口与劳动经济研究所王美艳教授说：“城市贫困人口主要包括两类，一类是城市居民中的贫困人口，另一类是从农村迁移到城市的流动人口中的贫困人口。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，随着各种阻碍劳动力流动的制度逐渐拆除，大量农村劳动力进入城市就业。农村劳动力进入城市后，相对城市本地人口而言，收入水平较低、居住条件差、社会保险覆盖率低，享受的公共福利和服务差”。从这个角度上讲，这些虽然摆脱农村绝对贫困的人群却在城市里又形成了“城市贫穷”。
贫困标准要多维化
“城市贫穷”现象的出现使得国家开始重新思考贫困的标准和意义。从上世纪80年代初期，中国政府开始接受由国家统计局设定的农村贫困线，把它作为识别农村贫困人口规模和农村贫困发生率的标准，农村的贫困线是建立在生存贫困的观念上的，该贫困线被用来识别处于生存困难的人群，中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵在接受记者采访时表示，当前中国的贫困标准还主要以经济收入作为指标，以绝对贫困为衡量标准。
据统计，中国最新扶贫线大幅上调至农民人均纯收入2300元/年，有媒体称中国国家扶贫标准与世界银行的名义国际标准贫困线距离为史上最近，即更接近世界银行制定的每天人均1.25美元贫困线。而数字上的变化还只是第一步，外界更希望看到的是，飞速发展的中国如何帮助1亿多贫困人口真正摆脱“1美元人生”。
另外，现行的贫困标准并没有将其他的维度列入在内，新出现的城市贫民并没有被计算在贫困标准的范畴里。王美艳教授告诉记者：“收入仅仅是流动人口贫困的一个方面，人类为了更好地生存和发展，除了需要收入之外，还需要教育、医疗和生存环境等条件。但是，当前进城农民虽然摆脱了绝对的生存贫困，但是他们的消费、社会保障、居住和教育等方面的状况并不容乐观。因此，如何从经济脱贫转向知识、消费、文化、素质脱贫将成为未来制定脱贫战略的重中之重。汪三贵主任也表示，未来的贫困标准将会从单一的经济收入维度转向多维度的衡量，以适应未来的城镇化发展趋势。政策导向要保障农民工人口的基本福利，考虑该群体的发展现状，才能够更好的解决城市贫穷问题，保证脱贫所取得的成果。
缘何出现“城市贫穷”——二元户籍是关键
据北京大学社会科学学部主任厉以宁教授介绍说：“处于贫困状态的流动人口，没有资格申请城市的低保，其户口所在地的农村低保也基本上难以覆盖到流动人口这个群体。”因此，流动人口处于贫困救助的真空地带。
城镇化的关键问题，是农民转化成市民要从事什么产业来养家糊口，基本的福利保障和公共服务能不能得到满足，这个问题是改革的核心。如果这个问题解决不了，这种条件创造不了，城镇化最终不是流于形式，就是导致大面积的农民陷入更深的贫困状况中，社会也将形成更加不平衡的贫富悬殊现象。在2013减贫与发展高层论坛上，国务院副总理汪洋也曾表示，中国的城镇化质量还不高，还是存在不合理的地方。城镇化也有可能导致某些区域、流动人口重新归于贫困。
造成流动人口返贫的关键原因是其收入的绝对水平不高，此外，由于流动人口的社会保障状况较差，对未来的预期不稳定，造成流动人口的消费水平较低。
比如，绝大部分流动人口在城市没有自己购买住房，其居住条件和居住环境也较差。很多流动人口没有条件将子女带在身边，只能将他们留在农村老家，成为留守儿童，那些将子女带在身边的流动人口，通常只能让子女就读打工子弟学校，或者质量较差的城市学校。另外，流动人口由于不具有城市户籍，不能与城市居民享受同等的社会福利与公共服务。
王美艳教授说：“要想使流动人口与城市居民享受均等的社会福利和公共服务，最根本的途径是进行彻底的户籍制度改革。”据资料显示，不同规模和发展水平的城镇或城市，在户籍制度改革的难度和进展上有很大差异。总得来看，户籍制度尚未进行实质性改革。户籍除了执行登记和管理人口的职能外，还与能够享受到的社会福利和公共服务密切相关。
