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反洗钱案件工作是中国人民银行反洗钱职能的一个重要组成部分，但近年来我国针对反洗钱领域开展的研究大多集中于法制建设或反洗钱监管方面，反洗钱案件工作方面的研究较少。云南省地处边疆，与泰、马、新、印度等国也互为近邻，在客观上加剧了毒品、赌博等洗钱相关犯罪的滋生，使云南边境成为洗钱案件高风险地区。2005年以来，人民银行昆明中支协助公安机关成功破获多起案件，积累了一定的案件经验，为进一步研究如何更好的开展反洗钱案件工作提供了条件。本文以云南反洗钱案件调查和协查工作为切入点，研究当前云南反洗钱案件工作开展现状，分析当前云南反洗钱工作开展中遇到的风险点及存在的主要问题，并提出应对建议。
一、云南省反洗钱工作概述
（一）背景资料
2005年以来，云南各级人民银行和金融机构针对反洗钱工作的要求，在组织机构建设、完善工作制度、跨部门沟通合作和信息上报等多方面做了许多卓有成效的探索和努力，推动了反洗钱工作的深入开展。现将云南省反洗钱工作基本情况介绍如下：
1.云南省人民银行反洗钱部门组织机构。云南省人民银行按行政级别分为中国人民银行昆明中心支行、州市中心支行和县支行。昆明中心支行于2005年2月1日成立反洗钱处，内设综合科、信息管理科和政策监督科，现有工作人员11人。当前，州市中支及县支行均未设立专门机构，反洗钱工作由会计财务科和基础业务股负责，现有工作人员100人左右。
2.云南省人民银行反洗钱工作监管范围。昆中支反洗钱处依法对辖内银行业、证券期货业、保险业和信托公司等六类非银证保企业开展反洗钱监管工作。其中，银行类26家、证券期货类33家、保险类27家、信托公司等六类非银证保企业5家。上述机构建立了反洗钱组织机构，配备了数百名专职或兼职的反洗钱工作人员，建立了较为全面、系统的内控制度。随着反洗钱工作的不断深入，在未来几年将对房地产、珠宝、律师等非金融机构行业开展反洗钱监管工作。
3.云南省反洗钱可疑交易报送情况。几年来各银行业金融机构可疑交易信息报告量成倍增长。2004年和2005年分别为2381笔和51571笔；2006年各级金融机构进一步加大工作力度，信息报送量增长迅猛，全省收集可疑交易报告就达638964笔，在全国名列前茅。2007年后全国反洗钱大额和可疑交易报送采用人总行对金融机构总部的报送方式，人民银行省一级机构不再负责该项工作。
4.金融机构反洗钱现场检查情况。2005年云南人民银行履行反洗钱工作以来，监管范围逐步扩大，2007年后由银行业金融机构扩大到证券期货业、保险业和部分特定非金融机构。2009年云南省各州、市中心支行共成立了22个检查组，抽调相关人员428名，2009 年应检查74个金融机构，其中，检查银行机构60个，保险机构11个，证券业机构3个。针对2009年8月出现在中缅边境的
突发事件，昆中支追加了省内边境地区47个县级金融机构的反洗钱专项现场检查。全年共对违反反洗钱规定行为的3家金融机构、3位高管或直接责任人实施了行政处罚。
5.建立了多层次反洗钱协调机制。2005年经云南省人民政府批准，建立了由省政府余云東副秘书长为组长，人民银行昆明中心支行杨小平行长任副组长，22个相关厅级单位负责人为成员的云南省反洗钱工作部门联席会议制度。同时建立了由昆明中心支行为召集单位，云南银监局、云南证监局、云南保监局、国家外汇管理局云南省分局为成员单位的反洗钱工作协调小组。并且在人民银行内部建立了反洗钱工作内部协调制度。
（二）反洗钱案件工作基本情况
与其他省份相比，云南省地理位置较为特殊，全省16个州市中有8个州市、25个县分别与越南、老挝、缅甸接壤，边境线长达4060公里，且与“金三角”毒源地直接接壤，是全国受毒品危害最重的地区之一。针对云南省属贩毒洗钱高风险地区的实际，人民银行昆明中支在不断摸索总结涉案资金监测和分析方法的同时，也逐步扩大合作侦查机关的范围，合作部门逐渐由禁毒、经侦扩大到海关、反贪、纪委、网侦和反恐等部门，增加了查询案件的种类，有效地提升了案件查询能力。
1.反洗钱案件工作基本概念介绍。中国人民银行及其省一级分支机构承担的反洗钱案件工作主要分为两大类，反洗钱调查和反洗钱协查。反洗钱调查是指中国人民银行或者其省一级分支机构针对特定的可疑交易活动，依法向有关的金融机构进行核实和查证的行政行为。反洗钱协查是指中国人民银行分支机构反洗钱部门协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件的行为，涉嫌洗钱案件是指侦查机关立案侦查的洗钱犯罪案件及上游犯罪案件。本处所称侦查机关，包括人民检察院、公安机关、国家安全机关、海关缉私部门、军队保卫部门和监狱。
2. 2009年云南反洗钱案件工作在全国的横向对比情况。 （1）可疑交易线索上报情况。2009年度，中国人民银行各分支行共发现和接收可疑交易线索10317起，平均每个分支行287起。云南人民银行发现和接收可疑交易线索234起，位列全国第八位。
（2）反洗钱调查情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行对1082起重点可疑交易线索实施反洗钱调查3149，平均每个分支行调查重点可疑交易线索28起，实施行政调查86起。云南调查重点可疑交易线索19起，实施行政调查21次，位列全国16位。
（3）报案情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共向侦查机关报案654起，涉及金额3711.7亿元，去除反洗钱监测分析中心对外移送的156份线索，平均每个分支行报案13起。云南报案13起，位列全国第八位。
（4）反洗钱协查情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件970起，协助调查2914次，涉及金额3012.3亿元，去除总行协查的228起案件，平均每个分支行协查案件21起。云南协助侦查机关调查95起案件，涉及金额21亿元，位列全国第二位。
（5）协助破案情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共协助侦查机关破获涉嫌洗钱案件195起，涉及金额418.9亿元，平均每个分支行破获5起案件。云南协助侦查机关破获6起案件，位列全国第九位。
3.近年来云南反洗钱案件工作发展情况的对比。（1）反洗钱协查。2007年至2010年间，云南省反洗钱协查案件数量及协查次数逐年上升，由2007年一年协助查询65件案件、协查229次，到2010年仅前11个月就协助查询153件案件、协查1287次，年查询案件量翻了3倍，年查询次数翻了6倍（详见图1）。同时，协助查询的案件种类由单纯的毒品犯罪扩大到了地下钱庄、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪等等，几乎涵盖了所有洗钱上游犯罪。
（2）反洗钱调查。反洗钱调查的线索来源主要是金融机构向人民银行报送的重点可疑交易报告，该报告都经过金融机构一线工作人员的主观分析，与一般可疑交易报告相比可疑程度更高，实用价值也更大，但数量也就较少。2007年至2010年间，云南省反洗钱调查案件数量及协查次保持平稳，平均每年的调查线索数在19条左右，这与昆明中支谨慎使用反洗钱调查权有关，只对可疑情况最高的线索展开调查程序，因此在反洗钱调查结束后向侦查机关报案的线索数与开展调查的线索数相当接近，对比详见图2。
