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摘 要：政府购买公共服务是创新公共服务提供方式、加快公共服务业发展、增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率的重要途径。从实践来看，政府购买公共服务的规范化建设具有重要意义。基于社会学制度主义的视角，从制度的规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素这三大基础性要素出发，分析政府购买公共服务的制度性因素，针对目前政府购买公共服务过程中存在的相关法律法规欠缺、制度供给不足、操作流程不规范、评价和监督体系不健全等制度性缺陷，提出加强政府购买公共服务的法律体系、操作流程、理念和认知等规范化建设的相应对策建议。
关键词：政府购买公共服务；社会学制度主义；规范化建设
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）02-0088-07
一、前言
在传统经济学理论中，私人产品和服务应由市场提供，公共产品和公共服务则由政府提供。长期以来，政府一直是公共服务的直接提供者。但在实践中，政府运行高成本、提供服务的低效率和垄断性等问题饱受批评和质疑。20世纪80年代以降，首先发端于英、美等西方国家的以市场化为取向的公共服务改革浪潮，逐步在世界范围内激荡。许多国家逐步将公共服务市场化纳入政府改革的实践框架之中，并取得重大成效。其中，政府购买公共服务是政府进行市场化改革的一个重要举措。国外的实践经验表明，政府购买公共服务是提高公共产品供给水平、提升政府服务效率的一种有效选择。
政府购买公共服务在西方被称为购买服务合同或合同外包，其实践源于西方的社会福利制度的改革，作为行政改革中的一个制度创新，伴随着民营化运动的热潮于20世纪70年代末首先在欧美国家兴起[1]。服务外包发源于经济学，是指某一组织或个人将生产或经营过程中的某一个或几个环节交给其他人完成的行为。在西方国家，政府公共服务合同外包常与民营化等同起来，即政府将公共服务以合同的形式，交给具备条件的私营部门来承担的合同外包制度成为西方公共部门广泛运用的民营化方式。根据世界银行发表的《2007年世界发展报告》中Walsh和OECD对公共服务外包的定义，公共服务外包不是政府机构内部直接为社会成员提供公共产品和服务，而是通过市场化的方式，引入竞争机制，促进服务供应商之间的竞争，由私人部门或社会组织来提供。其本质是通过竞争把社会组织引入到公共服务部门[2]。萨瓦斯认为政府公共服务外包是公共服务市场化和社会化的一种主要形式，它具有提高公共服务的质量和生产率、节约成本、减轻政府的财政负担和操作透明的优点[3]。盖伊·彼得斯认为公共服务外包的成效主要体现在：公共部门结构的变化，让各种社会组织进入公共服务领域，形成竞争机制，打破公共部门的垄断；管理上的变化，使政府更加注重人事管理和财政管理；公共服务的决策权力分散化，政府专注于公共政策的制定；公共利益，考虑政府的行政成本，政府的责任趋向市场化，公民被看作消费者和纳税人[4]。
政府购买服务成为公共服务提供的必然选择。政府负有提供公共服务责任，但公共服务并非全都由政府亲自提供，可采取政府负责、社会与企业提供、政府与社会和企业合作提供等多种方式。公共服务供给方式主要包括由政府部门提供方式、由市场和私人部门提供方式、由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作提供方式等。在现代社会中，政府组织、市场组织、社会组织是三种基本的制度安排，也是提供社会性服务的三个具有不同作用的基本主体。20世纪70年代以来，随着公民参与公共治理的深入，政府与社会组织互动合作已经成为国际社会的发展趋势。目前，政府购买公共服务的模式成为世界各国提供公共服务的一种重要途径。所谓“政府购买公共服务”，是指政府将原来直接提供的、为社会公共服务的事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会组织或市场机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量与质量，来支付服务费用[5]。当前政府购买服务的基本模式可以归纳为“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。
