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目标与路径均已明确,居民生活用电阶梯电价的推出只欠临门一脚。理顺此环节,销售电价的市场化改革才能整体推进
《财经》记者 陈燕
国家发改委日前表示,目前已形成居民生活用电阶梯电价改革的初步方案,正在广泛征求意见。居民生活用电实行阶梯式收费,实际上是去年底用电价格调整留下的“尾巴”。
从去年11月20日起,全国销售电价每千瓦时平均提高2.8分钱,但仅限于居民生活用电外的其他用电结构调整。阶梯电价改革专家组成员、国家电网能源研究院总经济师李英指出:“这2.8分钱实际上应该覆盖包括民用在内的所有电量。”
据国家能源局今年初发布的数据显示,2009年全国全社会用电总量为36430亿千瓦时,其中第一产业用电为947亿千瓦时,第二产业用电为26993亿千瓦时,第三产业用电为3921亿千瓦时,城乡居民生活用电为4571亿千瓦时。
按每千瓦时涨价2.8分钱简单测算,中国全年将增加电费1020亿元,其中城乡居民将增加电费支出约128亿元。
寻觅合理阶梯
新的电价改革整体思路,更关注用电行业而非用电量。
针对不同企业的用电差异,中国近年来在部分地区尝试实施“差别电价”,即对高能耗用电企业收取惩罚性的高电价,以促使产业结构调整。
针对居民用电的不同需求,则尝试实施“阶梯电价”,其全名为“阶梯式累进电价”,因其照顾到低收入人群维持最低生活水平的用电需求,也被称为“穷人电价”。
据李英介绍,居民用电阶梯式收费,就是把户均月用电量设置为三个阶梯:基本生活需求用电、正常家庭生活用电和奢侈型用电。
其中,第一阶梯电价水平低于居民生活用电实际供电成本,第二阶梯电价应反映供电真实成本,而为限制奢侈型用电设置的第三阶梯电价则高于供电成本,高出部分用以补偿第一阶梯用户没有承担的成本。
举例说明,如果每户每月用电230度,按阶梯电价试点省浙江现行收费标准算,50度及以下为0.538元/度,51度至200度为0.538+0.03元/度,201度及以上为0.538+0.10元/度,加总应缴电费为50×0.538+(200-50)×(0.538+0.03)+(230-200)×(0.538+0.10)=131.24元。
厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强等阶梯电价改革专家组成员,对上述计算表示认可。
据悉,考虑到各省用电结构和生活水平差异的客观存在,发改委在关于实施阶梯电价的指导意见中只是做出原则规定,细则标准由各地政府根据当地实际量身打造。已实行阶梯电价的省份,则根据指导意见结合近几年经济社会发展情况对原方案进行修订。
第一阶梯度数怎么定,是民众争议的焦点。李英的建议是第一阶梯应覆盖60%左右的用电户,即60%用户的全部用电量都按基本用电量定价。
发改委电价改革专家、华北电力大学教授张粒子认为,覆盖率划定应依据各省经济发展水平,不能一概而论。张直接参与了《电价改革方案》研究工作,目前承担《能源市场体系建设与价格机制研究》,该课题是国家能源局“十二五”能源规划重大研究课题之一。
四川省从2006年开始试行阶梯电价时,把第一阶梯度数定为60度,参照标准是前一年全省低保用户最高用电量为58度,在这基础上调高2度作为起步度数。而浙江省把第一阶梯度数定为50度,因为当时全省户均用电量约为50度。
“合理设置阶梯区间以及价差幅度同样考验着决策层。”原能源部政策法规司副司长、政府价格工作专家咨询委员会委员朱成章说。
自发改委宣布拟推行居民用电改革以来,朱非常关注舆论反应:“现在不少人认为搞阶梯电价就是变相涨价,限制居民用电,因此主张阶梯之间价差不能太大。而其实阶梯电价的初衷是希望通过扩大价差来限制奢侈型用电。这种观念上的矛盾是‘阶梯电价’政策迟迟未能出台的原因。”
据已试行阶梯电价的四川、浙江、福建等省物价局相关负责人介绍,在实际操作层面第一阶梯电价的定价标准是严格遵守“低于供电成本”原则的。
就张粒子目前所知的几省调价草案来看,多数连第二阶梯电价也是低于供电成本的,虽然原则上第二阶梯电价应反映实际供电成本,“这也从一个侧面说明了电价改革强调的是机制改革,而不是价格水平本身”。
此外,李英认为,为保障低收入群体用电需要,可实行“生命线电价”,“即每个月对家庭用电量10度以内部分实行免费,扣除10度再计算电费。”这也是为了更顺畅地推动居民电价改革。