二、从案件工作看反洗钱工作中面临的问题及困难
（一）反洗钱案件工作办理流程介绍及对比
1.反洗钱调查办理流程。反洗钱调查程序的主要依据是《中国人民银行反洗钱调查实施细则》（银发〔2007〕158号），根据实施细则规定，反洗钱调查一般分为三个阶段：调查准备阶段、调查实施阶段和调查结束阶段，具体如图1所示（注：图1来源于《反洗钱调查实用手册》）。
在反洗钱调查的准备阶段中，主要包括对可疑交易活动的登记备案、调查审批、成立调查组、拟定调查方案、确定调查方式、事先通知金融机构等工作。
在調查实施阶段中，主要包括书面调查、现场调查两种调查方式以及询问、查阅、复制、封存、临时冻结等调查和保全措施。
当将需要调查的内容均已调查完毕，调查组就可以结束调查实施阶段的工作，进入调查结束阶段。如果是现场调查，调查组此时就应当撤离金融机构现场。在调查结束阶段，调查组要对调查到的资料进行整理和分析，及时制作反洗钱调查报告，并提出处理意见。根据调查报告，中国人民银行或者其省一级分支机构要决定结束调查或者向有管辖权的侦查机关报案，最后将所有案卷归档。
2.反洗钱协查办理流程。反洗钱协查程序的主要依据是《中国人民银行分支机构协助调查涉嫌洗钱案件程序规定（二次征求意见稿）》，具体流程如图4所示。
3.反洗钱调查与反洗钱协查的对比。对比反洗钱调查程序示意图和反洗钱协查程序示意图会发现反洗钱协查会使用到反洗钱调查的部分程序，但反洗钱调查与反洗钱协查是存在许多不同的，主要表现在四个方面：一是调查权来源不同，反洗钱行政主管部门的反洗钱调查权来源于法律授权，而反洗钱协查来源于侦查机关的委托；二是责任归属不同，反洗钱行政主管部门实施反洗钱调查时，行使的是法定的行政调查职权，因此应以自己的名义承担调查行为的法律后果。而反洗钱协查实质上是基于侦查机关的委托，因此应由侦查机关承担相应的法律后果；三是客体不同，反洗钱调查的客体是可疑交易活动（根据《反洗钱法》第二十三条规定），反洗钱协查的客体大多数是已经立案或准备立案的涉嫌洗钱案件；四是目的不同，反洗钱调查的目的是通过收集资料、核实信息，来确定可疑交易活动是否属实、是否涉及洗钱犯罪。而反洗钱协查则是为了协助侦查机关查询涉案账户资料和资金交易，以便为刑事起诉或法庭调查提供线索；五是两者的发起点和终点是不同的，反洗钱调查是人民银行为核实查证可疑交易而开展的活动，发起人是人民银行，调查后能排除可疑情形的则“结束调查”，不能排除则向侦查机关“报案”。反洗钱协查的发起人是侦查机关，结束协查时向侦查机关反馈协查结果。
反洗钱调查与反洗钱协查在具体细节上存在不同，但两者都以“金融机构”为共同的实施对象，且都需要与侦查机关合作，以深入处理案件。因此在反洗钱调查与反洗钱协查工作实务中存在的问题在呈现差异的同时也必然存在许多共同点。
(二)云南反洗钱案件工作分析
1.反洗钱案件调查情况分析。（1）可疑交易线索来源分析。2009年至2010年9月末，云南人民银行共发现或接收线索535起，平均每个季度76起；其中，金融机构报送重点可疑交易报告477份，占总线索数的89％。目前金融机构报送的重点可疑交易报告已经成为云南人民银行反洗钱调查线索的最主要来源（可疑交易线索来源情况如图所示）。从金融机构具体行业来看，云南重点可疑报告主要来源于银行业金融机构，非银行业金融机构报送的重点可疑交易报告量只占总报告量的4％左右。这与证券业通过银行实施客户资金第三方存管和保险业普遍通过银行收取保费并开展礼赔业务有关。
（2）可疑交易线索的价值分析。从可疑交易线索的价值看，有535份线索中有39份线索较为可疑，进入人民银行的反洗钱调查程序，约占总线索数的7％，其余线索需要继续关注。39份进入反洗钱调查程序的线索中有23份向侦查机关移送，约占总调查线索数的58.9％（可疑交易线索向侦查机关移送情况如图所示）。
云南人民银行开展反洗钱调查的次数在全国的排位相对靠后，以2009年为例，云南调查重点可疑交易线索19起，位列全国16位。但云南人民银行移送线索在开展反洗钱调查线索中的占比高达到68％，移送13份可疑交易线索的绝对数量也位列全国第八位，高于许多东部经济发达地区。从这个角度看云南反洗钱调查工作的开展效率是比较高的，在投入相同工作量的情况下工作成效要高于全国平均水平。
2.反洗钱案件协查情况分析。2009年至2010年9月末，云南人民银行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件248起，开展反洗钱协查1861次，涉及金额81.4亿元。云南反洗钱案件协查工作在全国排名居前，且协查案件数量及协查次数逐年上升，由2007年一年协助查询65件案件、协查229次，到2010年仅前3季度就协助查询153件案件、协查1287次，年查询案件量翻了3倍，年查询次数翻了6倍。协查案件类型除洗钱犯罪七类上游犯罪以外，还包括了第三百一十二条的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪以及第三百四十九条的窝藏、转移、隐瞒毒品、毒脏罪涉及的犯罪类型。
（1）协查案件来源。云南人民银行协查的涉嫌洗钱案件主要来源于公安机关，约占协查案件总数的46.4％，其中昆明市公安局和各州市公安局（下文简称各级公安局）请求协查的案件数占协查总数的26.4％，经侦部门约占9.2％，禁毒部门约占8.4％，反恐和治安部门约占1.8％；其次是反贪部门请求协查的案件数，约占协查总数的22％；武警边防和海关分别占7.6％和6.8％（协查案件来源分布详见下图）。
图7协查案件来源分布图
（2）协查案件地区分布。从协查案件的地区分布来看，云南人民银行案件协查涉及的省内地区主要集中在昆明市，约占协查总数的57.32％；其次是文山和德宏两个与边境接壤的州市，分别占22.78％和13.82％，其他州市占6.1％。
（3）协查案件类型分布。云南人民银行协查案件涉嫌犯罪类型多样，主要有贪污贿赂及其他职务犯罪、金融诈骗犯罪、毒品犯罪、走私犯罪、地下钱庄、恐怖活动犯罪、黑社会犯罪和赌博犯罪等几类。其中涉嫌贪污贿赂及其他职务犯罪的案件最多，约占总协查案件数的27.02％；其次是金融诈骗和毒品犯罪，分别占25.81％和21.37％；其它类型案件占25.81％。
（4）协查案件涉及金融机构分布。从云南反洗钱案件协查工作涉及的金融机构分布看，目前绝大多数案件协查都集中于银行业金融机构，涉及证券业和保险业金融机构的情况非常少。据统计，排除回复结果为“未开户”的协查，2010年1月至11月间共查询银行业金融541次，其中四大国有银行合计占总协查次数的46.48％；其次是交通银行、云南省农村信用社和招商银行，分别约占总协查次数的7.02％、7.21％和7.02％。
（三）反洗钱工作中面临的问题及风险
反洗钱案件调查及案件协查在具体操作环节上存在许多不同之处，但涉及对象基本一致，都涉及到人民银行、侦查机关和金融机构，三方的反洗钱案件工作关系可简化如下图所示。从图中可看出人民银行在反洗钱案件工作中类似一个信息分析和流转的中枢，通过发挥央行的职能优势，在顺畅侦查机关与金融机构间的信息通道的同时，对可疑进行分析，并将可能涉案的可疑交易移送侦查机关，有效的降低了侦查机关办案人力成本和时间成本。但三方分属于不同类型的机构，在管理和工作重心上各有不同，在反洗钱这一个需要三方协作配合的工作方面难免会出现一些问题和风险点，主要表现在三个方面。
