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摘要 采用随机抽样、整体抽样和典型抽样相结合的方法，对南京市各城区农民工进行问卷调查，针对当前南京市农民工法律援助工作存在的法律援助机构职能混乱、部门间缺乏协调性、政府支持力度不足、专业人才队伍建设滞后等问题，提出完善法律援助规章制度、明确机构职责，健全“部门联动”机制，强化政府扶持与保障的同时扩大援助经费来源，大力培养专业人才的建议，旨在探索具有南京市特色的法律援助模式。
关键词 法律援助；农民工；机制；模式；对策
中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）17-245-02
Abstract By using the methods of random sampling， overall sampling and typical sampling， questionnaire survey on migrant workers in different districts of Nanjing City was carried out. There were several problems in the legal aid work of migrant workers in Nanjing City， such as the confusion of the functions of legal aid institutions， the lack of coordination in departments and the government support， the backward construction of talent team. Therefore， we should improve the system of legal aid regulations， clear institutions’ responsibilities， establish departmental linkage mechanism， promote government support and protection， expend the sources of funding for aid， and train professional talents. This research aimed to exploring an aid mode with distinctive features of Nanjing City.
Key words Legal aids； Migrant workers； Mechanism； Mode； Countermeasures
法律援助作为一项为社会弱势群体提供的公共服务，在保障农民工劳动权益、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。国家统计局抽样调查显示，2014年全国农民工总量为27 395万人，比上年增长1.9%。中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年6月29日发布《关于完善法律援助制度的意见》，要求各级法律援助机构加强落实农民工法律援助工作。南京市地处经济发达的长江三角洲地区，吸纳农民工数量过百万，其劳动纠纷案件数量呈增长趋势，农民工对法律援助的需求也随之上升，对南京市农民工法律援助现状进行实证研究具有典型性和先导性。对南京市农民工法律援助调研分析的结果表明，虽然该市对其重视程度和支持力度在不断提升，但还存在诸多制约其长期发展的问题，南京市农民工法律援助还有待进一步完善。
2015年6～11月，笔者采用随机抽样、整体抽样和典型抽样相结合的方法，对南京市各城区农民工进行实地问卷调研，了解其对法律援助的需求情况。共发放正式调查问卷310份，回收301份，回收率为97.1%。剔除失效样本后获得有效问卷280份，问卷有效率为93.0%。同时，对法律援助机构工作人员进行深度访谈，了解农民工法律援助工作的供给现状，针对当前南京市农民工法律援助工作存在的问题，提出解决对策，旨在探索具有南京市特色的法律援助模式。
1 南京市农民工法律援助现状
1.1 南京市农民工的法律援助需求现状
1.1.1 农民工对法律援助的知悉程度低，缺乏法律常识。
