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摘 要 为促进综改区加快转型，山西省委、省政府对太原高新技术开发区及太原武宿综合保税区等园区进行整合，山西转型综改示范区应运而生，采用先行先试方法，加快发展，为全省的经济增长提供可借鉴的经验。本文将对山西省综改区的法律问题进行研究并提出相关建议。
关键词 山西省 综改区 法律问题
作者简介：奥美玲，山西财经大学法学专业研究生，研究方向：商法。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.072
一、山西省综改区建设历程
2010年12月国务院批准设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区以来，山西积极开展了先行先试的探索实践，转型综改试验区建设取得积极进展，在构建产业转型促进机制、增强市场主体活力等重点领域和关键环节不断取得新的进展。转型综改试验区设立和启动建设以来，特别是《总体方案》获批以来，深入贯彻落实《总体方案》，省委、省政府确定了“总体方案-实施方案-年度行动计划”的推进思路和分年度实施“重大改革、重大事项、重大项目、重大课题”的推进模式（其中重大改革是主线，重大事项是载体，重大项目是抓手，重大课题是前沿），制定出台了2013-2015年的《实施方案》，部署了“5111”重点任务（50项重大改革、100项重大事项、100项重大项目、10个重大课题）；分年度出台了综改《行动计划》，2013年《行动计划》部署了“1235”重点任务，即10项重大改革、20项重大事项、30项重大项目、5个重大课题。2014年《行动计划》部署了“3675”重点任务，即30项重大改革、60项重大事项、70项重大项目、5个重大课题。2015年以来，省委、省政府把综改区建设作为统领和抓手，作为全面深化改革的切入点，作为激发发展活力、推进“六大发展”和实施“六权治本”的重大举措，统筹推进转型综改和全面深化改革，年初，省政府下发了2015年《行动计划》，部署了“2285”重点任务，即20项重大改革、20项重大事项、80项重大项目、5个重大课题，任务涉煤炭管理体制改革、国资国企改革、金融业改革、科技体制改革、生态环境补偿机制等方面。另外，要求各市开展扩权强镇试点工作和建立城市工商资本“下乡”引导激励机制改革任务，各省级试点县开展完善金融担保服务体系、环保第三方治理改革任务。2017年2月25日，中国共产党山西转型综合改革示范区工作委员会、山西转型综合改革示范区管理委员会揭牌仪式在太原举行，标志着山西转型综改建设工作再提速。
二、山西省综改区存在的法律问题
（一）合同能源管理法律问题
2010年6月2日发展改革委、财政部发布的《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，其支持的主要是节能效益分享型合同能源管理。山西省综改区合同能源法方面存在的问题：
第一，政策支持创新度不足。山西省是国家资源型经济转型综合配套改革实验区，政策方面应该把本省产业结构的调整方向纳入考虑框架，并且对于与民生、公共服务相关的项目给予政策上的倾斜。并且通过政府的鼓励创新、部门之间的配合联动，形成相应的行业标准，并不断完善行业规范，丰富市场模式。
第二，融资渠道单一。合同能源管理作为一种新兴的机制，存在预期效益不确定和风险预估值较高的特点。所以，相关的金融机构在涉及此类项目时往往信心不足，并且在有效的担保比较缺乏的情况下，金融机构能提供的融资资源也会比较少。
第三，管理监督需要加强。至今，山西省专门针对合同能源管理项目的监管制度存在缺失，只是每年采用企业自查以及根据经信委核发的方案组成考核组进行重点抽查。但是，项目中具体的日常实施过程情况则依赖企业的自我监督，其中不乏民生和公共项目，存在较大的隐患。