1.人民银行与执法机关间信息沟通不畅。侦查机关作为国家执法部门，是反洗钱案件工作中不可或缺的一个部门，人民银行以预防洗钱犯罪为主，而侦查机关则承担着打击洗钱犯罪的职责。
在反洗钱案件协查工作中侦查机关发现案件线索，并向人民银行提出协查请求，然后依据人民银行反馈的涉案人员交易信息等线索对犯罪嫌疑人采取进一步措施。在反洗钱案件调查工作中，人民银行发现线索后将其移送给侦查机关，侦查机关针对线索做进一步调查，以决定是否立案侦查。在实践过程中我们发现在上述信息沟通的过程中容易出现信息单向传递的问题。例如，案件协查中侦查机关在人民银行的帮助下取得案件信息，推动案件审理完结后侦查机关极少主动向人民银行反馈案件。以云南为例，2009年至2010年3季度间，人民银行协助侦查机关查询案件248起，最终收到反馈18起，占比7.25％。从上文案件协查来源分析和地区分布分析可以看到，公安机关请求协查案件数约占协查案件总数的46.4％，昆明地区案件协查数占全省协查数的57.32％。假设以2007年昆明市公安部门刑事案件现案破案率92％计算，248起协查案件中昆明地区公安部门破获的案件数至少为60起，占总协查数的24.46％，远高于7.25％的案件反馈比率。
通过上述数据的对比，可以看出侦查机关向人民银行反馈协查案件破获数远低于实际已破获的案件数，在案件调查工作中也存在类似情况，导致反洗钱案件协查后续工作开展困难，反洗钱案件调查线索难于成案，对反洗钱工作的影响是极为不利的。
2.金融机构开展反洗钱工作时存在的问题与风险点。金融机构是反洗钱工作中一个重要的信息来源，是反洗錢工作的“前沿阵地”，金融机构反洗钱工作的好坏直接影响的当地反洗钱工作的优劣。目前全国大部分地区金融机构都存在以下几个方面的问题或风险：
（1）金融机构反洗钱工作发展不均衡存在风险隐患。金融机构反洗钱工作发展存在不均衡的情况，造成这一现象主要有三个原因：一是金融机构开展反洗钱工作的时间不一致。银行业金融机构从2004年开始开展反洗钱工作，经过近6年的努力，银行业金融机构无论是在反洗钱组织机构及制度建设上，还是在可疑交易报送及案件工作上都较为完善了。证券期货业和保险业金融机构从2007年起开始开展反洗钱工作，时间相对较短，存在的问题相对较多；二是金融机构的规模存在差异。银行业金融机构在机构规模和业务范围上都远远超过证券业和保险业金融机构，因此在反洗钱工作上投入的资源也较多，在人力配置和系统建设方面都要优于证券业和保险业金融机构；三是金融机构承担的洗钱风险也存在差异。这一情况直观的体现在反洗钱案件协查的分布上，从前文分析中可看出，侦查机关案件协查涉及的金融机构集中在银行业，而银行业金融机构间也存在差异，四大国有银行合计占总协查次数的46.48％。这种情况会对协查较少的金融机构形成一种心理暗示，让这类机构工作人员产生侥幸心理，觉得洗钱案件离自己很远，容易放松警惕形成新的风险点。
反洗钱工作发展不均衡的情况对于预防洗钱犯罪是一个隐患，随着时间的推移犯罪份子发现银行业金融机构反洗钱监管较严，不利于清洗黑钱，为规避监管，证券期货业和保险业金融机构渐渐进入犯罪份子的视线，在云南铜业腐败案中就出现挪用巨额公款用于购买股票的情况。因此，不能因为种种客观原因而放松薄弱环节的反洗钱监管，相反应该提高警惕，关注潜在风险。
（2）反洗钱案件协查和调查时效性差。反洗钱案件协查和调查是一个对时效性要求较高的工作，信息反馈的延迟也许就意味着犯罪资金的脱逃，因此金融机构在协助人民银行进行反洗钱调查时应在规定时限内反馈调查内容，但由于以下两个因素常导致调查信息反馈的延误。
第一，金融机构非业务部门负责反洗钱工作效率低。根据《反洗钱法》的要求，各金融机构需指定部门负责反洗钱具体工作。从目前掌握的情况看，大部分银行类金融机构的反洗钱分管部门为“法律合规部”等非具体业务部门，此类部门接到调查要求后，需到其他部门查询数据，工作效率低，如果两个部门协作力度不够，还容易出现人为耽误调查工作的情况。同时，非业务部门管理反洗钱工作，容易出现反洗钱联络员不了解银行一线业务的情况，不利于反洗钱调查的开展。
第二，金融机构采用数据集中的管理模式，分支机构数据查询难。为便于管理，当前各金融机构的各类数据常集中于机构总部或专门的数据中心，大部份分支机构只保留本区域、近期的交易数据。如反洗钱调查需查询异地或较长时间段的交易数据，则金融机构分支机构需向其总部或数据中心提交查询申请，经过较长时间等待后才能收到查询结果。
（3）网银交易查询不便给反洗钱协查和调查带来困难。2007年12月13日，中国金融认证中心发布的《2007年中国网上银行调查报告》显示，个人网上银行成长指数为62.07，比2006年的58.33增长了6.4%。同时，有58.6%的企业使用网上银行替代一半以上的柜台业务，整个市场处于不断的成长过程中。网上银行具有无纸化、瞬时性等特征，突破了时间和空间限制，极有可能会被洗钱份子利用。
目前各银行机构网银基本上采用大机记账，省级金融机构往往只能取得当天网银交易的汇总对账单，无法查询各笔交易明细和交易对手，为反洗钱调查带来困难。
此外，网上银行交易过程中不通过银行柜台，拥有密码或密钥即可控制资金流动，犯罪分子可以匿名进行交易，银行无法了解账户实际控制人的身份，也从一定程度上增加了反洗钱调查的难度。
（4）金融机构客户身份识别制度和保密工作存在风险隐患。客户身份识别制度是指金融机构在与客户建立业务关系或与其进行金融交易时，应通过合法证件确认客户的真实身份，同时了解客户的职业情况或经营背景、交易目的、交易性质及资金来源等。目前，金融机构客户身份识别停留在通过合法证件确认客户真实身份的层面，通常无法获取客户的职业情况、交易目的和资金来源等信息。导致反洗钱调查仅能获取资金交易信息和账户信息，但在不了解客户本身的背景及相关信息的情况下，人民银行和金融机构难于通过资金交易发现异常。
保密工作是开展反洗钱调查工作的基本前提，也是及时有效调查的基础，但由于各种客观原因金融机构的反洗钱保密工作仍然存在隐患。反洗钱调查中结历经的中间环节多、线路过长，任何疏漏和泄密都会增加工作难度和安全威胁，让不法分子有可乘之机，既不利于涉密信息的安全，也不利于及时发现问题。
3.人民银行开展反洗钱工作时存在的问题和风险。（1）人民银行内部信息共享存在困难。人民银行作为央行，掌握着结算账户系统和征信系统，在开展反洗钱案件工作时需要了解涉案人员或公司的背景情况，上述两个系统无疑可以提供大量有用信息。但系统信息是否能用反洗钱案件工作、如果能用需要如何用，都没有明文规定，造成人民银行内部信息共享存在困难，不利于提高反洗钱案件工作效率。
以反洗钱案件协查为例，很多情况下侦查机关向人民银行发来的协查请求只包含犯罪嫌疑人的身份证号码或涉案单位的名称，然后请求人民银行查询账户交易信息。由于不能使用账户系统和征信系统查询上述人员或单位的账户开立情况，只能查询全部银行业金融机构，导致大量无效查询。2009年至2010年3季度间，云南人民银行共协查1861次，其中有效查询574次，占总查询量的30.84％，无效查询占总查询量的69.15％。
（2）人民银行反洗钱职责定位与工作突破之间存在矛盾。人民银行反洗钱职责定位于预防洗钱活动，打击洗钱活动的职责则由侦查机关承担。但为了提高办案效率，在案件工作上取得突破，人民银行难以避免更为深入的参与到案件工作中去。具体表现形式多为参与到部分大案要案的专案组，协助侦查机关开展案件工作，帮助协调金融机构积极配合案件查询。工作的深入也带来了安全风险隐患，特别是云南地处边疆涉毒案件众多，毒贩穷凶极恶，与公安禁毒、边防武警发生冲突的事件并不罕见，对人民银行反洗钱部门工作人员的安全形成威胁。