首先，农民工对于法律援助的知悉程度较低，缺乏主动寻求法律援助的意识[1]。调查显示，只有2%～3%的农民工对法律援助的相关问题有一定了解。其次，农民工获取法律援助信息的途径比较狭窄，熟人介绍是农民工群体获取援助信息的最主要途径。再次，农民工难以获取通过电视渠道传播的法律援助信息，基层法律援助宣传开展频率低、覆盖面较窄等问题都会影响宣传效果。
1.1.2 农民工对法律援助的需求呈上升趋势。
目前，南京法律援助机构办理农民工劳动争议纠纷呈现逐年递增趋势。大部分农民工受自身技能水平限制，只能选择危险性高、保障性低的工作，并且多数都未与用人单位签订劳动合同，使潜在的风险和争端几率增高。调查结果显示，农民工申请法律援助的主要原因有：工伤认定索赔、讨回劳动报酬以及雇佣单位无故解除劳动关系等，农民工群体申请法律援助的原因呈现多样化和复杂化趋势。
1.2 南京市农民工法律援助工作的供给现状
根据2005年《江苏省法律援助条例》，南京市政府制定《南京市法律援助实施办法》和《南京市对困难群体实行法律援助的实施细则》作为南京市法律援助机构提供援助服务的依据，致力于简化农民工申请援助的流程，提高办事效率。目前，南京市农民工法律援助工作的开展情况主要体现在以下几方面：
1.2.1 健全法律援助供给主体，丰富服务形式。
目前，政府法律援助机构是南京市农民工法律援助的主要提供者，社会法律援助组织和志愿者起补充作用。南京市最具特色的农民工法律援助机构是专门为农民工维权的安德门农民工法律援助工作站。为畅通农民工群体获得法律援助的渠道，南京市政府法律援助机构开展了多种形式的法律援助服务，如法律援助进工地、进社区等基层活动；向因工伤致残或身体不便的农民工提供法律援助上门服务；开通12348服务专线，建设网上申请法律援助平台——江苏司法行政网，解答法律咨询，进行援助分流，致力于打造农民工法律援助线下线上双平台。 1.2.2 开通农民工法律援助“绿色通道”、降低求助门槛。
南京市政府法律援助机构统一为农村户籍的劳动维权者开通“绿色通道”，优先解决群体性外来务工者讨薪、工伤赔偿等劳动纠纷案件，按照“先办理、后审查”的要求，先指派人员提供援助，事后补办有关审批手续。对情况特殊、无法提供身份证明或经济困难的外地农民工，有事实证明的即可为其提供援助，建立农民工法律直援机制。
1.2.3 多种援助模式并行，保障农民工法律权益。
目前，南京市法律援助机构以多种法律援助模式提供援助：①通过向定点律师事务所每年定额指派任务量，便于对于案件跟进监督的“定点指派律师事务所律师模式”；②政府设置事业编制工作人员，专职解决法律援助问题的“公职律师模式”；③通过有偿聘请外部律师，充分利用社会资源，节约人力成本的“法律援助机构外聘律师模式”等。根据农民工的不同需要，采用不同的方式，及时有效地解决农民工遇到的纠纷问题。
1.2.4 强化农民工法律援助案件质量控制。
在案件的指派上，法律援助机构根据援助律师的专业特长，进行专业分工，当事人可按需选择律师申请援助；在案件办理的过程中，上级法律援助机构定期到基层单位开展业务指导和工作监督；在案件结束后的质量检查中，司法局组织法院、仲裁机构及律师事务所对案件的质量、承办律师和法律援助机构工作人员进行审查评定，设立配套奖惩制度。
1.2.5 积极开展农民工法律援助宣传工作。
农民工的维权意识会对农民工法律援助工作的发展进程产生重要影响。因此，法律援助机构应积极开展法律援助的宣传工作，增强农民工的维权意识。南京市政府法律援助机构定期组织法律援助工作者走访工厂、工地，开展“农民工法制宣传月”活动，并在市、区级人民法院和劳动仲裁机构都设有窗口提供免费的法律咨询，并借助官方媒体提高曝光率。
2 南京市农民工法律援助存在的主要问题
2.1 法律援助机构职能混乱，部门间协调不到位
目前，法律援助机构内部职责分工不明确，导致许多法律援助机构的律师除了提供法律咨询和案件办理等服务外，还要履行法律援助宣传、援助案 件回访，整理档案等法律援助管理职能。农民工法律援助案件经常涉及与公安机构、劳动仲裁机构、人民法院等单位的协作，然而在实践中，各个机构行政权利分立，彼此间的沟通、配合不畅，直接影响到案件处理的进程。
2.2 法律援助专项经费不足，案件补贴偏低
南京市大部分的法律援助机构是政府下设机构，经费源于政府财政，一些社会法律援助机构的运作在很大程度上依赖于为数不多的财政支持，而在既定的政府法律援助预算下，各类援助机构普遍表示存在经费不足的问题，限制了农民工法律援助工作的开展[2]。