随着我国经济、社会的发展，人民对于享有完善的社会保障、公平的社会福利和较高水平的公共服务的要求越来越强烈。以公共服务购买代替公共服务垄断，发挥市场机制和合作机制，通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等多种方式提供公共服务，既保证公民获得最佳公共服务，又使政府资源得到最优配置，正确处理政府、市场及社会组织之间关系，深化公共服务改革，是当今发达国家政府改革的重要手段和措施。借鉴发达国家和地区政府购买公共服务的经验和做法，大力发展我国政府购买公共服务，是公共服务发展的必然选择。十八届三中全会明确提出，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这就把政府购买公共服务推向了高潮。
政府购买公共服务在国际社会已经普遍存在，欧美有关国家的政府普遍购买社会组织提供的公共服务，涵盖大多数公共服务领域，并且有健全的立法规定和一系列较为严格的操作程序和监管制度。相比之下，政府购买公共服务在中国尚处于实践探索阶段，还有很多需要改善和提高之处，从政府部门认识层面到法律制度建设，再到社会组织自身的能力和公信力，都面临很多挑战。近些年来，我国不少地方都在积极探索政府向社会购买公共服务，将一些教育、医疗、就业等公共服务交由社会力量承担，政府以“购买”方式提供必要的补助。政府向社会力量购买公共服务，一方面有助于增加公共服务产品，更好满足百姓需求，另一方面政府可以减少机构运行和养人的成本，节省行政成本，提高资源配置效率。当前政府存在公共服务购买领域有限、法律保障不健全、规范程序不完善、公共服务提供主体缺乏等问题。
鉴于制度对政府购买公共服务过程的引导、约束、规制和激励发挥着基础性的作用，本文从社会学制度主义视角对政府购买公共服务进行制度分析，探讨规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素对政府购买公共服务的影响，进而分析政府购买公共服务在实践运行过程中暴露出的问题，并进一步提出规范化建设的对策。 二、社会学制度主义与制度构成要素
社会学制度主义是新制度主义主要流派之一，是从社会学组织理论中发展出来的，出现在20世纪70年代末。其主要特征是：倾向于比政治科学家在更为广泛的意义上来界定制度，打破了制度与文化概念之间的界限；强调制度行为的方式是通过提供行为所必不可少的认知模板、范畴和模式，而不仅仅是因为没有制度就不能解释世界和其他人的行为；采用某一制度，是因为它提高了组织或其参与者的社会合法性。
社会学制度主义认为，制度不仅仅包含正式规则、程序和规范，而且还包括为人类行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模板[6]。斯科特对制度的定义：“制度包括认知、规范和管理的结构和活动，这些提供了一种稳定并使社会行为充满意义。”[7]社会学制度主义强调制度对个人的影响，制度是一种规范、象征、意义结构、组织结构等多要素的复合体，制度通过意义解释、规范来影响个人的偏好进而影响个人的行为，个人在组织中会通过三个步骤，即习惯化、客观化、沉淀化最终形成对组织或规范的认同。社会学制度主义认为，制度是“规范版本”和“认知版本”，影响着行为。偏好、资源的分配和规则都是内生于制度的，应在制度框架内来认识公民个人的行为、观念和思想，人是制度中的人，并且一出生就处在一定的制度之中，学习和适应特定的制度规范。韦伯就制度进行了法律、组织和经济行动的比较分析。他认为理性和选择必须在特定的社会历史背景、特定的制度框架下理解，这些制度框架包括习惯、传统、社会规则、宗教文化信仰、家庭关系、亲属关系、伦理约束、组织、社团、阶级、身份等级、市场、法律和国家。帕森斯则将制度框架当作一个严密的文化信仰体系——规范，这是组成一个社会的大多数人都共同具有的。他认为是规则和价值构成了一个制度，而不是具体的行为模式或社会关系[8]。在社会学新制度主义看来，制度的容量以及制度适应环境的能力普遍被看作是好制度的标志，从规范性标准来看，能够将价值灌输给成员的制度是好制度；从规制（regulated）角度看，能够控制参与者行为的制度是好制度；从认知（cognitive）的角度看，处理信息的能力越强，能更好地从信息中得出适宜性结论的制度是好制度。
从社会学制度主义的视角看，制度有规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素这三类构成要素（见表1）。