三、政策建议
（一）协调关系规范程序畅通信息通道
人民银行与侦查机关间信息沟通不流畅是一个全国性的问题，归结起来主要有几个方面的原因：一是多部门协调难度大。在反洗钱案件工作中人民银行需要面对多个执法部门，包括公安机关、检察院反贪部门、纪委监察、海关等等。而在实际工作中，每个执法部门中又有多个分支部门与人民银行发生直接往来，例如公安机关中的禁毒、经侦、网安等等，加上办理不同案件的具体部门和人员也不同，为沟通带来了困难；二是案件办理周期长。许多案件的办理周期以年计，存在人员变动或遗忘等客观因素；三是侦查机关缺乏反馈案件后续进展的动力。侦查机关破获的案件后工作即告一段落，向人民银行反馈后续进展是一个“额外”工作，对案件本身不会有影响，特别是具体的办案人员在任务紧的情况下，常会忽略这一工作。
要避免因为上述原因导致信息通道阻塞，需要明确对口部门、细化人民银行与侦查机关和协作环节，从制度上强化信息沟通，并主动加强侦查机关的联络沟通，具体来说就是做到以下三个方面：
1.明确对口部门和联络人员。避免对口部门过多、交接人员变化的不利影响，最直接的方法就是明确对口部门和联络人员。以禁毒部门为例，可以明确云南省公安厅禁毒局情报处为对口部门，由情报处指定人员负责双方联络。禁毒局下级机构的案件协查请求需通过禁毒局转到人民银行，人民银行不直接接受其下级机构的协查请求。这种方法一方面可以提高工作信息沟通的顺畅性；另一方面由于禁毒局对下级请求协查案件做过一次审核，可以减少人民银行反洗钱案件工作法律风险。
2.订案件协查及调查协作制度。明确各侦查机关的对口部门后，人民银行可以与其签订案件协查及调查协作制度，明确侦查机关及中国人民银行在案件工作中的职责。
在制度中可明确人民银行负责对全省涉嫌洗钱的可疑交易线索按有关程序移送侦查机关，并依法协助配合侦查机关办理涉嫌洗钱案件查询。而侦查机关负责对中国人民银行移送的可疑交易线索进行核查，并适时将案件进展情况反馈中国人民银行；侦查机关从人民银行获取的反洗钱协查反馈信息只能用于反洗钱刑事诉讼等等事项。
3.动沟通提高反洗钱案件协查和调查成案率。人民银行的主要职能是开展反洗钱监管、预防洗钱活动，案件线索是否能成案需依赖侦查机关。由于洗钱罪属于一种较新的罪行，侦查机关对其了解程度有限，加之洗钱罪同窝赃罪等罪名表现形式相近，且确认洗钱罪的“明知”要件确定困难，因此以洗钱罪起诉并成功宣判的案件较少。加强同公安等执法机关的合作，加深案件参与度，及时了解掌握案件侦破、审理情况，主动为公安机关、检察院补充洗钱案件起诉所需证据或线索，对提高反洗钱案件协查和调查成案率起着至关重要的作用。
（二）严格监管完善机制推动金融机构反洗钱工作建设
金融机构对反洗钱工作重要性认识的提高是推动金融机构反洗钱工作的向前发展的动力，严格监管则是金融机构反洗钱工作均衡发展的保证。具体而言就是要以加强反洗钱监管促进反洗钱工作薄弱机构加大对该项工作的投入，从提高反洗钱调查反馈的时效性、规范分支机构反洗钱网银调查程序、加大反洗钱宣传和培训力度等方面入手，着力配合好反洗钱案件协查和调查工作。
1.加强监管推动金融机构反洗钱工作均衡发展。以“风险为本”的监管理念为核心，利用云南省反洗钱工作的现有资源，通过建立评价指标，定量与定性相结合，针对不同组织机构和业务类型所面临的洗钱风险进行科学评估，并在此基础上决定监管资源的投入方向和比例，以确保有限的反洗钱监管资源优先投入到反洗钱工作较薄弱的金融机构，促使其重新审视反洗钱工作的重要性，加大反洗钱工作力度，消除潜在的洗钱风险。
2.完善人员配置与制度，提高反洗钱调查反馈的时效性。要避免非业务部门负责反洗钱调查工作时效率低的情况，金融机构应从工作人员配置和制度上着手。例如，安排有一线工作经验的人员为反洗钱联络员，并从制度上确定金融机构反洗钱相关部门的职责分工，对部门间的信息反馈时间做具体的规定，这样环环相扣以减少部门间相互推诿的可能性。
大部分金融机构的分支机构，只能查询近期、本区域的资金交易，查询其他地区或较长时间的历史数据需层层上报申请，时效性差，且容易出现上级部门以内部规章为由拒绝查询的情况，给反洗钱调查工作增加了阻力。出现上述情况的一个主要原因是金融机构的反洗钱内控制度流于形式，一个较好的解决方式是金融总部建立跨地区反洗钱调查机制，以使分支机构有规可寻。
3.规范分支机构反洗钱网银调查程序。网上银行洗钱行为使资金变得更加难以追踪，网上银行反洗钱则显得更加复杂和特殊，金融机构可组织自身力量，加强对网上银行反洗钱理论和实践的研究，建立规范的网上银行调查流程。该流程应重点注意增加保密机制、操作规范，畅通网银的调查通道，从根本上改变金融机构网上银行反洗钱调查难的现状。
4.加大反洗钱宣传和培训力度。一是要通过宣传、培训等多种渠道强化保密意识。反洗钱调查工作常常会涉及金融机构一线员工，但该类员工通常与大客户联系较为频繁，不利于反洗钱行政调查工作的保密性。金融机构应在反洗钱培训中强调调查工作保密的重要性，一方面提高调查经手人的警惕性，增强反洗钱工作的责任感和使命感，另一方面在调查工作中要尽量缩小知情范围，避免向下级机构泄漏调查的真实意图。此外，金融机构可指派工作人员专门配合调查工作人员，责任清晰，可以提高专职人员的保密自觉性。
二是要继续加强员工培训，提高员工反洗钱综合素质。金融机构应结合工作实际，制定培训计划，多形式、多渠道、多层次开展反洗钱培训。对反洗钱工作人员，要加强反洗钱工作相关法律法规和制度规章、反洗钱操作程序等方面的培训，有针对性地提高全员执行反洗钱规章制度、履行配合反洗钱调查义务的自觉性。对一线员工，在强化反洗钱意识的同时，还要重点加强客户身份识别方法以及反洗钱案例的培训，提高员工的反洗钱分析能力，以帮助其在日常工作中发现更多可疑情况，并将客户身份识别落到实处，为反洗钱调查提供信息保障。
三是要加强客户宣传，争取客户对反洗钱调查工作的理解与支持。金融机构在进行客户尽职调查的过程中，需要详细了解客户的职业情况、交易目的和资金来源，涉及客户隐私，容易引起客户的抵触心理。金融机构要把反洗钱宣传教育贯彻到日常工作中，要让客户充分了解洗钱的社会危害，了解客户身份识别的重要性和合法性，要争取更多客户对反洗钱调查工作的理解与支持，以保障反洗钱调查工作顺利、有序开展。
四是要持续深入的进行反洗钱培训。金融机构普遍存在员工流动性大的情况，因此反洗钱培训必须长期性持续深入的开展。根据昆明中支掌握的情况，云南省金融机构省级机构反洗钱联络员每年更换率在50％左右。金融机构反洗钱工作人员更换频繁为做好反洗钱调查工作带来了负面的影响，人员更替时做好交接工作是降低此类影响的关键。反洗钱岗位人员变动时需对接替员工进行系统的反洗钱培训，同时在新员工接替业务后由老员工做适当的工作指引，以帮助其迅速适应反洗钱工作。
（三）明确制度共享信息提高反洗钱案件工作效能
人民银行内部信息共享存在困难，是一个全国性的問题，要解决这个问题需要从制度明确内部信息共享的范围与方式，同时规范程序，确保信息安全。
1.制定信息共享制度。人民银行内部信息共享主要涉及支付部门、征信部门、反洗钱部门和科技部门，由于这个问题涉及全国人民银行，因此需要从人民银行总行这个层面制定相关制度、协调各方关系。
信息共享制度主要需要确定几个方面的内容：一是明确共享信息的范围及使用范围；二是明确信息共享的管理方式；三是明确涉及部门的职责分工；四是明确信息共享中出现问题的问责方式等等内容。