2.3 农民工法律援助专业人才短缺
南京市擅长处理农民工劳动纠纷的专业法律人才在数量和质量等方面都相对短缺，尤其是基层单位，其工作人员多为基层法律服务工作者，专业性欠缺。目前，南京市的法律人才资源尚未得到有效开发与利用，政府对于农民工法律援助人才培养的重视程度有待进一步提高。
3 完善农民工法律援助的对策
3.1 明确划分援助职能，健全部门联动机制
国家应出台法律援助专项政策、法规，要求法律援助相关部门对法律援助案件给予行政支持，并且通过加强监督，确保落实。加强法律援助机构与相关部门的沟通与交流，定期组织联合下基层活动，提高部门之间的协作能力和办案效率。
3.2 扩大经费来源渠道，建立经费监管制度
目前，我国法律援助的经费主要依靠政府投入，这既是政府责任，也是维护弱势群体合法权益和社会稳定的现实要求[3]。各级政府不仅要将法律援助经费纳入财政预算，而且要做到让援助经费随着当地经济和社会发展同步增长。要大力发动社会群体募集捐赠，利用慈善组织已有的规模和群众基础，通过优惠政策鼓励企业和个人对农民工法律援助事业进行捐助。同时从制度层面规范经费的使用，加强统筹管理，落实信息公开制度，对经费使用进行监督，严惩贪腐行为。
3.3 加强法律援助人才队伍建设
首先，需要通过业务培训对已有法律援助工作者进行质量提升，法律援助工作者在学习相关劳动法律法规的同时，还应对农民工法律援助案例进行交流学习，不断提高自身工作能力。其次，还要从数量上进行人才资源开发，高校法学院学生既有法律援助知识，也具有较高的实践热情[4]，有条件的高校可以在司法行政部门的指导下，建立校级法律援助组织，安排学生参与农民工法律援助工作，不仅能够积累学生的办案经验，还可以弥补法律援助人才资源的不足。
参考文献
[1] 汪小莹.农民工权益受损问题根源及对策探析[J].安徽农业科学，2014（8）：2472-2474.
[2] 陈红霞.农民工法律援助的制度困境及解决路径研究[D].上海：华东理工大学，2014：17-21.
[3] 贾午光，高贞.农民工法律援助工作现状、问题及对策建议[J].中国司法，2006（11）：82-87.
[4] 徐宏伟.农民工法律援助的障碍及对策[J].特区经济，2007（12）：177-179.
关键词 法律援助；农民工；机制；模式；对策
中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）17-245-02
Abstract By using the methods of random sampling， overall sampling and typical sampling， questionnaire survey on migrant workers in different districts of Nanjing City was carried out. There were several problems in the legal aid work of migrant workers in Nanjing City， such as the confusion of the functions of legal aid institutions， the lack of coordination in departments and the government support， the backward construction of talent team. Therefore， we should improve the system of legal aid regulations， clear institutions’ responsibilities， establish departmental linkage mechanism， promote government support and protection， expend the sources of funding for aid， and train professional talents. This research aimed to exploring an aid mode with distinctive features of Nanjing City.