（二）税收政策法律化问题
当前，山西综改试验区首先要树立的理念是减少对税收政策的過度依赖，加快促进税收政策的法律化。稅收政策法律化是山西省综改区税收法治的内在机理，过度依赖税收政策会导致政府对税法公平内涵的忽视。改革中的税收土地等法律红线不能碰，如果没有相应的法律授权，山西综改试验区的改革就很难深入展开，也不会取得显著的改革效果。以税收政策和土地政策为例，国家都有明确的法律规定。山西省政府、山西省地税局针对综改试验区的涉税文件相继出台，对山西综改区有双面的效应。山西省正处于转型跨越发展的关键时期，税收收入的持续增长，对加快综改区转型发展具有保障作用。但是，我们还应注意到由于省份均具有自身的特点，税收法律化不应把眼睛锁定在增加财政收入及发挥其调节功能上。
具体而言，山西省财政收入集中第二产业，过度依赖煤焦铁等能源原材料等初级产品，对市场风险的抵御能力较弱，因此综改区的税收政策倾向于促进发展循环型经济，促进产业结构的调整，然而由于地域位置的劣势以及长期形成的根深蒂固的资源型产业结构，以及市场失灵、制度失灵的问题使得税法的作用难以得到有效发挥，其公平导向功能缺失。
（三）生态补偿法律制度实效性不强
回顾近些年来山西的生态补偿实践，结合上述分析，不难发现山西省生态补偿法律制度的实施和执行效果并不理想，首先，山西省现有的生态补偿立法规划不完整。山西省现有的生态补偿立法缺乏科学合理性。其次，山西省现有的生态补偿法律制度中缺乏专项立法。山西省多年来的生态补偿实践活动有相当一部分停留在政策层面，随意性按大，只有通过专门的立法明确补偿主体与受偿主体间的法律责任，加速生态补偿的法治化进程，才能使现有法律制度的实效性得到全面的发挥。最后，山西省的法定生态补偿领域较窄。山西省是我国自然资源的富集区，资源型经济发展模式为主。经过多年的开采和污染，山西也逐渐成为了我国的生态脆弱区，人们的生活环境也急剧恶化。因此，山西省对生态补偿法律制度的构建必须要满足本省生态环境治理与恢复的需求。山西省生态补偿领域包括煤炭资源、土地资源、森林及植被及水资源五个方面，补偿领域较窄，不能满足山西省生态环境的治理需求，如此构建的法律制度的实践效果可见一斑。 三、完善山西省综改区法律政策的建议
（一）加快机制创新，完善行业规范
首先，创新机制推改革。不断完善部门协同、上下联动工作机制，要求牵头部门切实担负牵头职责，定期召开协同推进会议，配合部门积极配合，共同推进改革；健全部门对市县改革的指导机制，综改《行动计划》部署的市县改革任务，牵头部门要编制指导工作方案，采取多种形式，积极开展有针对性的业务指导；落实改革任务“一事一表”、“一月一报”制度，对照细化工作方案，按月检点任务进展，对于未按照序时进度推进的要明确原因，及时跟进补上。强化工作推进机制创新，出台了改革任务项目化管理办法、分类推进办法和第三方评估办法，将改革任务视为项目，实行从规划、决策到实施、验收的全过程管理，根据改革的事权归属、条件成熟程度等对改革任务实施分类推进，探索引入第三方评估机构对重点改革进展和效果开展独立、公正、客观评估。其次，加强行业管理，出台行业规范。综改区进入深化发展阶段，合同能源管理法也应当规范运行。行业自律在综改区改革中特别是针对改革中的节能服务产业具有十分重要的作用，因此晚上行业规范，制定与山西省低于和产业结構相匹配的合同能源管理指南，完善行业规范，速市场的拓展与深化显得尤为重要。最后，在企业的进入和退出机制上要严格细化。从诊断到设计再到运营，节能服务公司的专业性、综合性以及融资能力均需具备较强的能力，因此在相关程序中的专业人员应具备合格的能力，这就要求通过立法形式对其从业人员进行筛选和约束。
（二）注重发挥改革试点和基层实践的“探路”作用