2.建立信息系统。信息共享使用人工方式的难度较大，通过建立信息系统可以较好的在信息共享环节上和人员查询权限上进行控制，在保证信息安全的同时也便于提高工作效率。信息系统建立后，对不同部门的人员给予不同的权限，信息查询人员可通过系统发送信息查询请求，然后由信息管理部门进行合规性审批，并反馈合规查询信息，整个过程可记录在系统日志中，确保整个过程可以有据可查。
课题主持人：李 捷
课题组成员：王 旭（执笔）龙淼淼 李晓明
一、云南省反洗钱工作概述
（一）背景资料
2005年以来，云南各级人民银行和金融机构针对反洗钱工作的要求，在组织机构建设、完善工作制度、跨部门沟通合作和信息上报等多方面做了许多卓有成效的探索和努力，推动了反洗钱工作的深入开展。现将云南省反洗钱工作基本情况介绍如下：
1.云南省人民银行反洗钱部门组织机构。云南省人民银行按行政级别分为中国人民银行昆明中心支行、州市中心支行和县支行。昆明中心支行于2005年2月1日成立反洗钱处，内设综合科、信息管理科和政策监督科，现有工作人员11人。当前，州市中支及县支行均未设立专门机构，反洗钱工作由会计财务科和基础业务股负责，现有工作人员100人左右。
2.云南省人民银行反洗钱工作监管范围。昆中支反洗钱处依法对辖内银行业、证券期货业、保险业和信托公司等六类非银证保企业开展反洗钱监管工作。其中，银行类26家、证券期货类33家、保险类27家、信托公司等六类非银证保企业5家。上述机构建立了反洗钱组织机构，配备了数百名专职或兼职的反洗钱工作人员，建立了较为全面、系统的内控制度。随着反洗钱工作的不断深入，在未来几年将对房地产、珠宝、律师等非金融机构行业开展反洗钱监管工作。
3.云南省反洗钱可疑交易报送情况。几年来各银行业金融机构可疑交易信息报告量成倍增长。2004年和2005年分别为2381笔和51571笔；2006年各级金融机构进一步加大工作力度，信息报送量增长迅猛，全省收集可疑交易报告就达638964笔，在全国名列前茅。2007年后全国反洗钱大额和可疑交易报送采用人总行对金融机构总部的报送方式，人民银行省一级机构不再负责该项工作。
4.金融机构反洗钱现场检查情况。2005年云南人民银行履行反洗钱工作以来，监管范围逐步扩大，2007年后由银行业金融机构扩大到证券期货业、保险业和部分特定非金融机构。2009年云南省各州、市中心支行共成立了22个检查组，抽调相关人员428名，2009 年应检查74个金融机构，其中，检查银行机构60个，保险机构11个，证券业机构3个。针对2009年8月出现在中缅边境的
突发事件，昆中支追加了省内边境地区47个县级金融机构的反洗钱专项现场检查。全年共对违反反洗钱规定行为的3家金融机构、3位高管或直接责任人实施了行政处罚。
5.建立了多层次反洗钱协调机制。2005年经云南省人民政府批准，建立了由省政府余云東副秘书长为组长，人民银行昆明中心支行杨小平行长任副组长，22个相关厅级单位负责人为成员的云南省反洗钱工作部门联席会议制度。同时建立了由昆明中心支行为召集单位，云南银监局、云南证监局、云南保监局、国家外汇管理局云南省分局为成员单位的反洗钱工作协调小组。并且在人民银行内部建立了反洗钱工作内部协调制度。
（二）反洗钱案件工作基本情况
与其他省份相比，云南省地理位置较为特殊，全省16个州市中有8个州市、25个县分别与越南、老挝、缅甸接壤，边境线长达4060公里，且与“金三角”毒源地直接接壤，是全国受毒品危害最重的地区之一。针对云南省属贩毒洗钱高风险地区的实际，人民银行昆明中支在不断摸索总结涉案资金监测和分析方法的同时，也逐步扩大合作侦查机关的范围，合作部门逐渐由禁毒、经侦扩大到海关、反贪、纪委、网侦和反恐等部门，增加了查询案件的种类，有效地提升了案件查询能力。
1.反洗钱案件工作基本概念介绍。中国人民银行及其省一级分支机构承担的反洗钱案件工作主要分为两大类，反洗钱调查和反洗钱协查。反洗钱调查是指中国人民银行或者其省一级分支机构针对特定的可疑交易活动，依法向有关的金融机构进行核实和查证的行政行为。反洗钱协查是指中国人民银行分支机构反洗钱部门协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件的行为，涉嫌洗钱案件是指侦查机关立案侦查的洗钱犯罪案件及上游犯罪案件。本处所称侦查机关，包括人民检察院、公安机关、国家安全机关、海关缉私部门、军队保卫部门和监狱。
2. 2009年云南反洗钱案件工作在全国的横向对比情况。 （1）可疑交易线索上报情况。2009年度，中国人民银行各分支行共发现和接收可疑交易线索10317起，平均每个分支行287起。云南人民银行发现和接收可疑交易线索234起，位列全国第八位。
（2）反洗钱调查情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行对1082起重点可疑交易线索实施反洗钱调查3149，平均每个分支行调查重点可疑交易线索28起，实施行政调查86起。云南调查重点可疑交易线索19起，实施行政调查21次，位列全国16位。
（3）报案情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共向侦查机关报案654起，涉及金额3711.7亿元，去除反洗钱监测分析中心对外移送的156份线索，平均每个分支行报案13起。云南报案13起，位列全国第八位。
（4）反洗钱协查情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件970起，协助调查2914次，涉及金额3012.3亿元，去除总行协查的228起案件，平均每个分支行协查案件21起。云南协助侦查机关调查95起案件，涉及金额21亿元，位列全国第二位。
（5）协助破案情况。2009年度，中国人民银行总行及各分支行共协助侦查机关破获涉嫌洗钱案件195起，涉及金额418.9亿元，平均每个分支行破获5起案件。云南协助侦查机关破获6起案件，位列全国第九位。
3.近年来云南反洗钱案件工作发展情况的对比。（1）反洗钱协查。2007年至2010年间，云南省反洗钱协查案件数量及协查次数逐年上升，由2007年一年协助查询65件案件、协查229次，到2010年仅前11个月就协助查询153件案件、协查1287次，年查询案件量翻了3倍，年查询次数翻了6倍（详见图1）。同时，协助查询的案件种类由单纯的毒品犯罪扩大到了地下钱庄、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪等等，几乎涵盖了所有洗钱上游犯罪。
（2）反洗钱调查。反洗钱调查的线索来源主要是金融机构向人民银行报送的重点可疑交易报告，该报告都经过金融机构一线工作人员的主观分析，与一般可疑交易报告相比可疑程度更高，实用价值也更大，但数量也就较少。2007年至2010年间，云南省反洗钱调查案件数量及协查次保持平稳，平均每年的调查线索数在19条左右，这与昆明中支谨慎使用反洗钱调查权有关，只对可疑情况最高的线索展开调查程序，因此在反洗钱调查结束后向侦查机关报案的线索数与开展调查的线索数相当接近，对比详见图2。
二、从案件工作看反洗钱工作中面临的问题及困难
（一）反洗钱案件工作办理流程介绍及对比
1.反洗钱调查办理流程。反洗钱调查程序的主要依据是《中国人民银行反洗钱调查实施细则》（银发〔2007〕158号），根据实施细则规定，反洗钱调查一般分为三个阶段：调查准备阶段、调查实施阶段和调查结束阶段，具体如图1所示（注：图1来源于《反洗钱调查实用手册》）。