那么为什么城乡二元体制仍然存在呢？
厉以宁教授解释说：“如果一下子宣布户籍由二元改为一元了，城乡之间人口流动无障碍了，农民从四面八方迁移进城，城市秩序岂不是大乱了？同样的道理，如果不少城里人听说可以自由迁往农村了，他们纷纷下乡，收购已涌进城的村民的房屋，又该怎么办？”可见，城乡一体化需要一个较长的过程，有许多准备工作要做，不能急于求成，否则只会使社会动荡，无助于城镇化的有序进行。
户籍改革势在必行，只是需要时间的推进，哪些城市先进行户籍改革，哪些城市后进行户籍改革，这些都要根据地方财政状况、农民进城的安置情况、就业前景、公共服务设施建设的进展而定。 以人为本——向“城市贫穷”说再见
户籍改革的出发点就是要保证人同等权利和福利的享用，人的发展是城镇化建设中的重要目标。在本次减贫与发展高层论坛上，汪洋副总理也提到了建设新型城镇化，要以人文本。即不能只满足于快速的经济发展，还要从政策上积极保障城市农村人口的福利、就业等，使这部分人群真正能够成为城市的一份子。
背离以人为本原则会导致城镇化的异化，导致城市贫穷的加剧。在工业化进程中推进城镇化是人类的一个伟大创造，但在这一历史进程中，人类也可能偏离以人为本的方向而走上歧途，产生异化现象。
产业和城镇盲目发展，可能破坏工业化同城镇化的协同关系：或者城镇没有产业支撑，居民难以就业，成为“穷城”、“睡城”、“空城”；或者进驻企业没有高质量城镇化基础的支撑而难有长期竞争力，留不住人才，产业发展无力攀登技术制高点；或者城镇的包容性差，外来人口长期无法融入，利益矛盾突出。这样的产业和城镇发展均处于低水平，往往导致严重的结构性问题。
人口向城镇集聚原本是为了更加便于生产和生活，提高生产效率和生活质量。但是，无序的人口集聚和城镇规划、建设、管理问题使得生产和生活越来越不便利。生活成本提高过快，生产服务和生活服务供应不足，城镇内部以及城镇之间人流物流不畅。
一般来说一个城市的最低工资标准远远高于最低生活保障线。北京去年职工最低工资是435元，最低生活保障线是285元。相差150元。据北京市民政局的资料显示，近年来北京城市贫困人口呈显著增加趋势。增加的正是被称为“城市新贫困”的这部分人群：吃饭没有问题，也冻不着，但是不能让人过体面的、尊严的生活，只是维持一个温饱。在社会权力结构中他们所处的位置是最低的。弱势，没钱，身心素质都差，缺乏社会关系资源。贫穷已经剥夺了他们在繁华的现代化大都市里体面地、自尊地进行社会交往的可能。
据统计，每年进入城市的农民工按1000万人计算，其中估计70-80%属于贫困人口。从这个意义上讲，乡村的贫困人口并没有消失，而是转移到城市中去了。随着中国城镇化的加速推进，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员魏后凯表示，城镇化不只是增加城镇居民的数量，其发展必须要与人口和就业吸纳能力、城镇公共设施容量等因素相适应。也就是如何保障农村转移人口的生存质量。
另外，提高城市农民生活质量，告别城市贫穷，首先，就是要对居住、就业、教育、医疗卫生、养老、低收入群体补贴和失业救济等公共服务均需追加投入，让农民的生活在满足温饱的同时，可以良性发展。在制度上也要让农民真正转变身份，共享社会和经济发展的成果。
城镇化的关键——“文明脱贫”
回顾中国的减贫事业，虽然取得了不朽的业绩，但是只考虑经济收入增长，帮助农民脱离生存贫穷已经不能满足新型城镇化发展的需要。例如，处在城市里的农民工没有被政府的就业扶助政策所覆盖，加上缺乏社会保护，一旦遭遇各种就业冲击，往往会陷入非常困难的境地。2008年金融危机过后，大批农民工失业返乡就是一个明显的例证。