Key words Legal aids； Migrant workers； Mechanism； Mode； Countermeasures
法律援助作为一项为社会弱势群体提供的公共服务，在保障农民工劳动权益、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。国家统计局抽样调查显示，2014年全国农民工总量为27 395万人，比上年增长1.9%。中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年6月29日发布《关于完善法律援助制度的意见》，要求各级法律援助机构加强落实农民工法律援助工作。南京市地处经济发达的长江三角洲地区，吸纳农民工数量过百万，其劳动纠纷案件数量呈增长趋势，农民工对法律援助的需求也随之上升，对南京市农民工法律援助现状进行实证研究具有典型性和先导性。对南京市农民工法律援助调研分析的结果表明，虽然该市对其重视程度和支持力度在不断提升，但还存在诸多制约其长期发展的问题，南京市农民工法律援助还有待进一步完善。
2015年6～11月，笔者采用随机抽样、整体抽样和典型抽样相结合的方法，对南京市各城区农民工进行实地问卷调研，了解其对法律援助的需求情况。共发放正式调查问卷310份，回收301份，回收率为97.1%。剔除失效样本后获得有效问卷280份，问卷有效率为93.0%。同时，对法律援助机构工作人员进行深度访谈，了解农民工法律援助工作的供给现状，针对当前南京市农民工法律援助工作存在的问题，提出解决对策，旨在探索具有南京市特色的法律援助模式。
1 南京市农民工法律援助现状
1.1 南京市农民工的法律援助需求现状
1.1.1 农民工对法律援助的知悉程度低，缺乏法律常识。
首先，农民工对于法律援助的知悉程度较低，缺乏主动寻求法律援助的意识[1]。调查显示，只有2%～3%的农民工对法律援助的相关问题有一定了解。其次，农民工获取法律援助信息的途径比较狭窄，熟人介绍是农民工群体获取援助信息的最主要途径。再次，农民工难以获取通过电视渠道传播的法律援助信息，基层法律援助宣传开展频率低、覆盖面较窄等问题都会影响宣传效果。
1.1.2 农民工对法律援助的需求呈上升趋势。
目前，南京法律援助机构办理农民工劳动争议纠纷呈现逐年递增趋势。大部分农民工受自身技能水平限制，只能选择危险性高、保障性低的工作，并且多数都未与用人单位签订劳动合同，使潜在的风险和争端几率增高。调查结果显示，农民工申请法律援助的主要原因有：工伤认定索赔、讨回劳动报酬以及雇佣单位无故解除劳动关系等，农民工群体申请法律援助的原因呈现多样化和复杂化趋势。
1.2 南京市农民工法律援助工作的供给现状
根据2005年《江苏省法律援助条例》，南京市政府制定《南京市法律援助实施办法》和《南京市对困难群体实行法律援助的实施细则》作为南京市法律援助机构提供援助服务的依据，致力于简化农民工申请援助的流程，提高办事效率。目前，南京市农民工法律援助工作的开展情况主要体现在以下几方面：
1.2.1 健全法律援助供给主体，丰富服务形式。
目前，政府法律援助机构是南京市农民工法律援助的主要提供者，社会法律援助组织和志愿者起补充作用。南京市最具特色的农民工法律援助机构是专门为农民工维权的安德门农民工法律援助工作站。为畅通农民工群体获得法律援助的渠道，南京市政府法律援助机构开展了多种形式的法律援助服务，如法律援助进工地、进社区等基层活动；向因工伤致残或身体不便的农民工提供法律援助上门服务；开通12348服务专线，建设网上申请法律援助平台——江苏司法行政网，解答法律咨询，进行援助分流，致力于打造农民工法律援助线下线上双平台。 1.2.2 开通农民工法律援助“绿色通道”、降低求助门槛。
南京市政府法律援助机构统一为农村户籍的劳动维权者开通“绿色通道”，优先解决群体性外来务工者讨薪、工伤赔偿等劳动纠纷案件，按照“先办理、后审查”的要求，先指派人员提供援助，事后补办有关审批手续。对情况特殊、无法提供身份证明或经济困难的外地农民工，有事实证明的即可为其提供援助，建立农民工法律直援机制。
1.2.3 多种援助模式并行，保障农民工法律权益。