在反洗钱调查的准备阶段中，主要包括对可疑交易活动的登记备案、调查审批、成立调查组、拟定调查方案、确定调查方式、事先通知金融机构等工作。
在調查实施阶段中，主要包括书面调查、现场调查两种调查方式以及询问、查阅、复制、封存、临时冻结等调查和保全措施。
当将需要调查的内容均已调查完毕，调查组就可以结束调查实施阶段的工作，进入调查结束阶段。如果是现场调查，调查组此时就应当撤离金融机构现场。在调查结束阶段，调查组要对调查到的资料进行整理和分析，及时制作反洗钱调查报告，并提出处理意见。根据调查报告，中国人民银行或者其省一级分支机构要决定结束调查或者向有管辖权的侦查机关报案，最后将所有案卷归档。
2.反洗钱协查办理流程。反洗钱协查程序的主要依据是《中国人民银行分支机构协助调查涉嫌洗钱案件程序规定（二次征求意见稿）》，具体流程如图4所示。
3.反洗钱调查与反洗钱协查的对比。对比反洗钱调查程序示意图和反洗钱协查程序示意图会发现反洗钱协查会使用到反洗钱调查的部分程序，但反洗钱调查与反洗钱协查是存在许多不同的，主要表现在四个方面：一是调查权来源不同，反洗钱行政主管部门的反洗钱调查权来源于法律授权，而反洗钱协查来源于侦查机关的委托；二是责任归属不同，反洗钱行政主管部门实施反洗钱调查时，行使的是法定的行政调查职权，因此应以自己的名义承担调查行为的法律后果。而反洗钱协查实质上是基于侦查机关的委托，因此应由侦查机关承担相应的法律后果；三是客体不同，反洗钱调查的客体是可疑交易活动（根据《反洗钱法》第二十三条规定），反洗钱协查的客体大多数是已经立案或准备立案的涉嫌洗钱案件；四是目的不同，反洗钱调查的目的是通过收集资料、核实信息，来确定可疑交易活动是否属实、是否涉及洗钱犯罪。而反洗钱协查则是为了协助侦查机关查询涉案账户资料和资金交易，以便为刑事起诉或法庭调查提供线索；五是两者的发起点和终点是不同的，反洗钱调查是人民银行为核实查证可疑交易而开展的活动，发起人是人民银行，调查后能排除可疑情形的则“结束调查”，不能排除则向侦查机关“报案”。反洗钱协查的发起人是侦查机关，结束协查时向侦查机关反馈协查结果。
反洗钱调查与反洗钱协查在具体细节上存在不同，但两者都以“金融机构”为共同的实施对象，且都需要与侦查机关合作，以深入处理案件。因此在反洗钱调查与反洗钱协查工作实务中存在的问题在呈现差异的同时也必然存在许多共同点。
(二)云南反洗钱案件工作分析
1.反洗钱案件调查情况分析。（1）可疑交易线索来源分析。2009年至2010年9月末，云南人民银行共发现或接收线索535起，平均每个季度76起；其中，金融机构报送重点可疑交易报告477份，占总线索数的89％。目前金融机构报送的重点可疑交易报告已经成为云南人民银行反洗钱调查线索的最主要来源（可疑交易线索来源情况如图所示）。从金融机构具体行业来看，云南重点可疑报告主要来源于银行业金融机构，非银行业金融机构报送的重点可疑交易报告量只占总报告量的4％左右。这与证券业通过银行实施客户资金第三方存管和保险业普遍通过银行收取保费并开展礼赔业务有关。
（2）可疑交易线索的价值分析。从可疑交易线索的价值看，有535份线索中有39份线索较为可疑，进入人民银行的反洗钱调查程序，约占总线索数的7％，其余线索需要继续关注。39份进入反洗钱调查程序的线索中有23份向侦查机关移送，约占总调查线索数的58.9％（可疑交易线索向侦查机关移送情况如图所示）。
云南人民银行开展反洗钱调查的次数在全国的排位相对靠后，以2009年为例，云南调查重点可疑交易线索19起，位列全国16位。但云南人民银行移送线索在开展反洗钱调查线索中的占比高达到68％，移送13份可疑交易线索的绝对数量也位列全国第八位，高于许多东部经济发达地区。从这个角度看云南反洗钱调查工作的开展效率是比较高的，在投入相同工作量的情况下工作成效要高于全国平均水平。
2.反洗钱案件协查情况分析。2009年至2010年9月末，云南人民银行共协助侦查机关调查涉嫌洗钱案件248起，开展反洗钱协查1861次，涉及金额81.4亿元。云南反洗钱案件协查工作在全国排名居前，且协查案件数量及协查次数逐年上升，由2007年一年协助查询65件案件、协查229次，到2010年仅前3季度就协助查询153件案件、协查1287次，年查询案件量翻了3倍，年查询次数翻了6倍。协查案件类型除洗钱犯罪七类上游犯罪以外，还包括了第三百一十二条的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪以及第三百四十九条的窝藏、转移、隐瞒毒品、毒脏罪涉及的犯罪类型。
（1）协查案件来源。云南人民银行协查的涉嫌洗钱案件主要来源于公安机关，约占协查案件总数的46.4％，其中昆明市公安局和各州市公安局（下文简称各级公安局）请求协查的案件数占协查总数的26.4％，经侦部门约占9.2％，禁毒部门约占8.4％，反恐和治安部门约占1.8％；其次是反贪部门请求协查的案件数，约占协查总数的22％；武警边防和海关分别占7.6％和6.8％（协查案件来源分布详见下图）。
图7协查案件来源分布图
（2）协查案件地区分布。从协查案件的地区分布来看，云南人民银行案件协查涉及的省内地区主要集中在昆明市，约占协查总数的57.32％；其次是文山和德宏两个与边境接壤的州市，分别占22.78％和13.82％，其他州市占6.1％。
（3）协查案件类型分布。云南人民银行协查案件涉嫌犯罪类型多样，主要有贪污贿赂及其他职务犯罪、金融诈骗犯罪、毒品犯罪、走私犯罪、地下钱庄、恐怖活动犯罪、黑社会犯罪和赌博犯罪等几类。其中涉嫌贪污贿赂及其他职务犯罪的案件最多，约占总协查案件数的27.02％；其次是金融诈骗和毒品犯罪，分别占25.81％和21.37％；其它类型案件占25.81％。
（4）协查案件涉及金融机构分布。从云南反洗钱案件协查工作涉及的金融机构分布看，目前绝大多数案件协查都集中于银行业金融机构，涉及证券业和保险业金融机构的情况非常少。据统计，排除回复结果为“未开户”的协查，2010年1月至11月间共查询银行业金融541次，其中四大国有银行合计占总协查次数的46.48％；其次是交通银行、云南省农村信用社和招商银行，分别约占总协查次数的7.02％、7.21％和7.02％。
（三）反洗钱工作中面临的问题及风险
反洗钱案件调查及案件协查在具体操作环节上存在许多不同之处，但涉及对象基本一致，都涉及到人民银行、侦查机关和金融机构，三方的反洗钱案件工作关系可简化如下图所示。从图中可看出人民银行在反洗钱案件工作中类似一个信息分析和流转的中枢，通过发挥央行的职能优势，在顺畅侦查机关与金融机构间的信息通道的同时，对可疑进行分析，并将可能涉案的可疑交易移送侦查机关，有效的降低了侦查机关办案人力成本和时间成本。但三方分属于不同类型的机构，在管理和工作重心上各有不同，在反洗钱这一个需要三方协作配合的工作方面难免会出现一些问题和风险点，主要表现在三个方面。
1.人民银行与执法机关间信息沟通不畅。侦查机关作为国家执法部门，是反洗钱案件工作中不可或缺的一个部门，人民银行以预防洗钱犯罪为主，而侦查机关则承担着打击洗钱犯罪的职责。
