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摘要:简要叙述社保基金的建立与发展过程,通过分析我国社保基金的现状,找出目前基金管理制度中存在的问题及解决途径,从制度完善与内部挖潜来实现基金的增收与节支。进而结合国内外的市场经济环境与政策环境,来分析实现社保基金增值的市场途径及所要面对和解决的问题。
关键词:社保基金制度完善市场运营
一、总论
我国于1991年颁行了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》由此开始建立新的多层次养老保险制度,即养老保险费用由国家、企业、个人三方面共同负担。2000年8月,为了给社会保险基金提供战略储备,弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要,国务院决定建立“全国社会保障基金”,同时设立“全国社会保障基金理事会”,负责管理运营全国社会保障基金。其主要宗旨之一,是为实现社保基金的保值与增值,从而更好地保障和接济社会中的弱势群体。于是,如何管理国家基本养老保险基金中的资金以及如何在当今的金融市场中实现该基金的保值与增值成为亟待研究解决的新课题。
二、自我完善 内部挖潜
1、管理成本。牛津大学经济学教授贝弗里奇(W.H.Beverridge)1942年11月任英国部际协调委员会主席期间向英国政府提交的《社会保险和相关服务》报告中指出:“管理机构众多,互相独立,且各自为政是社保成本高昂的主要原因”。国家基本养老基金的管理费用均由基金本身承担。基金结构越复杂,管理费用就越高,退休人员能享有的养老金金额也就越低。因此,降低管理费用应是国家基本养老基金的主要目标之一。一般说来,采取统一帐户的国家养老基金系统的管理费用较低,而采用个人帐户、分散管理的系统费用较高。中国的国家基本养老基金采取个人帐户的方式,应是考虑到政治和社会各方面的因素和需要,为此付出较高管理费用的代价在目前情况下是可以理解的,但应考虑尽量将此费用保持在一个较低水平上,以节约管理成本。
2、逃费问题。我国现行企业职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的混合制度,社会统筹账户由企业按职工工资比例的12%缴纳,个人账户由职工个人按工资比例的8%缴纳,养老保险缴费的多少直接影响到企业雇主的利润,在这种制度下,公司和职工都面临着逃费的激励。
我国养老保险逃费问题日趋严重,保费收缴率从1992年的95.7%降至1997年的80.0%,年均下降近3%;1998年企业累计欠缴基本养老保险费318亿元,1999年达到388亿元,到2000年6月已达414亿元。大量的逃费行为使得基金收入远低于基金给付需求,使养老保险统筹账户收不抵支、个人账户成为“空账”和缴费率上升,个人账户资金无法实现保值增值,加重了养老保险承担的转轨成本债务和制度营运风险。
减少养老社会保险逃费的对策可以包括以下几个方面:
(1)改善养老社会保险制度设计模式。采取根据失业风险程度实行差别费率,政府根据各行业的情况,对失业率高的行业按高的费率来征收保险费,对失业率低的行业按相应低的费率来征收。这种做法可以在一定程度上有助解决分配不公、两极分化的弊端。
(2)改进养老社会保险的管理方式,提高管理效率。目前我国的社保费改税的条件已逐步成熟,且已积累了一些经验,可在适当时机实施逐步推进。这样做的好处是利用税务机关执法上的权威性来保障社保基金征缴的有效性,并可节省政府开支。
(3)在高通货膨胀率、高失业率或滞涨的宏观经济环境中,可考虑暂时降低养老社会保险缴费率并减少基金项目或收益率使养老社会保险能够在一个较低水平下正常运行,但最终方案还是解决宏观经济问题。
3、参保范围。我国虽然参加社会基本养老保险的人数连年上升,但距离覆盖全体城镇就业者的目标还有很大差距。2005年末,我国城镇就业人员为27 331万人,其中13 120万人参加了社会基本养老保险,仅占就业人员总数的48%,其中的一个重要原因就是非国有企业(包括私人企业、外商企业、个体工商户)的参加人数较少。为此,2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员的参保工作为重点,力图扩大基本养老保险覆盖范围。
4、替代率低、支付压力大。 中国社会基本养老保险的替代率在制度设计上为60%,退休金的替代率在1997年以前高于80%,其后逐年下降,到2005年降至50%,远低于设计替代率。即使替代率逐年下降,中国养老金支付总额仍呈持续增加态势,养老金总额与国内生产总值的比率从1980年的1.12%增长到2004年的3.30%,这与中国日益严重的人口老龄化趋势密切相关。