林伯强透露,居民用电改革后,基本用电需求会受保护,大多数人还是属于不提价或者提价非常少的范围。
多位专家同时也强调,虽然考虑到居民承受能力,调价不会一步到位,但是从长远来看,第一阶梯电价应该与实际供电成本联动,“不然第一阶梯和后面阶梯的价差会越拉越大,没法协调”。
“可以通过提高工资水平、加大低收入群体的补贴等手段来消除电价调整的负面影响。” 中央党校研究室副主任、发改委价格咨询专家周天勇说。
阶梯电价是第一步
有关专家称,由供电成本决定,国外居民电价一般是工业电价的1.5倍至2倍。中国则长期对居民用电实行低价政策,带来的价差缺口主要通过提高工商业用电价格分摊成本来弥补,也就是交叉补贴。
“由于交叉补贴的存在,居民无论收入水平高低,用电统一执行低电价,等于是用得多补得多,算下来还是富人受益。”林伯强解释说,居民用电补贴在中低收入国家普遍存在,“补贴是必须的。但是‘一刀切’电力补贴是不合理的,某种程度上就是用穷人的钱补贴富人,这本身就不公平。”
李英也表示,越常用的家电使用频率越高,每度用电分摊成本自然也越少;相反,奢侈型的大功率电器不仅对电网负荷提出较高要求,而且使用频率不高,每度用电分摊固定成本反而多。“同样是用电,但用电类型不同,对电力系统供电成本影响不同,价格自然也就不同,这就是公平负担。”
由于居民用电季节性很强,电价在“分阶梯”基础上还可能“分季”,在每年夏季制冷和冬季采暖两个用电高峰期,总体电价水平比其他月份高。
在阶梯电价之上再设置峰谷电价或者分时电价,也应在政策考虑范围之内。“以后用户会习惯性地在意家庭用电量在一天之内、一年之内的分布情况,合理选择消费电能,为节能减排作出贡献。”李英说。
选择性的电价政策需要“一户一表”和智能电表控制设备的配合,由于目前全国大多数地区居民电表并不具备分阶梯和分时功能,包括北京在内的不少地区将实行“改造一片推行一片”的方式逐步推行居民电价改革。
李英同时提到,与中国居民用电量占比不超过13%有所不同,发达国家的居民用电量往往高于工业用电量,比如美国2009年的用电总量为37070亿千瓦时,其中居民用电量为13800亿千瓦时,占比高达37%。
他认为,随着中国产业结构调整和生活水平提高,居民用电量将逐年增加,实行阶梯式电价的节能作用将更加明显。
除了理顺资源价格体系,促进节能降耗外,阶梯电价的实施还被赋予了促进电力销售市场化改革的重任。
被视为销售电价改革破冰之举的大用户直购电,支付的价格主要包括直接交易价格和电网输配电价。其中电网输配电价是在平均输配电价(销售电价扣减上网电价)的基础上再扣除电压等级差价来核定。
国家电监会总监谭荣尧5月14日在《年度监管报告》发布会上表示,2009年全国有12个省份正式上报了直购电试点方案,仅两省获批。
部分省区出台的输配电电价标准“水平普遍偏高”,致使用电企业积极性不高。
电网企业对此的解释是输配电价包含交叉补贴,大用户成本降不下来。“本来直购电实施后电厂和大用户两头可以直接谈判确定购电价,但中间的输配电价有交叉补贴,影响了购电成本。要降低大用户输配电价,就得通过阶梯电价调整等方式逐渐减少交叉补贴,反映真实供电成本,把接受补贴的销售电价提上来。”国家电网能源研究院总经济师李英分析说。
张粒子进一步指出,如果电力各类用户不能公平分摊成本,输配电价始终按差价定,处于不断变动状态,直购电交易双方对输配成本心里没底,就没法实施双边交易。而居民电价改革作用之一就是公平分摊成本,“包括居民电价在内的销售电价改革,都是为了使销售电价结构更趋合理,为未来市场化改革铺平道路”。
避免推高CPI
决策层在居民电价调整上慎之又慎,避免推高CPI是考量因素之一。西南大旱、北方寒冷天气超长,种种气候异常现象正引发农产品涨价,宏观调控像在走钢丝。
如何平衡居民电价改革和通胀的关系?清华大学国情研究中心兼职研究员管清友表示,政府对资源调价的态度历来是“通胀时担心加剧通胀,通缩时担心抑制经济增长”,一次次时机被错过。
在他看来,并没有数据证明资源价格提升一定会引发通胀,“如果这次不改革,经济恢复重新回到资源高消耗通道,输入型通胀压力再来,更不敢动价格,一耽误又是两三年时间”。管清友强调说。
5月14日国家发改委能源局官方网站的消息称,今年4月全社会用电量同比增长23.1%,其中居民生活用电继续走强,而西南干旱严重影响当地水电发电水平。