一是积极争取国家层面的试点布局，目前我省开展的低热值煤发电项目核准、国家低碳城市试点、城区老工业区搬迁改造试点、新型城镇化综合试点、中小城市综合改革试点、农村集體经营性建设用地入市试点、主体功能区建设试点、光伏扶贫试点、大同采煤沉陷区国家先进技术光伏示范基地、太原西山生态产业园区国家新能源示范等62项国家级试点示范扎实推进，先期开展的部分试点已取得明显进展。全力争取开展煤层气矿业权审批制度改革、动力煤衍生品交易、电力体制综合改革等试点。
二是结合实际自主布局一批省级层面试点，15项省级试点正在有序开展。继续推进扩权强县改革，探索开展扩权强镇改革，批复晋城巴公镇为省级扩权强镇试点。
三是市县、企业各具特色开展改革实践，涌现出一批改革亮点。另外，我们积极协调加强综改的宣传力度，山西电视台、山西日报、山西经济日报等省内主要媒体利用专栏、专版等形式，对煤炭管理体制改革、国资国企改革、行政审批制度改革、金融振兴、创新驱动等作重点报道。
（三）提高综改区生态补偿法律制度实效性
山西省现有的生态补偿地方立法顶层设计缺乏科学性，这无疑是生态补偿法律制度完善的一大障碍。要提高其科学性，首先应当加强立法的统筹规划。山西省生态补偿立法与同一时期的生态环境恶化状况有密切联系，立法质量难保障，缺乏统筹规划的能力。若长此以往下去，必然会影响地方立法的实效。就目前山西省生态补偿的相关立法来看，大多数规范文件是在生态环境出现问题么后，立法者迫切需要解决当前困境，弥补当前立法缺位的不足，而此时的立法必然会存在一定的滞后性和盲目性，不具备科学的预测作用。因此，山西省生态补偿立法应该加强统筹规划和总体协调能力，适时修订现有的法律法规，不仅要对生态环境的治理发挥作用，协调人与自然的关系，解决社会矛盾；还要发挥立法的事前规制功能，对生态环境恶化的防治要有针对性，能够起到预防作用，逐步推进山西省生态补偿立法的体系化建设。
参考文献：
[1]张辉.合同能源管理模式创新与法律应对.生态经济.2010（ 9）.
[2]新华网山西频道.山西地税收入迈上千亿元新台阶.2012 年 1 月 10 日.
[3]韩卫平、黄锡生.利益视角下的生态补偿立法.理论探索.2014（3）.
关键词 山西省 综改区 法律问题
作者简介：奥美玲，山西财经大学法学专业研究生，研究方向：商法。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.072
一、山西省综改区建设历程
2010年12月国务院批准设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区以来，山西积极开展了先行先试的探索实践，转型综改试验区建设取得积极进展，在构建产业转型促进机制、增强市场主体活力等重点领域和关键环节不断取得新的进展。转型综改试验区设立和启动建设以来，特别是《总体方案》获批以来，深入贯彻落实《总体方案》，省委、省政府确定了“总体方案-实施方案-年度行动计划”的推进思路和分年度实施“重大改革、重大事项、重大项目、重大课题”的推进模式（其中重大改革是主线，重大事项是载体，重大项目是抓手，重大课题是前沿），制定出台了2013-2015年的《实施方案》，部署了“5111”重点任务（50项重大改革、100项重大事项、100项重大项目、10个重大课题）；分年度出台了综改《行动计划》，2013年《行动计划》部署了“1235”重点任务，即10项重大改革、20项重大事项、30项重大项目、5个重大课题。2014年《行动计划》部署了“3675”重点任务，即30项重大改革、60项重大事项、70项重大项目、5个重大课题。2015年以来，省委、省政府把综改区建设作为统领和抓手，作为全面深化改革的切入点，作为激发发展活力、推进“六大发展”和实施“六权治本”的重大举措，统筹推进转型综改和全面深化改革，年初，省政府下发了2015年《行动计划》，部署了“2285”重点任务，即20项重大改革、20项重大事项、80项重大项目、5个重大课题，任务涉煤炭管理体制改革、国资国企改革、金融业改革、科技体制改革、生态环境补偿机制等方面。另外，要求各市开展扩权强镇试点工作和建立城市工商资本“下乡”引导激励机制改革任务，各省级试点县开展完善金融担保服务体系、环保第三方治理改革任务。2017年2月25日，中国共产党山西转型综合改革示范区工作委员会、山西转型综合改革示范区管理委员会揭牌仪式在太原举行，标志着山西转型综改建设工作再提速。