三、对外拓展 培植财源
1、社保基金寻求保值与增值的市场途径
(1)价值型投资。可以通过对入选成份指数的股票进行总体组合投资,进行模拟化的指数投资。一般来说,入选成份指数的股票都符合业绩优良、流通盘较大、占有一定的市场份额、有持续稳定的现金流等特征,能够较好地规避市场风险。因此,从社保基金要求平安性、收益性和流动性的特征来看,完全可以采取价值投资的方法,确保资产的保值和增值。
(2)国外投资。其好处是:第一,可减少本币实际汇率波动带来的不稳定性;第二,可通过国际多样化投资分散投资风险。而我国社保基金的对外投资宜采取循序渐进的原则,在确保基金安全的条件下积极稳妥地推进,投资方向上可考虑首选香港市场。
(3)参与新股配售。从目前的国内市场看,新股配售兼具低风险性和高收益性,这恰与社保基金的管理目的相一致,可作为社保基金实现较快增值的首选途径。而从近一阶段看,社保基金在新股申购中表现也较为积极。
(4)委托理财。近年来,社保基金一直在谋求投资私募股权领域,而社保基金总资产的10%可用于投资市场化PE(股权投资基金),也已获得有关部门批准。10%是经财政部、人力资源与社会保障部同意后确定的一个比较保守、安全的比例。在投资PE的过程中,应有十分严格的内部与外部程序和一支在股权投资领域积累了多年投资与管理经验的专业队伍。
从目前的情况来看,社保基金的投资范围还可扩大,未来可以成为创业投资基金、成长基金、并购基金等基金的LP(即有限合伙人,仅仅投资资本但不参与公司管理)。
2、社保基金市场化运营过程中存在的问题及应对措施
(1)投资监管。安全原则是社保基金投资运营的首要原则,“严投资松监督”的基金管理制度其政治、经济风险很高。社保基金有内在的投资冲动,与严格限制的投资政策冲突的结果必然是基金的违规操作。基金在法律上不具独立人格,基金管理的政治风险就存在。我们需要直面社保基金的本质要求,建立“宽投资严监管”的基金管理制度和专业化、规范化、市场化运营的投资管理体制,分离基金管理人、投资者、保管人等多重角色,实现专业化管理,并保证各主体能相互监督。
另一方面,本国证券市场不发达通常意味着社保基金管理水平、风险控制能力较低,而且证券监管不完善,过快放松社保基金的投资限制,很可能导致投资失控和大量资本外流,因此加强投资监管就显得格外重要。
(2)市场规范。从我国证券市场的目前状况来看,散户占据绝对多数,机构投资者数目较少,这就使得证券市场上的“投机”气氛浓厚。由于监管能力有限,使得我国的证券市场虽经多年发展但仍不规范,而保险投资一般是在专业化操作下进行的长线投资,其对分散风险以及有效运用投资组合的强烈愿望必然要求有一个发达、成熟且规范的证券市场。因为成熟的证券市场其投机性和利率波动都比较小,可以为保险投资的理性决策和操作提供现实可能。并且在成熟的证券市场中,完善的交易机构以及灵活的交易机制还可以充分满足保险资金的流动性需求。不难看出,我国目前不规范的证券市场难以满足保险投资业务健康、快速发展的客观需要,保险投资和证券市场之间还无法形成一种良性的互动机制。所以今后一段时期,大力规范、整顿和发展我国的证券市场,进而拓宽我国保险公司的投资领域,就成为推动我国保险投资业务发展以及稳定证券市场的重要工作。
(3)人才储备。人才的培养和储备是实现社保基金市场化运营的前提和保障,缺少市场化运营的专业人才,实现社保基金的增值就将成为空谈。
我国从一开始就应该培养一批精通国际资本市场运营规则和经验的国际市场投资人才,为我国的国际投资基金建立充足的人才储备。
(4)防范资本损失。2009年5月6日,全国社会保障基金理事会发布了2008年年报。年报披露,2008年,全国社保基金投资股票发生重大亏损,并直接导致“交易类资产公允价值变动额”-627.34亿元,“基金权益投资”亏损393.72亿元,2008年全国社保基金投资收益率为-6.79%。其中从社保基金的部分组合在2007年10月至2009年3月的“追涨杀跌”中可见一斑。
事实上,全国社保基金作为中央政府统筹的巨额准备金,身系着全国人民养老保障的社会大计,在组合投资上,必须科学而审慎的决策,除了兼顾安全性、流动性与盈利性外,还应遵循“反周期”进出股市的原则,以成为股市的“稳定器”,这样不但可以兼容调节市场的宏观功能,还可同时达到保值增值的主要目的。
参考文献:
[1]李珍,《养老保险基金管理体制的选择——以国际比较为基础》,人民出版社,2005.
[2]周小川,《用有效措施发展资本市场 扩大直接融资》,在第12届国际银行业大会上发言,2003年7月.
[3]刘如海,《积极拓展投资渠道,充分发挥“双轮效应”》,中国保险报,2006年3月24日.