如何能够帮助农民工纳入城市的保障体系，使得他们真正能够实现“脱贫”，是需要国家深思的课题，汪三贵主任说：“目前的脱贫任务并不仅仅是让农民工有饭吃，更重要的是让他们的衣食住行等在城市的基本生存有所保障。”农民工的文明程度也影响着一个城市的文明程度，知识脱贫，就业脱贫，信息脱贫，福利脱贫等与农民工生活息息相关的字眼开始受到重视。据王美艳教授说：“随着流动人口数量的不断增多，如果流动人口长期处于低保制度救助的真空地带，是不公平的，会带来一系列社会问题。如何将流动人口纳入低保制度的救助范围，是政府部门面临的一项重要任务。”
如果城市农村人口的就业，福利，医疗等得不到基本的保障，就会带来不稳定因素，从而影响城镇化和减贫所取得的成果。而除了政府在政策上要有所倾向之外，如何能够提高农民素质，使得他们快速融入城市生活，建设文明城市已经成为当前最为重要的课题。在谈到改革问题时，汪三贵主任说：“要帮助农民实现文化脱贫，最主要的要靠教育。”北京大学社会科学学部主任厉以宁教授也认为教育的作用不可忽视，他说：“教育资源应当配置均衡，让社会流通渠道得以畅通，这将有助于城乡低收入家庭早日减贫脱贫，实现文明减贫。”
另外，促进“城镇化健康发展，坚持以人为本”已成为本届减贫与发展高层论坛的重点话题，“城镇化”是“人的城镇化”，是以人为本的城镇化。可以说“城镇化”并不等同于“经济化”、“工业化”已经成为共识。
汪三贵主任在谈到未来文明城镇化发展时说：“中国正处于快速转型期，因此城镇化出现的问题在所难免，但是这些问题也已经引起了政府高度的重视，中国也在积极的改革脱贫战略，重新修订贫困的标准，完善农民工的福利体系，只是任何一项改革都要循序渐进，找到适合中国国情的发展之路。”
城镇化进程中的“城市贫穷”
可以说，城镇化成功帮助中国脱贫。根据世界银行公布的最新数字显示，近几十年，中国脱贫工作取得巨大进展，极度贫困人口占世界极度贫困人口总数的比例从1981年的43%下降至2010年的13%。然而，中国的极度贫困人口大多分布在农村，城镇化使得大量农村人口向城市转移，农村的脱贫实现了瞩目的成就。尽管如此，这些从农村离开到城市务工人群的生存现状究竟怎样，是否生活在城市就意味着摆脱贫困，成为城市的一份子，这些问题引起了人们对于城市里的农村人口极大的关注。特别是随着失业问题的公开化，福利保障不到位，大量农民工群体返乡，出现了逆城市化的趋势，这些都将一个日益凸显的问题摆在眼前：城镇化进程中的“城市贫穷”。
据中国社会科学研究人口与劳动经济研究所王美艳教授说：“城市贫困人口主要包括两类，一类是城市居民中的贫困人口，另一类是从农村迁移到城市的流动人口中的贫困人口。改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，随着各种阻碍劳动力流动的制度逐渐拆除，大量农村劳动力进入城市就业。农村劳动力进入城市后，相对城市本地人口而言，收入水平较低、居住条件差、社会保险覆盖率低，享受的公共福利和服务差”。从这个角度上讲，这些虽然摆脱农村绝对贫困的人群却在城市里又形成了“城市贫穷”。
贫困标准要多维化
“城市贫穷”现象的出现使得国家开始重新思考贫困的标准和意义。从上世纪80年代初期，中国政府开始接受由国家统计局设定的农村贫困线，把它作为识别农村贫困人口规模和农村贫困发生率的标准，农村的贫困线是建立在生存贫困的观念上的，该贫困线被用来识别处于生存困难的人群，中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵在接受记者采访时表示，当前中国的贫困标准还主要以经济收入作为指标，以绝对贫困为衡量标准。
据统计，中国最新扶贫线大幅上调至农民人均纯收入2300元/年，有媒体称中国国家扶贫标准与世界银行的名义国际标准贫困线距离为史上最近，即更接近世界银行制定的每天人均1.25美元贫困线。而数字上的变化还只是第一步，外界更希望看到的是，飞速发展的中国如何帮助1亿多贫困人口真正摆脱“1美元人生”。