在这些构成要素中，规制性要素处于制度的表层，受法律、惯例、规则等约束，相对易于设计、安排或更改；规范性要素位于制度中层，规范着各种角色及其任务，使之能够围绕制度要素进行自己的叙事和意义建构活动；而文化-认知性要素位于制度的最深层次，它作为长期社会历史的沉淀物，通过共同的信念、理解获得广泛认可[9]。在实际运行过程中，三个要素往往同时存在、共同作用并促进组织健康有序地运行。
三、政府购买公共服务的制度要素
按照社会学制度主义的观点，政府购买，从制度层面上讲，包含有规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素这三类构成要素。
（一）政府购买公共服务的规制性要素
规制性要素包括国家的法律、法规、规章制度的制定以及强制性行业标准等[10]。在现代国家中，政府为了更好提供公共服务，可以向社会购买公共服务。政府与市场主体、政府与非政府组织之间不是老死不相往来，而是一种互相配合、相互制约的关系。政府可以向市场主体购买公共服务，也可以向非政府组织购买公共服务。但是，政府向社会力量购买公共服务必须有法可依、有法必依，否则，政府购买公共服务的行为有可能变成推卸自身责任、减轻政府负担、压缩市场主体生存空间或滋生腐败的行为。
因此，在政府购买公共服务的过程中需要国家强制力保证实施，处于制度的表层。规制性要素的秩序基础是权威应对，合法性基础是法律制裁，逻辑类型是工具性，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等方式，并以法律、法规、条例为系列指标对成员的活动进行干预。
就政府购买公共服务而言，其规制性要素所占比例还比较小，国家尚无健全的对服务的采购管理制度。从全国范围来看，政府购买公共服务是一项新兴事物。首先它必须遵守《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的相关规定。《政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。可见采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的范围应该包括公共服务，这样，政府购买公共服务有法可依。但《政府采购法》中对采购服务的规定太过笼统，没有清晰明确的界定，这就给政府依法实施采购公共服务的过程提供了难度。
（二）政府购买公共服务的规范性要素
规范性要素包括价值观和行为规范。规范性要素是稳定管理秩序的重要基础，它的运行机制是通过共同的期望和价值观将各种规范内化到参与者的行动中。价值观一方面表现为价值取向、价值追求，凝结为一定的价值目标；另一方面表现为价值尺度和准则，成为人们判断价值事物有无价值及价值大小的评价标准。价值观和价值观体系是决定人的行为的心理基础。价值观的作用大致体现在以下两个方面：一是价值观对动机有导向的作用，人们行为的动机受价值观的支配和制约，价值观对动机模式有重要影响，二是价值观反映人们的认知和需求状况。所谓规范，就是规则和标准。行为规范，是社会群体或个人在参与社会活动中所遵循的规则、准则的总称，是社会认可和人们普遍接受的具有一般约束力的行为标准，包括行为规则、道德规范、行政规章、法律规定、团体章程等。
行为规范是在现实生活中根据人们的需求、好恶、价值判断，而逐步形成和确立的，是社会成员在社会活动中所应遵循的标准或原则，由于行为规范是建立在维护社会秩序理念基础之上的，因此对全体成员具有引导、规范和约束的作用。引导和规范全体成员可以做什么、不可以做什么和怎样做，是社会和谐重要的组成部分，是社会价值观的具体体现和延伸。 政府购买公共服务的参与者应明晰自己的社会责任，坚持诚实守信的价值观，规范自己参与购买过程中的行为，避免腐败现象发生。《政府采购法》第三条规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。政府购买公共服务的合法性基础是道德支配，系列指标是合理证明，逻辑类型是适当性。它能够围绕制度要素进行自己的意义建构活动，处于制度的中层。参与者要采取适当性的原则，在合乎道德的标准范围内履行职责、行使职权。与规制性要素相比，规范性要素的最大优势在于它一旦发挥作用就容易形成一种长效机制，内化到参与者购买公共服务的行为当中。正如法国社会学家涂尔干所说：“道德并不是人们发现铭刻在自己意识中的一套抽象规范系统，也并不是道德哲学家在私人办公室里推导出来的抽象规范系统。道德是一种社会功能，或者甚至可以说，是在集体需要的压力下形成和巩固起来的一套功能系统”。道德规范分为三个层次：个人规范、社会规范与人类规范。涂尔干对这三种层次的规范的内涵做了界定：“个人规范：主观形式，从未忽视过自己的思想与行动。客观方面：强加给自己的义务，对己对人履行义务；社会规范：主观形式，尊重邻人如尊重自己。客观形式：为自己所属的共同体服务。人类规范：把自身当做为伦理理想服务的工具。客观形式：把自身奉献给作为自身伦理理想的目的。”[11]