[4]项怀诚,《全国社会保障基金管理运营的几个问题》,载自全国社会保障基金理事会官方网站.
[5]王琦,《社保基金境外投资分析》,载《经济前言》2004年第八期.
关键词:社保基金制度完善市场运营
一、总论
我国于1991年颁行了《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》由此开始建立新的多层次养老保险制度,即养老保险费用由国家、企业、个人三方面共同负担。2000年8月,为了给社会保险基金提供战略储备,弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要,国务院决定建立“全国社会保障基金”,同时设立“全国社会保障基金理事会”,负责管理运营全国社会保障基金。其主要宗旨之一,是为实现社保基金的保值与增值,从而更好地保障和接济社会中的弱势群体。于是,如何管理国家基本养老保险基金中的资金以及如何在当今的金融市场中实现该基金的保值与增值成为亟待研究解决的新课题。
二、自我完善 内部挖潜
1、管理成本。牛津大学经济学教授贝弗里奇(W.H.Beverridge)1942年11月任英国部际协调委员会主席期间向英国政府提交的《社会保险和相关服务》报告中指出:“管理机构众多,互相独立,且各自为政是社保成本高昂的主要原因”。国家基本养老基金的管理费用均由基金本身承担。基金结构越复杂,管理费用就越高,退休人员能享有的养老金金额也就越低。因此,降低管理费用应是国家基本养老基金的主要目标之一。一般说来,采取统一帐户的国家养老基金系统的管理费用较低,而采用个人帐户、分散管理的系统费用较高。中国的国家基本养老基金采取个人帐户的方式,应是考虑到政治和社会各方面的因素和需要,为此付出较高管理费用的代价在目前情况下是可以理解的,但应考虑尽量将此费用保持在一个较低水平上,以节约管理成本。
2、逃费问题。我国现行企业职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的混合制度,社会统筹账户由企业按职工工资比例的12%缴纳,个人账户由职工个人按工资比例的8%缴纳,养老保险缴费的多少直接影响到企业雇主的利润,在这种制度下,公司和职工都面临着逃费的激励。
我国养老保险逃费问题日趋严重,保费收缴率从1992年的95.7%降至1997年的80.0%,年均下降近3%;1998年企业累计欠缴基本养老保险费318亿元,1999年达到388亿元,到2000年6月已达414亿元。大量的逃费行为使得基金收入远低于基金给付需求,使养老保险统筹账户收不抵支、个人账户成为“空账”和缴费率上升,个人账户资金无法实现保值增值,加重了养老保险承担的转轨成本债务和制度营运风险。
减少养老社会保险逃费的对策可以包括以下几个方面:
(1)改善养老社会保险制度设计模式。采取根据失业风险程度实行差别费率,政府根据各行业的情况,对失业率高的行业按高的费率来征收保险费,对失业率低的行业按相应低的费率来征收。这种做法可以在一定程度上有助解决分配不公、两极分化的弊端。
(2)改进养老社会保险的管理方式,提高管理效率。目前我国的社保费改税的条件已逐步成熟,且已积累了一些经验,可在适当时机实施逐步推进。这样做的好处是利用税务机关执法上的权威性来保障社保基金征缴的有效性,并可节省政府开支。
(3)在高通货膨胀率、高失业率或滞涨的宏观经济环境中,可考虑暂时降低养老社会保险缴费率并减少基金项目或收益率使养老社会保险能够在一个较低水平下正常运行,但最终方案还是解决宏观经济问题。
3、参保范围。我国虽然参加社会基本养老保险的人数连年上升,但距离覆盖全体城镇就业者的目标还有很大差距。2005年末,我国城镇就业人员为27 331万人,其中13 120万人参加了社会基本养老保险,仅占就业人员总数的48%,其中的一个重要原因就是非国有企业(包括私人企业、外商企业、个体工商户)的参加人数较少。为此,2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》将以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员的参保工作为重点,力图扩大基本养老保险覆盖范围。
4、替代率低、支付压力大。 中国社会基本养老保险的替代率在制度设计上为60%,退休金的替代率在1997年以前高于80%,其后逐年下降,到2005年降至50%,远低于设计替代率。即使替代率逐年下降,中国养老金支付总额仍呈持续增加态势,养老金总额与国内生产总值的比率从1980年的1.12%增长到2004年的3.30%,这与中国日益严重的人口老龄化趋势密切相关。
三、对外拓展 培植财源
1、社保基金寻求保值与增值的市场途径