另外，现行的贫困标准并没有将其他的维度列入在内，新出现的城市贫民并没有被计算在贫困标准的范畴里。王美艳教授告诉记者：“收入仅仅是流动人口贫困的一个方面，人类为了更好地生存和发展，除了需要收入之外，还需要教育、医疗和生存环境等条件。但是，当前进城农民虽然摆脱了绝对的生存贫困，但是他们的消费、社会保障、居住和教育等方面的状况并不容乐观。因此，如何从经济脱贫转向知识、消费、文化、素质脱贫将成为未来制定脱贫战略的重中之重。汪三贵主任也表示，未来的贫困标准将会从单一的经济收入维度转向多维度的衡量，以适应未来的城镇化发展趋势。政策导向要保障农民工人口的基本福利，考虑该群体的发展现状，才能够更好的解决城市贫穷问题，保证脱贫所取得的成果。
缘何出现“城市贫穷”——二元户籍是关键
据北京大学社会科学学部主任厉以宁教授介绍说：“处于贫困状态的流动人口，没有资格申请城市的低保，其户口所在地的农村低保也基本上难以覆盖到流动人口这个群体。”因此，流动人口处于贫困救助的真空地带。
城镇化的关键问题，是农民转化成市民要从事什么产业来养家糊口，基本的福利保障和公共服务能不能得到满足，这个问题是改革的核心。如果这个问题解决不了，这种条件创造不了，城镇化最终不是流于形式，就是导致大面积的农民陷入更深的贫困状况中，社会也将形成更加不平衡的贫富悬殊现象。在2013减贫与发展高层论坛上，国务院副总理汪洋也曾表示，中国的城镇化质量还不高，还是存在不合理的地方。城镇化也有可能导致某些区域、流动人口重新归于贫困。
造成流动人口返贫的关键原因是其收入的绝对水平不高，此外，由于流动人口的社会保障状况较差，对未来的预期不稳定，造成流动人口的消费水平较低。
比如，绝大部分流动人口在城市没有自己购买住房，其居住条件和居住环境也较差。很多流动人口没有条件将子女带在身边，只能将他们留在农村老家，成为留守儿童，那些将子女带在身边的流动人口，通常只能让子女就读打工子弟学校，或者质量较差的城市学校。另外，流动人口由于不具有城市户籍，不能与城市居民享受同等的社会福利与公共服务。
王美艳教授说：“要想使流动人口与城市居民享受均等的社会福利和公共服务，最根本的途径是进行彻底的户籍制度改革。”据资料显示，不同规模和发展水平的城镇或城市，在户籍制度改革的难度和进展上有很大差异。总得来看，户籍制度尚未进行实质性改革。户籍除了执行登记和管理人口的职能外，还与能够享受到的社会福利和公共服务密切相关。
那么为什么城乡二元体制仍然存在呢？
厉以宁教授解释说：“如果一下子宣布户籍由二元改为一元了，城乡之间人口流动无障碍了，农民从四面八方迁移进城，城市秩序岂不是大乱了？同样的道理，如果不少城里人听说可以自由迁往农村了，他们纷纷下乡，收购已涌进城的村民的房屋，又该怎么办？”可见，城乡一体化需要一个较长的过程，有许多准备工作要做，不能急于求成，否则只会使社会动荡，无助于城镇化的有序进行。
户籍改革势在必行，只是需要时间的推进，哪些城市先进行户籍改革，哪些城市后进行户籍改革，这些都要根据地方财政状况、农民进城的安置情况、就业前景、公共服务设施建设的进展而定。 以人为本——向“城市贫穷”说再见
户籍改革的出发点就是要保证人同等权利和福利的享用，人的发展是城镇化建设中的重要目标。在本次减贫与发展高层论坛上，汪洋副总理也提到了建设新型城镇化，要以人文本。即不能只满足于快速的经济发展，还要从政策上积极保障城市农村人口的福利、就业等，使这部分人群真正能够成为城市的一份子。
背离以人为本原则会导致城镇化的异化，导致城市贫穷的加剧。在工业化进程中推进城镇化是人类的一个伟大创造，但在这一历史进程中，人类也可能偏离以人为本的方向而走上歧途，产生异化现象。
产业和城镇盲目发展，可能破坏工业化同城镇化的协同关系：或者城镇没有产业支撑，居民难以就业，成为“穷城”、“睡城”、“空城”；或者进驻企业没有高质量城镇化基础的支撑而难有长期竞争力，留不住人才，产业发展无力攀登技术制高点；或者城镇的包容性差，外来人口长期无法融入，利益矛盾突出。这样的产业和城镇发展均处于低水平，往往导致严重的结构性问题。