同日,发改委价格司负责人表示,进入三季度以后,考虑到翘尾因素的逐渐消失,CPI同比涨幅有可能会逐渐回落。
本刊记者李高阳对此文亦有贡献
《财经》记者 陈燕
国家发改委日前表示,目前已形成居民生活用电阶梯电价改革的初步方案,正在广泛征求意见。居民生活用电实行阶梯式收费,实际上是去年底用电价格调整留下的“尾巴”。
从去年11月20日起,全国销售电价每千瓦时平均提高2.8分钱,但仅限于居民生活用电外的其他用电结构调整。阶梯电价改革专家组成员、国家电网能源研究院总经济师李英指出:“这2.8分钱实际上应该覆盖包括民用在内的所有电量。”
据国家能源局今年初发布的数据显示,2009年全国全社会用电总量为36430亿千瓦时,其中第一产业用电为947亿千瓦时,第二产业用电为26993亿千瓦时,第三产业用电为3921亿千瓦时,城乡居民生活用电为4571亿千瓦时。
按每千瓦时涨价2.8分钱简单测算,中国全年将增加电费1020亿元,其中城乡居民将增加电费支出约128亿元。
寻觅合理阶梯
新的电价改革整体思路,更关注用电行业而非用电量。
针对不同企业的用电差异,中国近年来在部分地区尝试实施“差别电价”,即对高能耗用电企业收取惩罚性的高电价,以促使产业结构调整。
针对居民用电的不同需求,则尝试实施“阶梯电价”,其全名为“阶梯式累进电价”,因其照顾到低收入人群维持最低生活水平的用电需求,也被称为“穷人电价”。
据李英介绍,居民用电阶梯式收费,就是把户均月用电量设置为三个阶梯:基本生活需求用电、正常家庭生活用电和奢侈型用电。
其中,第一阶梯电价水平低于居民生活用电实际供电成本,第二阶梯电价应反映供电真实成本,而为限制奢侈型用电设置的第三阶梯电价则高于供电成本,高出部分用以补偿第一阶梯用户没有承担的成本。
举例说明,如果每户每月用电230度,按阶梯电价试点省浙江现行收费标准算,50度及以下为0.538元/度,51度至200度为0.538+0.03元/度,201度及以上为0.538+0.10元/度,加总应缴电费为50×0.538+(200-50)×(0.538+0.03)+(230-200)×(0.538+0.10)=131.24元。
厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强等阶梯电价改革专家组成员,对上述计算表示认可。
据悉,考虑到各省用电结构和生活水平差异的客观存在,发改委在关于实施阶梯电价的指导意见中只是做出原则规定,细则标准由各地政府根据当地实际量身打造。已实行阶梯电价的省份,则根据指导意见结合近几年经济社会发展情况对原方案进行修订。
第一阶梯度数怎么定,是民众争议的焦点。李英的建议是第一阶梯应覆盖60%左右的用电户,即60%用户的全部用电量都按基本用电量定价。
发改委电价改革专家、华北电力大学教授张粒子认为,覆盖率划定应依据各省经济发展水平,不能一概而论。张直接参与了《电价改革方案》研究工作,目前承担《能源市场体系建设与价格机制研究》,该课题是国家能源局“十二五”能源规划重大研究课题之一。
四川省从2006年开始试行阶梯电价时,把第一阶梯度数定为60度,参照标准是前一年全省低保用户最高用电量为58度,在这基础上调高2度作为起步度数。而浙江省把第一阶梯度数定为50度,因为当时全省户均用电量约为50度。
“合理设置阶梯区间以及价差幅度同样考验着决策层。”原能源部政策法规司副司长、政府价格工作专家咨询委员会委员朱成章说。
自发改委宣布拟推行居民用电改革以来,朱非常关注舆论反应:“现在不少人认为搞阶梯电价就是变相涨价,限制居民用电,因此主张阶梯之间价差不能太大。而其实阶梯电价的初衷是希望通过扩大价差来限制奢侈型用电。这种观念上的矛盾是‘阶梯电价’政策迟迟未能出台的原因。”
据已试行阶梯电价的四川、浙江、福建等省物价局相关负责人介绍,在实际操作层面第一阶梯电价的定价标准是严格遵守“低于供电成本”原则的。
就张粒子目前所知的几省调价草案来看,多数连第二阶梯电价也是低于供电成本的,虽然原则上第二阶梯电价应反映实际供电成本,“这也从一个侧面说明了电价改革强调的是机制改革,而不是价格水平本身”。
此外,李英认为,为保障低收入群体用电需要,可实行“生命线电价”,“即每个月对家庭用电量10度以内部分实行免费,扣除10度再计算电费。”这也是为了更顺畅地推动居民电价改革。
林伯强透露,居民用电改革后,基本用电需求会受保护,大多数人还是属于不提价或者提价非常少的范围。