（三）政府购买公共服务的文化-认知性要素
文化-认知性要素是通过被认可的认知模板或意义系统来影响个体行为的偏好和价值认同，进而影响组织的活动。社会学制度主义认为，组织追求的不仅是效率，还有价值目标；组织也不仅按理性设计的要求运作，它还受到外界环境、价值和观念的影响[12]。文化-认知性要素的系列指标是共同信念、共同行动逻辑，秩序基础是理解、认同，逻辑类型是正当性，合法性基础是可理解、可认可的文化支持。文化-认知性要素位于制度的最深层次，政府购买公共服务的运行过程中还是人与人的交易，通过共同的信念、理解获得广泛认可，其背后还是人的价值观在起作用，是长期社会历史的沉淀物。美国政治哲学家约翰·罗尔斯曾指出：“一种共同的正义感是一笔巨大的集体财富，它需要许多人的合作来维持。可以把不宽容者看成是逃票乘客，他们追求正义制度带来的利益，却不在维持正义制度中尽自己的一份职责。”[13]
四、政府购买公共服务运行过程中制度性缺陷
我国政府购买社会组织提供的公共服务尚处于起步阶段，还没有形成与政府购买公共服务相匹配的相关法律法规，缺乏比较完善的制度化保障机制，制度供给严重不足，缺乏制度化保障。表现在：
（一）缺乏科学的法律法规
公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。《政府采购法》规定的范围虽然包括了服务领域，但一般仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并未被列入采购范围。同时，公共服务购买与政府采购并不完全相同，需要逐步建立一套完善的政策制度。社会组织的发展也面临一些法律政策方面的制约，政府事业单位、社会组织等法律地位的界定，社会组织的监管，也缺乏完整的制度体系。目前，与政府购买社会组织服务有关的法律是《政府采购法》，许可公共财政和其他税收收入用于公共服务的外包，但是它仍然面临法律上的困境。因为政府购买公共服务和政府采购货物、工程在目的、标的物、供应方、程序等多个方面存在本质性区别。该法没有将服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织。社会组织不具备公共服务的主体资质。所以无法以现行《政府采购法》作为直接依据。法律、法规缺失导致地方政府往往用红头文件来推进工作，不仅效力低，而且随意性很大。
（二）对公共服务的采购管理制度尚未健全
从全国范围来看，政府购买公共服务是一项新兴的形式。虽然有《政府采购法》来规制政府购买公共服务的日常行为，但它毕竟颁布实施的时间较短，法律本身及配套制度、保障措施等都还不够健全和完善。国家尚未出台政府采购的实施细则，现有的制度和措施不能满足政府购买公共服务的需要，而且在实际操作过程中，还会遇到很多制度和法律上尚不明晰的问题。在政府购买公共服务的招标代理的运作程序中，利用现有法律法规或制度的漏洞，打“擦边球”，采用一些不规范的操作，产生“豆腐渣”工程或寻租行为。
（三）政府购买公共服务的规模和购买范围受限
在国内，政府购买服务的实践及理论研究起步较晚，近年在实务领域则有较快发展。但政府购买公共服务实践主要集中在发达地区的大中城市，主要是社区养老、社区矫正、青少年救助等传统领域，受众范围有限，购买经费不多，制度不健全，政府购买公共服务总体上尚处于初步探索阶段，亟需实践与理论的双重推进[14]。现在社会上已有的政府采购公共服务的方面大多是孤儿院、青少年事务中心、敬老院、老年活动中心或戒毒所等，政府购买公共服务的范围还不够大，大致只局限于这几个方面，覆盖面还不够广。
（四）购买过程不够规范
公共服务是一种特殊的采购对象，采购内容复杂，数量和要求难以确定，难以形成量化的指标，并且采购者与使用者分离。因此，政府购买公共服务的程序不同于对一般物品的购买。由于工作程序不够规范，特别是信息公开少，透明程度低，存在着较多的“暗箱操作”、“灰色地带”，导致政府购买公共服务成本居高不下，违法现象屡禁不止，不利于约束购买过程中的政府行为，限制了政府购买公共服务的运行效率和效果，也导致了社会对政府购买公共服务的公信力不高。
在中国的传统模式中，政府垄断供给公共产品，使政府部门缺乏提高管理水平、改善提供的公共服务质量的动机。即使政府已经购买了公共服务，在实行过程中政府也容易直接插手干预“合作伙伴”的内部事务与具体工作安排，失去了其应有的独立性。