目前，南京市法律援助机构以多种法律援助模式提供援助：①通过向定点律师事务所每年定额指派任务量，便于对于案件跟进监督的“定点指派律师事务所律师模式”；②政府设置事业编制工作人员，专职解决法律援助问题的“公职律师模式”；③通过有偿聘请外部律师，充分利用社会资源，节约人力成本的“法律援助机构外聘律师模式”等。根据农民工的不同需要，采用不同的方式，及时有效地解决农民工遇到的纠纷问题。
1.2.4 强化农民工法律援助案件质量控制。
在案件的指派上，法律援助机构根据援助律师的专业特长，进行专业分工，当事人可按需选择律师申请援助；在案件办理的过程中，上级法律援助机构定期到基层单位开展业务指导和工作监督；在案件结束后的质量检查中，司法局组织法院、仲裁机构及律师事务所对案件的质量、承办律师和法律援助机构工作人员进行审查评定，设立配套奖惩制度。
1.2.5 积极开展农民工法律援助宣传工作。
农民工的维权意识会对农民工法律援助工作的发展进程产生重要影响。因此，法律援助机构应积极开展法律援助的宣传工作，增强农民工的维权意识。南京市政府法律援助机构定期组织法律援助工作者走访工厂、工地，开展“农民工法制宣传月”活动，并在市、区级人民法院和劳动仲裁机构都设有窗口提供免费的法律咨询，并借助官方媒体提高曝光率。
2 南京市农民工法律援助存在的主要问题
2.1 法律援助机构职能混乱，部门间协调不到位
目前，法律援助机构内部职责分工不明确，导致许多法律援助机构的律师除了提供法律咨询和案件办理等服务外，还要履行法律援助宣传、援助案 件回访，整理档案等法律援助管理职能。农民工法律援助案件经常涉及与公安机构、劳动仲裁机构、人民法院等单位的协作，然而在实践中，各个机构行政权利分立，彼此间的沟通、配合不畅，直接影响到案件处理的进程。
2.2 法律援助专项经费不足，案件补贴偏低
南京市大部分的法律援助机构是政府下设机构，经费源于政府财政，一些社会法律援助机构的运作在很大程度上依赖于为数不多的财政支持，而在既定的政府法律援助预算下，各类援助机构普遍表示存在经费不足的问题，限制了农民工法律援助工作的开展[2]。
2.3 农民工法律援助专业人才短缺
南京市擅长处理农民工劳动纠纷的专业法律人才在数量和质量等方面都相对短缺，尤其是基层单位，其工作人员多为基层法律服务工作者，专业性欠缺。目前，南京市的法律人才资源尚未得到有效开发与利用，政府对于农民工法律援助人才培养的重视程度有待进一步提高。
3 完善农民工法律援助的对策
3.1 明确划分援助职能，健全部门联动机制
国家应出台法律援助专项政策、法规，要求法律援助相关部门对法律援助案件给予行政支持，并且通过加强监督，确保落实。加强法律援助机构与相关部门的沟通与交流，定期组织联合下基层活动，提高部门之间的协作能力和办案效率。
3.2 扩大经费来源渠道，建立经费监管制度
目前，我国法律援助的经费主要依靠政府投入，这既是政府责任，也是维护弱势群体合法权益和社会稳定的现实要求[3]。各级政府不仅要将法律援助经费纳入财政预算，而且要做到让援助经费随着当地经济和社会发展同步增长。要大力发动社会群体募集捐赠，利用慈善组织已有的规模和群众基础，通过优惠政策鼓励企业和个人对农民工法律援助事业进行捐助。同时从制度层面规范经费的使用，加强统筹管理，落实信息公开制度，对经费使用进行监督，严惩贪腐行为。
3.3 加强法律援助人才队伍建设
首先，需要通过业务培训对已有法律援助工作者进行质量提升，法律援助工作者在学习相关劳动法律法规的同时，还应对农民工法律援助案例进行交流学习，不断提高自身工作能力。其次，还要从数量上进行人才资源开发，高校法学院学生既有法律援助知识，也具有较高的实践热情[4]，有条件的高校可以在司法行政部门的指导下，建立校级法律援助组织，安排学生参与农民工法律援助工作，不仅能够积累学生的办案经验，还可以弥补法律援助人才资源的不足。
参考文献
[1] 汪小莹.农民工权益受损问题根源及对策探析[J].安徽农业科学，2014（8）：2472-2474.
[2] 陈红霞.农民工法律援助的制度困境及解决路径研究[D].上海：华东理工大学，2014：17-21.
[3] 贾午光，高贞.农民工法律援助工作现状、问题及对策建议[J].中国司法，2006（11）：82-87.
[4] 徐宏伟.农民工法律援助的障碍及对策[J].特区经济，2007（12）：177-179.