二、山西省综改区存在的法律问题
（一）合同能源管理法律问题
2010年6月2日发展改革委、财政部发布的《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》，其支持的主要是节能效益分享型合同能源管理。山西省综改区合同能源法方面存在的问题：
第一，政策支持创新度不足。山西省是国家资源型经济转型综合配套改革实验区，政策方面应该把本省产业结构的调整方向纳入考虑框架，并且对于与民生、公共服务相关的项目给予政策上的倾斜。并且通过政府的鼓励创新、部门之间的配合联动，形成相应的行业标准，并不断完善行业规范，丰富市场模式。
第二，融资渠道单一。合同能源管理作为一种新兴的机制，存在预期效益不确定和风险预估值较高的特点。所以，相关的金融机构在涉及此类项目时往往信心不足，并且在有效的担保比较缺乏的情况下，金融机构能提供的融资资源也会比较少。
第三，管理监督需要加强。至今，山西省专门针对合同能源管理项目的监管制度存在缺失，只是每年采用企业自查以及根据经信委核发的方案组成考核组进行重点抽查。但是，项目中具体的日常实施过程情况则依赖企业的自我监督，其中不乏民生和公共项目，存在较大的隐患。
（二）税收政策法律化问题
当前，山西综改试验区首先要树立的理念是减少对税收政策的過度依赖，加快促进税收政策的法律化。稅收政策法律化是山西省综改区税收法治的内在机理，过度依赖税收政策会导致政府对税法公平内涵的忽视。改革中的税收土地等法律红线不能碰，如果没有相应的法律授权，山西综改试验区的改革就很难深入展开，也不会取得显著的改革效果。以税收政策和土地政策为例，国家都有明确的法律规定。山西省政府、山西省地税局针对综改试验区的涉税文件相继出台，对山西综改区有双面的效应。山西省正处于转型跨越发展的关键时期，税收收入的持续增长，对加快综改区转型发展具有保障作用。但是，我们还应注意到由于省份均具有自身的特点，税收法律化不应把眼睛锁定在增加财政收入及发挥其调节功能上。
具体而言，山西省财政收入集中第二产业，过度依赖煤焦铁等能源原材料等初级产品，对市场风险的抵御能力较弱，因此综改区的税收政策倾向于促进发展循环型经济，促进产业结构的调整，然而由于地域位置的劣势以及长期形成的根深蒂固的资源型产业结构，以及市场失灵、制度失灵的问题使得税法的作用难以得到有效发挥，其公平导向功能缺失。
（三）生态补偿法律制度实效性不强
回顾近些年来山西的生态补偿实践，结合上述分析，不难发现山西省生态补偿法律制度的实施和执行效果并不理想，首先，山西省现有的生态补偿立法规划不完整。山西省现有的生态补偿立法缺乏科学合理性。其次，山西省现有的生态补偿法律制度中缺乏专项立法。山西省多年来的生态补偿实践活动有相当一部分停留在政策层面，随意性按大，只有通过专门的立法明确补偿主体与受偿主体间的法律责任，加速生态补偿的法治化进程，才能使现有法律制度的实效性得到全面的发挥。最后，山西省的法定生态补偿领域较窄。山西省是我国自然资源的富集区，资源型经济发展模式为主。经过多年的开采和污染，山西也逐渐成为了我国的生态脆弱区，人们的生活环境也急剧恶化。因此，山西省对生态补偿法律制度的构建必须要满足本省生态环境治理与恢复的需求。山西省生态补偿领域包括煤炭资源、土地资源、森林及植被及水资源五个方面，补偿领域较窄，不能满足山西省生态环境的治理需求，如此构建的法律制度的实践效果可见一斑。 三、完善山西省综改区法律政策的建议