人口向城镇集聚原本是为了更加便于生产和生活，提高生产效率和生活质量。但是，无序的人口集聚和城镇规划、建设、管理问题使得生产和生活越来越不便利。生活成本提高过快，生产服务和生活服务供应不足，城镇内部以及城镇之间人流物流不畅。
一般来说一个城市的最低工资标准远远高于最低生活保障线。北京去年职工最低工资是435元，最低生活保障线是285元。相差150元。据北京市民政局的资料显示，近年来北京城市贫困人口呈显著增加趋势。增加的正是被称为“城市新贫困”的这部分人群：吃饭没有问题，也冻不着，但是不能让人过体面的、尊严的生活，只是维持一个温饱。在社会权力结构中他们所处的位置是最低的。弱势，没钱，身心素质都差，缺乏社会关系资源。贫穷已经剥夺了他们在繁华的现代化大都市里体面地、自尊地进行社会交往的可能。
据统计，每年进入城市的农民工按1000万人计算，其中估计70-80%属于贫困人口。从这个意义上讲，乡村的贫困人口并没有消失，而是转移到城市中去了。随着中国城镇化的加速推进，中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员魏后凯表示，城镇化不只是增加城镇居民的数量，其发展必须要与人口和就业吸纳能力、城镇公共设施容量等因素相适应。也就是如何保障农村转移人口的生存质量。
另外，提高城市农民生活质量，告别城市贫穷，首先，就是要对居住、就业、教育、医疗卫生、养老、低收入群体补贴和失业救济等公共服务均需追加投入，让农民的生活在满足温饱的同时，可以良性发展。在制度上也要让农民真正转变身份，共享社会和经济发展的成果。
城镇化的关键——“文明脱贫”
回顾中国的减贫事业，虽然取得了不朽的业绩，但是只考虑经济收入增长，帮助农民脱离生存贫穷已经不能满足新型城镇化发展的需要。例如，处在城市里的农民工没有被政府的就业扶助政策所覆盖，加上缺乏社会保护，一旦遭遇各种就业冲击，往往会陷入非常困难的境地。2008年金融危机过后，大批农民工失业返乡就是一个明显的例证。
如何能够帮助农民工纳入城市的保障体系，使得他们真正能够实现“脱贫”，是需要国家深思的课题，汪三贵主任说：“目前的脱贫任务并不仅仅是让农民工有饭吃，更重要的是让他们的衣食住行等在城市的基本生存有所保障。”农民工的文明程度也影响着一个城市的文明程度，知识脱贫，就业脱贫，信息脱贫，福利脱贫等与农民工生活息息相关的字眼开始受到重视。据王美艳教授说：“随着流动人口数量的不断增多，如果流动人口长期处于低保制度救助的真空地带，是不公平的，会带来一系列社会问题。如何将流动人口纳入低保制度的救助范围，是政府部门面临的一项重要任务。”
如果城市农村人口的就业，福利，医疗等得不到基本的保障，就会带来不稳定因素，从而影响城镇化和减贫所取得的成果。而除了政府在政策上要有所倾向之外，如何能够提高农民素质，使得他们快速融入城市生活，建设文明城市已经成为当前最为重要的课题。在谈到改革问题时，汪三贵主任说：“要帮助农民实现文化脱贫，最主要的要靠教育。”北京大学社会科学学部主任厉以宁教授也认为教育的作用不可忽视，他说：“教育资源应当配置均衡，让社会流通渠道得以畅通，这将有助于城乡低收入家庭早日减贫脱贫，实现文明减贫。”
另外，促进“城镇化健康发展，坚持以人为本”已成为本届减贫与发展高层论坛的重点话题，“城镇化”是“人的城镇化”，是以人为本的城镇化。可以说“城镇化”并不等同于“经济化”、“工业化”已经成为共识。
汪三贵主任在谈到未来文明城镇化发展时说：“中国正处于快速转型期，因此城镇化出现的问题在所难免，但是这些问题也已经引起了政府高度的重视，中国也在积极的改革脱贫战略，重新修订贫困的标准，完善农民工的福利体系，只是任何一项改革都要循序渐进，找到适合中国国情的发展之路。”