多位专家同时也强调,虽然考虑到居民承受能力,调价不会一步到位,但是从长远来看,第一阶梯电价应该与实际供电成本联动,“不然第一阶梯和后面阶梯的价差会越拉越大,没法协调”。
“可以通过提高工资水平、加大低收入群体的补贴等手段来消除电价调整的负面影响。” 中央党校研究室副主任、发改委价格咨询专家周天勇说。
阶梯电价是第一步
有关专家称,由供电成本决定,国外居民电价一般是工业电价的1.5倍至2倍。中国则长期对居民用电实行低价政策,带来的价差缺口主要通过提高工商业用电价格分摊成本来弥补,也就是交叉补贴。
“由于交叉补贴的存在,居民无论收入水平高低,用电统一执行低电价,等于是用得多补得多,算下来还是富人受益。”林伯强解释说,居民用电补贴在中低收入国家普遍存在,“补贴是必须的。但是‘一刀切’电力补贴是不合理的,某种程度上就是用穷人的钱补贴富人,这本身就不公平。”
李英也表示,越常用的家电使用频率越高,每度用电分摊成本自然也越少;相反,奢侈型的大功率电器不仅对电网负荷提出较高要求,而且使用频率不高,每度用电分摊固定成本反而多。“同样是用电,但用电类型不同,对电力系统供电成本影响不同,价格自然也就不同,这就是公平负担。”
由于居民用电季节性很强,电价在“分阶梯”基础上还可能“分季”,在每年夏季制冷和冬季采暖两个用电高峰期,总体电价水平比其他月份高。
在阶梯电价之上再设置峰谷电价或者分时电价,也应在政策考虑范围之内。“以后用户会习惯性地在意家庭用电量在一天之内、一年之内的分布情况,合理选择消费电能,为节能减排作出贡献。”李英说。
选择性的电价政策需要“一户一表”和智能电表控制设备的配合,由于目前全国大多数地区居民电表并不具备分阶梯和分时功能,包括北京在内的不少地区将实行“改造一片推行一片”的方式逐步推行居民电价改革。
李英同时提到,与中国居民用电量占比不超过13%有所不同,发达国家的居民用电量往往高于工业用电量,比如美国2009年的用电总量为37070亿千瓦时,其中居民用电量为13800亿千瓦时,占比高达37%。
他认为,随着中国产业结构调整和生活水平提高,居民用电量将逐年增加,实行阶梯式电价的节能作用将更加明显。
除了理顺资源价格体系,促进节能降耗外,阶梯电价的实施还被赋予了促进电力销售市场化改革的重任。
被视为销售电价改革破冰之举的大用户直购电,支付的价格主要包括直接交易价格和电网输配电价。其中电网输配电价是在平均输配电价(销售电价扣减上网电价)的基础上再扣除电压等级差价来核定。
国家电监会总监谭荣尧5月14日在《年度监管报告》发布会上表示,2009年全国有12个省份正式上报了直购电试点方案,仅两省获批。
部分省区出台的输配电电价标准“水平普遍偏高”,致使用电企业积极性不高。
电网企业对此的解释是输配电价包含交叉补贴,大用户成本降不下来。“本来直购电实施后电厂和大用户两头可以直接谈判确定购电价,但中间的输配电价有交叉补贴,影响了购电成本。要降低大用户输配电价,就得通过阶梯电价调整等方式逐渐减少交叉补贴,反映真实供电成本,把接受补贴的销售电价提上来。”国家电网能源研究院总经济师李英分析说。
张粒子进一步指出,如果电力各类用户不能公平分摊成本,输配电价始终按差价定,处于不断变动状态,直购电交易双方对输配成本心里没底,就没法实施双边交易。而居民电价改革作用之一就是公平分摊成本,“包括居民电价在内的销售电价改革,都是为了使销售电价结构更趋合理,为未来市场化改革铺平道路”。
避免推高CPI
决策层在居民电价调整上慎之又慎,避免推高CPI是考量因素之一。西南大旱、北方寒冷天气超长,种种气候异常现象正引发农产品涨价,宏观调控像在走钢丝。
如何平衡居民电价改革和通胀的关系?清华大学国情研究中心兼职研究员管清友表示,政府对资源调价的态度历来是“通胀时担心加剧通胀,通缩时担心抑制经济增长”,一次次时机被错过。
在他看来,并没有数据证明资源价格提升一定会引发通胀,“如果这次不改革,经济恢复重新回到资源高消耗通道,输入型通胀压力再来,更不敢动价格,一耽误又是两三年时间”。管清友强调说。
5月14日国家发改委能源局官方网站的消息称,今年4月全社会用电量同比增长23.1%,其中居民生活用电继续走强,而西南干旱严重影响当地水电发电水平。
同日,发改委价格司负责人表示,进入三季度以后,考虑到翘尾因素的逐渐消失,CPI同比涨幅有可能会逐渐回落。
本刊记者李高阳对此文亦有贡献