（一）加快机制创新，完善行业规范
首先，创新机制推改革。不断完善部门协同、上下联动工作机制，要求牵头部门切实担负牵头职责，定期召开协同推进会议，配合部门积极配合，共同推进改革；健全部门对市县改革的指导机制，综改《行动计划》部署的市县改革任务，牵头部门要编制指导工作方案，采取多种形式，积极开展有针对性的业务指导；落实改革任务“一事一表”、“一月一报”制度，对照细化工作方案，按月检点任务进展，对于未按照序时进度推进的要明确原因，及时跟进补上。强化工作推进机制创新，出台了改革任务项目化管理办法、分类推进办法和第三方评估办法，将改革任务视为项目，实行从规划、决策到实施、验收的全过程管理，根据改革的事权归属、条件成熟程度等对改革任务实施分类推进，探索引入第三方评估机构对重点改革进展和效果开展独立、公正、客观评估。其次，加强行业管理，出台行业规范。综改区进入深化发展阶段，合同能源管理法也应当规范运行。行业自律在综改区改革中特别是针对改革中的节能服务产业具有十分重要的作用，因此晚上行业规范，制定与山西省低于和产业结構相匹配的合同能源管理指南，完善行业规范，速市场的拓展与深化显得尤为重要。最后，在企业的进入和退出机制上要严格细化。从诊断到设计再到运营，节能服务公司的专业性、综合性以及融资能力均需具备较强的能力，因此在相关程序中的专业人员应具备合格的能力，这就要求通过立法形式对其从业人员进行筛选和约束。
（二）注重发挥改革试点和基层实践的“探路”作用
一是积极争取国家层面的试点布局，目前我省开展的低热值煤发电项目核准、国家低碳城市试点、城区老工业区搬迁改造试点、新型城镇化综合试点、中小城市综合改革试点、农村集體经营性建设用地入市试点、主体功能区建设试点、光伏扶贫试点、大同采煤沉陷区国家先进技术光伏示范基地、太原西山生态产业园区国家新能源示范等62项国家级试点示范扎实推进，先期开展的部分试点已取得明显进展。全力争取开展煤层气矿业权审批制度改革、动力煤衍生品交易、电力体制综合改革等试点。
二是结合实际自主布局一批省级层面试点，15项省级试点正在有序开展。继续推进扩权强县改革，探索开展扩权强镇改革，批复晋城巴公镇为省级扩权强镇试点。
三是市县、企业各具特色开展改革实践，涌现出一批改革亮点。另外，我们积极协调加强综改的宣传力度，山西电视台、山西日报、山西经济日报等省内主要媒体利用专栏、专版等形式，对煤炭管理体制改革、国资国企改革、行政审批制度改革、金融振兴、创新驱动等作重点报道。
（三）提高综改区生态补偿法律制度实效性
山西省现有的生态补偿地方立法顶层设计缺乏科学性，这无疑是生态补偿法律制度完善的一大障碍。要提高其科学性，首先应当加强立法的统筹规划。山西省生态补偿立法与同一时期的生态环境恶化状况有密切联系，立法质量难保障，缺乏统筹规划的能力。若长此以往下去，必然会影响地方立法的实效。就目前山西省生态补偿的相关立法来看，大多数规范文件是在生态环境出现问题么后，立法者迫切需要解决当前困境，弥补当前立法缺位的不足，而此时的立法必然会存在一定的滞后性和盲目性，不具备科学的预测作用。因此，山西省生态补偿立法应该加强统筹规划和总体协调能力，适时修订现有的法律法规，不仅要对生态环境的治理发挥作用，协调人与自然的关系，解决社会矛盾；还要发挥立法的事前规制功能，对生态环境恶化的防治要有针对性，能够起到预防作用，逐步推进山西省生态补偿立法的体系化建设。
参考文献：
[1]张辉.合同能源管理模式创新与法律应对.生态经济.2010（ 9）.
[2]新华网山西频道.山西地税收入迈上千亿元新台阶.2012 年 1 月 10 日.
[3]韩卫平、黄锡生.利益视角下的生态补偿立法.理论探索.2014（3）.