在反洗钱案件协查工作中侦查机关发现案件线索，并向人民银行提出协查请求，然后依据人民银行反馈的涉案人员交易信息等线索对犯罪嫌疑人采取进一步措施。在反洗钱案件调查工作中，人民银行发现线索后将其移送给侦查机关，侦查机关针对线索做进一步调查，以决定是否立案侦查。在实践过程中我们发现在上述信息沟通的过程中容易出现信息单向传递的问题。例如，案件协查中侦查机关在人民银行的帮助下取得案件信息，推动案件审理完结后侦查机关极少主动向人民银行反馈案件。以云南为例，2009年至2010年3季度间，人民银行协助侦查机关查询案件248起，最终收到反馈18起，占比7.25％。从上文案件协查来源分析和地区分布分析可以看到，公安机关请求协查案件数约占协查案件总数的46.4％，昆明地区案件协查数占全省协查数的57.32％。假设以2007年昆明市公安部门刑事案件现案破案率92％计算，248起协查案件中昆明地区公安部门破获的案件数至少为60起，占总协查数的24.46％，远高于7.25％的案件反馈比率。
通过上述数据的对比，可以看出侦查机关向人民银行反馈协查案件破获数远低于实际已破获的案件数，在案件调查工作中也存在类似情况，导致反洗钱案件协查后续工作开展困难，反洗钱案件调查线索难于成案，对反洗钱工作的影响是极为不利的。
2.金融机构开展反洗钱工作时存在的问题与风险点。金融机构是反洗钱工作中一个重要的信息来源，是反洗錢工作的“前沿阵地”，金融机构反洗钱工作的好坏直接影响的当地反洗钱工作的优劣。目前全国大部分地区金融机构都存在以下几个方面的问题或风险：
（1）金融机构反洗钱工作发展不均衡存在风险隐患。金融机构反洗钱工作发展存在不均衡的情况，造成这一现象主要有三个原因：一是金融机构开展反洗钱工作的时间不一致。银行业金融机构从2004年开始开展反洗钱工作，经过近6年的努力，银行业金融机构无论是在反洗钱组织机构及制度建设上，还是在可疑交易报送及案件工作上都较为完善了。证券期货业和保险业金融机构从2007年起开始开展反洗钱工作，时间相对较短，存在的问题相对较多；二是金融机构的规模存在差异。银行业金融机构在机构规模和业务范围上都远远超过证券业和保险业金融机构，因此在反洗钱工作上投入的资源也较多，在人力配置和系统建设方面都要优于证券业和保险业金融机构；三是金融机构承担的洗钱风险也存在差异。这一情况直观的体现在反洗钱案件协查的分布上，从前文分析中可看出，侦查机关案件协查涉及的金融机构集中在银行业，而银行业金融机构间也存在差异，四大国有银行合计占总协查次数的46.48％。这种情况会对协查较少的金融机构形成一种心理暗示，让这类机构工作人员产生侥幸心理，觉得洗钱案件离自己很远，容易放松警惕形成新的风险点。
反洗钱工作发展不均衡的情况对于预防洗钱犯罪是一个隐患，随着时间的推移犯罪份子发现银行业金融机构反洗钱监管较严，不利于清洗黑钱，为规避监管，证券期货业和保险业金融机构渐渐进入犯罪份子的视线，在云南铜业腐败案中就出现挪用巨额公款用于购买股票的情况。因此，不能因为种种客观原因而放松薄弱环节的反洗钱监管，相反应该提高警惕，关注潜在风险。
（2）反洗钱案件协查和调查时效性差。反洗钱案件协查和调查是一个对时效性要求较高的工作，信息反馈的延迟也许就意味着犯罪资金的脱逃，因此金融机构在协助人民银行进行反洗钱调查时应在规定时限内反馈调查内容，但由于以下两个因素常导致调查信息反馈的延误。
第一，金融机构非业务部门负责反洗钱工作效率低。根据《反洗钱法》的要求，各金融机构需指定部门负责反洗钱具体工作。从目前掌握的情况看，大部分银行类金融机构的反洗钱分管部门为“法律合规部”等非具体业务部门，此类部门接到调查要求后，需到其他部门查询数据，工作效率低，如果两个部门协作力度不够，还容易出现人为耽误调查工作的情况。同时，非业务部门管理反洗钱工作，容易出现反洗钱联络员不了解银行一线业务的情况，不利于反洗钱调查的开展。
第二，金融机构采用数据集中的管理模式，分支机构数据查询难。为便于管理，当前各金融机构的各类数据常集中于机构总部或专门的数据中心，大部份分支机构只保留本区域、近期的交易数据。如反洗钱调查需查询异地或较长时间段的交易数据，则金融机构分支机构需向其总部或数据中心提交查询申请，经过较长时间等待后才能收到查询结果。
（3）网银交易查询不便给反洗钱协查和调查带来困难。2007年12月13日，中国金融认证中心发布的《2007年中国网上银行调查报告》显示，个人网上银行成长指数为62.07，比2006年的58.33增长了6.4%。同时，有58.6%的企业使用网上银行替代一半以上的柜台业务，整个市场处于不断的成长过程中。网上银行具有无纸化、瞬时性等特征，突破了时间和空间限制，极有可能会被洗钱份子利用。
目前各银行机构网银基本上采用大机记账，省级金融机构往往只能取得当天网银交易的汇总对账单，无法查询各笔交易明细和交易对手，为反洗钱调查带来困难。
此外，网上银行交易过程中不通过银行柜台，拥有密码或密钥即可控制资金流动，犯罪分子可以匿名进行交易，银行无法了解账户实际控制人的身份，也从一定程度上增加了反洗钱调查的难度。
（4）金融机构客户身份识别制度和保密工作存在风险隐患。客户身份识别制度是指金融机构在与客户建立业务关系或与其进行金融交易时，应通过合法证件确认客户的真实身份，同时了解客户的职业情况或经营背景、交易目的、交易性质及资金来源等。目前，金融机构客户身份识别停留在通过合法证件确认客户真实身份的层面，通常无法获取客户的职业情况、交易目的和资金来源等信息。导致反洗钱调查仅能获取资金交易信息和账户信息，但在不了解客户本身的背景及相关信息的情况下，人民银行和金融机构难于通过资金交易发现异常。
保密工作是开展反洗钱调查工作的基本前提，也是及时有效调查的基础，但由于各种客观原因金融机构的反洗钱保密工作仍然存在隐患。反洗钱调查中结历经的中间环节多、线路过长，任何疏漏和泄密都会增加工作难度和安全威胁，让不法分子有可乘之机，既不利于涉密信息的安全，也不利于及时发现问题。
3.人民银行开展反洗钱工作时存在的问题和风险。（1）人民银行内部信息共享存在困难。人民银行作为央行，掌握着结算账户系统和征信系统，在开展反洗钱案件工作时需要了解涉案人员或公司的背景情况，上述两个系统无疑可以提供大量有用信息。但系统信息是否能用反洗钱案件工作、如果能用需要如何用，都没有明文规定，造成人民银行内部信息共享存在困难，不利于提高反洗钱案件工作效率。
以反洗钱案件协查为例，很多情况下侦查机关向人民银行发来的协查请求只包含犯罪嫌疑人的身份证号码或涉案单位的名称，然后请求人民银行查询账户交易信息。由于不能使用账户系统和征信系统查询上述人员或单位的账户开立情况，只能查询全部银行业金融机构，导致大量无效查询。2009年至2010年3季度间，云南人民银行共协查1861次，其中有效查询574次，占总查询量的30.84％，无效查询占总查询量的69.15％。
（2）人民银行反洗钱职责定位与工作突破之间存在矛盾。人民银行反洗钱职责定位于预防洗钱活动，打击洗钱活动的职责则由侦查机关承担。但为了提高办案效率，在案件工作上取得突破，人民银行难以避免更为深入的参与到案件工作中去。具体表现形式多为参与到部分大案要案的专案组，协助侦查机关开展案件工作，帮助协调金融机构积极配合案件查询。工作的深入也带来了安全风险隐患，特别是云南地处边疆涉毒案件众多，毒贩穷凶极恶，与公安禁毒、边防武警发生冲突的事件并不罕见，对人民银行反洗钱部门工作人员的安全形成威胁。
三、政策建议
（一）协调关系规范程序畅通信息通道