(1)价值型投资。可以通过对入选成份指数的股票进行总体组合投资,进行模拟化的指数投资。一般来说,入选成份指数的股票都符合业绩优良、流通盘较大、占有一定的市场份额、有持续稳定的现金流等特征,能够较好地规避市场风险。因此,从社保基金要求平安性、收益性和流动性的特征来看,完全可以采取价值投资的方法,确保资产的保值和增值。
(2)国外投资。其好处是:第一,可减少本币实际汇率波动带来的不稳定性;第二,可通过国际多样化投资分散投资风险。而我国社保基金的对外投资宜采取循序渐进的原则,在确保基金安全的条件下积极稳妥地推进,投资方向上可考虑首选香港市场。
(3)参与新股配售。从目前的国内市场看,新股配售兼具低风险性和高收益性,这恰与社保基金的管理目的相一致,可作为社保基金实现较快增值的首选途径。而从近一阶段看,社保基金在新股申购中表现也较为积极。
(4)委托理财。近年来,社保基金一直在谋求投资私募股权领域,而社保基金总资产的10%可用于投资市场化PE(股权投资基金),也已获得有关部门批准。10%是经财政部、人力资源与社会保障部同意后确定的一个比较保守、安全的比例。在投资PE的过程中,应有十分严格的内部与外部程序和一支在股权投资领域积累了多年投资与管理经验的专业队伍。
从目前的情况来看,社保基金的投资范围还可扩大,未来可以成为创业投资基金、成长基金、并购基金等基金的LP(即有限合伙人,仅仅投资资本但不参与公司管理)。
2、社保基金市场化运营过程中存在的问题及应对措施
(1)投资监管。安全原则是社保基金投资运营的首要原则,“严投资松监督”的基金管理制度其政治、经济风险很高。社保基金有内在的投资冲动,与严格限制的投资政策冲突的结果必然是基金的违规操作。基金在法律上不具独立人格,基金管理的政治风险就存在。我们需要直面社保基金的本质要求,建立“宽投资严监管”的基金管理制度和专业化、规范化、市场化运营的投资管理体制,分离基金管理人、投资者、保管人等多重角色,实现专业化管理,并保证各主体能相互监督。
另一方面,本国证券市场不发达通常意味着社保基金管理水平、风险控制能力较低,而且证券监管不完善,过快放松社保基金的投资限制,很可能导致投资失控和大量资本外流,因此加强投资监管就显得格外重要。
(2)市场规范。从我国证券市场的目前状况来看,散户占据绝对多数,机构投资者数目较少,这就使得证券市场上的“投机”气氛浓厚。由于监管能力有限,使得我国的证券市场虽经多年发展但仍不规范,而保险投资一般是在专业化操作下进行的长线投资,其对分散风险以及有效运用投资组合的强烈愿望必然要求有一个发达、成熟且规范的证券市场。因为成熟的证券市场其投机性和利率波动都比较小,可以为保险投资的理性决策和操作提供现实可能。并且在成熟的证券市场中,完善的交易机构以及灵活的交易机制还可以充分满足保险资金的流动性需求。不难看出,我国目前不规范的证券市场难以满足保险投资业务健康、快速发展的客观需要,保险投资和证券市场之间还无法形成一种良性的互动机制。所以今后一段时期,大力规范、整顿和发展我国的证券市场,进而拓宽我国保险公司的投资领域,就成为推动我国保险投资业务发展以及稳定证券市场的重要工作。
(3)人才储备。人才的培养和储备是实现社保基金市场化运营的前提和保障,缺少市场化运营的专业人才,实现社保基金的增值就将成为空谈。
我国从一开始就应该培养一批精通国际资本市场运营规则和经验的国际市场投资人才,为我国的国际投资基金建立充足的人才储备。
(4)防范资本损失。2009年5月6日,全国社会保障基金理事会发布了2008年年报。年报披露,2008年,全国社保基金投资股票发生重大亏损,并直接导致“交易类资产公允价值变动额”-627.34亿元,“基金权益投资”亏损393.72亿元,2008年全国社保基金投资收益率为-6.79%。其中从社保基金的部分组合在2007年10月至2009年3月的“追涨杀跌”中可见一斑。
事实上,全国社保基金作为中央政府统筹的巨额准备金,身系着全国人民养老保障的社会大计,在组合投资上,必须科学而审慎的决策,除了兼顾安全性、流动性与盈利性外,还应遵循“反周期”进出股市的原则,以成为股市的“稳定器”,这样不但可以兼容调节市场的宏观功能,还可同时达到保值增值的主要目的。
参考文献:
[1]李珍,《养老保险基金管理体制的选择——以国际比较为基础》,人民出版社,2005.
[2]周小川,《用有效措施发展资本市场 扩大直接融资》,在第12届国际银行业大会上发言,2003年7月.
[3]刘如海,《积极拓展投资渠道,充分发挥“双轮效应”》,中国保险报,2006年3月24日.
[4]项怀诚,《全国社会保障基金管理运营的几个问题》,载自全国社会保障基金理事会官方网站.
[5]王琦,《社保基金境外投资分析》,载《经济前言》2004年第八期.