人民银行与侦查机关间信息沟通不流畅是一个全国性的问题，归结起来主要有几个方面的原因：一是多部门协调难度大。在反洗钱案件工作中人民银行需要面对多个执法部门，包括公安机关、检察院反贪部门、纪委监察、海关等等。而在实际工作中，每个执法部门中又有多个分支部门与人民银行发生直接往来，例如公安机关中的禁毒、经侦、网安等等，加上办理不同案件的具体部门和人员也不同，为沟通带来了困难；二是案件办理周期长。许多案件的办理周期以年计，存在人员变动或遗忘等客观因素；三是侦查机关缺乏反馈案件后续进展的动力。侦查机关破获的案件后工作即告一段落，向人民银行反馈后续进展是一个“额外”工作，对案件本身不会有影响，特别是具体的办案人员在任务紧的情况下，常会忽略这一工作。
要避免因为上述原因导致信息通道阻塞，需要明确对口部门、细化人民银行与侦查机关和协作环节，从制度上强化信息沟通，并主动加强侦查机关的联络沟通，具体来说就是做到以下三个方面：
1.明确对口部门和联络人员。避免对口部门过多、交接人员变化的不利影响，最直接的方法就是明确对口部门和联络人员。以禁毒部门为例，可以明确云南省公安厅禁毒局情报处为对口部门，由情报处指定人员负责双方联络。禁毒局下级机构的案件协查请求需通过禁毒局转到人民银行，人民银行不直接接受其下级机构的协查请求。这种方法一方面可以提高工作信息沟通的顺畅性；另一方面由于禁毒局对下级请求协查案件做过一次审核，可以减少人民银行反洗钱案件工作法律风险。
2.订案件协查及调查协作制度。明确各侦查机关的对口部门后，人民银行可以与其签订案件协查及调查协作制度，明确侦查机关及中国人民银行在案件工作中的职责。
在制度中可明确人民银行负责对全省涉嫌洗钱的可疑交易线索按有关程序移送侦查机关，并依法协助配合侦查机关办理涉嫌洗钱案件查询。而侦查机关负责对中国人民银行移送的可疑交易线索进行核查，并适时将案件进展情况反馈中国人民银行；侦查机关从人民银行获取的反洗钱协查反馈信息只能用于反洗钱刑事诉讼等等事项。
3.动沟通提高反洗钱案件协查和调查成案率。人民银行的主要职能是开展反洗钱监管、预防洗钱活动，案件线索是否能成案需依赖侦查机关。由于洗钱罪属于一种较新的罪行，侦查机关对其了解程度有限，加之洗钱罪同窝赃罪等罪名表现形式相近，且确认洗钱罪的“明知”要件确定困难，因此以洗钱罪起诉并成功宣判的案件较少。加强同公安等执法机关的合作，加深案件参与度，及时了解掌握案件侦破、审理情况，主动为公安机关、检察院补充洗钱案件起诉所需证据或线索，对提高反洗钱案件协查和调查成案率起着至关重要的作用。
（二）严格监管完善机制推动金融机构反洗钱工作建设
金融机构对反洗钱工作重要性认识的提高是推动金融机构反洗钱工作的向前发展的动力，严格监管则是金融机构反洗钱工作均衡发展的保证。具体而言就是要以加强反洗钱监管促进反洗钱工作薄弱机构加大对该项工作的投入，从提高反洗钱调查反馈的时效性、规范分支机构反洗钱网银调查程序、加大反洗钱宣传和培训力度等方面入手，着力配合好反洗钱案件协查和调查工作。
1.加强监管推动金融机构反洗钱工作均衡发展。以“风险为本”的监管理念为核心，利用云南省反洗钱工作的现有资源，通过建立评价指标，定量与定性相结合，针对不同组织机构和业务类型所面临的洗钱风险进行科学评估，并在此基础上决定监管资源的投入方向和比例，以确保有限的反洗钱监管资源优先投入到反洗钱工作较薄弱的金融机构，促使其重新审视反洗钱工作的重要性，加大反洗钱工作力度，消除潜在的洗钱风险。
2.完善人员配置与制度，提高反洗钱调查反馈的时效性。要避免非业务部门负责反洗钱调查工作时效率低的情况，金融机构应从工作人员配置和制度上着手。例如，安排有一线工作经验的人员为反洗钱联络员，并从制度上确定金融机构反洗钱相关部门的职责分工，对部门间的信息反馈时间做具体的规定，这样环环相扣以减少部门间相互推诿的可能性。
大部分金融机构的分支机构，只能查询近期、本区域的资金交易，查询其他地区或较长时间的历史数据需层层上报申请，时效性差，且容易出现上级部门以内部规章为由拒绝查询的情况，给反洗钱调查工作增加了阻力。出现上述情况的一个主要原因是金融机构的反洗钱内控制度流于形式，一个较好的解决方式是金融总部建立跨地区反洗钱调查机制，以使分支机构有规可寻。
3.规范分支机构反洗钱网银调查程序。网上银行洗钱行为使资金变得更加难以追踪，网上银行反洗钱则显得更加复杂和特殊，金融机构可组织自身力量，加强对网上银行反洗钱理论和实践的研究，建立规范的网上银行调查流程。该流程应重点注意增加保密机制、操作规范，畅通网银的调查通道，从根本上改变金融机构网上银行反洗钱调查难的现状。
4.加大反洗钱宣传和培训力度。一是要通过宣传、培训等多种渠道强化保密意识。反洗钱调查工作常常会涉及金融机构一线员工，但该类员工通常与大客户联系较为频繁，不利于反洗钱行政调查工作的保密性。金融机构应在反洗钱培训中强调调查工作保密的重要性，一方面提高调查经手人的警惕性，增强反洗钱工作的责任感和使命感，另一方面在调查工作中要尽量缩小知情范围，避免向下级机构泄漏调查的真实意图。此外，金融机构可指派工作人员专门配合调查工作人员，责任清晰，可以提高专职人员的保密自觉性。
二是要继续加强员工培训，提高员工反洗钱综合素质。金融机构应结合工作实际，制定培训计划，多形式、多渠道、多层次开展反洗钱培训。对反洗钱工作人员，要加强反洗钱工作相关法律法规和制度规章、反洗钱操作程序等方面的培训，有针对性地提高全员执行反洗钱规章制度、履行配合反洗钱调查义务的自觉性。对一线员工，在强化反洗钱意识的同时，还要重点加强客户身份识别方法以及反洗钱案例的培训，提高员工的反洗钱分析能力，以帮助其在日常工作中发现更多可疑情况，并将客户身份识别落到实处，为反洗钱调查提供信息保障。
三是要加强客户宣传，争取客户对反洗钱调查工作的理解与支持。金融机构在进行客户尽职调查的过程中，需要详细了解客户的职业情况、交易目的和资金来源，涉及客户隐私，容易引起客户的抵触心理。金融机构要把反洗钱宣传教育贯彻到日常工作中，要让客户充分了解洗钱的社会危害，了解客户身份识别的重要性和合法性，要争取更多客户对反洗钱调查工作的理解与支持，以保障反洗钱调查工作顺利、有序开展。
四是要持续深入的进行反洗钱培训。金融机构普遍存在员工流动性大的情况，因此反洗钱培训必须长期性持续深入的开展。根据昆明中支掌握的情况，云南省金融机构省级机构反洗钱联络员每年更换率在50％左右。金融机构反洗钱工作人员更换频繁为做好反洗钱调查工作带来了负面的影响，人员更替时做好交接工作是降低此类影响的关键。反洗钱岗位人员变动时需对接替员工进行系统的反洗钱培训，同时在新员工接替业务后由老员工做适当的工作指引，以帮助其迅速适应反洗钱工作。
（三）明确制度共享信息提高反洗钱案件工作效能
人民银行内部信息共享存在困难，是一个全国性的問题，要解决这个问题需要从制度明确内部信息共享的范围与方式，同时规范程序，确保信息安全。
1.制定信息共享制度。人民银行内部信息共享主要涉及支付部门、征信部门、反洗钱部门和科技部门，由于这个问题涉及全国人民银行，因此需要从人民银行总行这个层面制定相关制度、协调各方关系。
信息共享制度主要需要确定几个方面的内容：一是明确共享信息的范围及使用范围；二是明确信息共享的管理方式；三是明确涉及部门的职责分工；四是明确信息共享中出现问题的问责方式等等内容。
2.建立信息系统。信息共享使用人工方式的难度较大，通过建立信息系统可以较好的在信息共享环节上和人员查询权限上进行控制，在保证信息安全的同时也便于提高工作效率。信息系统建立后，对不同部门的人员给予不同的权限，信息查询人员可通过系统发送信息查询请求，然后由信息管理部门进行合规性审批，并反馈合规查询信息，整个过程可记录在系统日志中，确保整个过程可以有据可查。
课题主持人：李 捷
课题组成员：王 旭（执笔）龙淼淼 李晓明