政府与企业不同，政府不是以盈利为目的的机构，所以政府的很多活动无法进行量化的绩效评估，导致政府采购效率不高。政府购买公共服务要花费大量的公共财政资金，在制度规范尚不健全的情况下，极易滋生腐败现象，产生寻租行为。 （五）服务评价和监督体系不健全
政府购买公共服务的监督管理不够规范，政府部门内部监督为主，缺乏独立的第三方监督管理机制。评价和监督体系不健全，对于政府购买公共服务的效率和效果难以进行有效评价。实际上，政府在与服务提供者签订合同后，往往难以对合同的履行情况进行评价和监督。目前，在实际操作过程中，对于社会组织参与公共服务，政府尚未建立相对完善而有效的监督和绩效评价。一方面是政府在购买过程中没有形成严格的监督管理机制，管理没有适应改革的步伐；另一方面社会组织提供的服务往往具有一定的技术性和专业性。政府因缺少这方面的能力而委托，同样因为缺少这方面的专业性而不能有效地监督。此外，政府与合作的社会组织往往存在诸多联系，或是政府推出转移职能后形成的社会组织，或是业务主管单位是某种意义上的“官办”组织，由于这种“中国式关系”也很难形成事实上的监督与管理。
对政府购买公共服务的监管力度不足。政府采购的监督是包括对政府采购预算的编制和管理、政府采购事项行政审批、政府采购方式和类型管理及政府采购执行活动全过程的监督[15]。目前对政府购买公共服务缺乏相应的监督、检查、惩处办法，缺乏监督主体和监督内容的政策依据，从而使得对其的监督只能是走形式走过场。
（六）信息公开制度不够完善，缺乏透明度
一方面信息不对称，导致招标时社会组织不能得到及时、全面的政府购买意愿的信息，或者政府在招标过程中，不能了解全部的可提供符合政府需求的公共服务的社会组织的情况；另一方面政府对社会组织开放的资源非常有限，信息公开的范围不够广，或作为“内部消息”，仅对一部分经常与政府合作的社会组织开放，其他社会组织无法参与到竞标中来。参与购买的社会组织不仅数量少，而且规模小，还没有形成充分竞争的市场。
（七）观念滞后，公共服务供给体制改革待深化
在中国“强政府”的情境之下，政府的认知和态度影响巨大，往往决定着一个事物的发展趋势。受原有政治经济体制影响，我国单一的公共服务供给体制仍占主导地位，影响着政府与社会组织合作治理的实现。首先，存在市场准入壁垒。目前，承担公共服务生产职能的主要是各级政府事业机构，私人部门、社会组织因严格的政府管制和行政审批制度不能进入公共服务的生产市场。市场准入壁垒的存在使得大量的社会资本难以进入公共服务的生产领域，而公共服务的供给不能满足公众的需求。其次，公共服务生产领域的产权过于集中于政府部门，导致产权结构单一化，资源在公共物品、准公共物品、私人物品之间，在公共部门、私人部门、社会组织之间难以自由流动和优化组合，进而难以形成有效的竞争机制。最后，公共服务的生产与提供，直接生产与间接生产不分，多元供给互动格局并未真正形成。
五、规范化建设的对策
从社会学制度主义的角度出发，我们从规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素三个方面来讨论政府购买公共服务的规范化建设的对策。
（一）完善政府购买公共服务的法律体系
从规制性要素出发，进一步完善政府购买公共服务的法律体系，建立健全政府购买公共服务的采购管理制度和惩处制度。
1. 制定《政府购买公共服务的操作规程》。根据《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》等法律法规，制定《政府购买公共服务的操作规程》，明确购买服务的机构、单位、资金管理部门和供应商的责任、义务，并实行相互牵制制度，一旦出现责任事故，相关联的部门也要受到牵连，这样可以增加各方力量的相互制约、相互激励因素，促进各方的健康发展。
2. 建立投标保证金制度和履约保证金制度。增强投标单位、中标单位的“主人翁”意识、风险意识，有效防止“豆腐渣”工程，把政府采购风险降到最低。
3. 建立和完善政府购买公共服务的监管机制，设立第三方监察部门。设立第三方监察部门，专门对政府购买公共服务的运行过程中的每个步骤进行跟踪监督；发挥媒体的社会舆论监督作用，把过程公开、透明，有利于公众的监督。
4. 建立有效的责任追究和惩处制度。一旦查出有“灰色地带”、“暗箱操作”的行为，进行严厉惩处，明确各责任方的直接责任和连带责任，使其望而生畏，不敢为所欲为。
（二）确立科学的价值观和行为规范，明确购买公共服务规范的操作流程
从规范性要素出发，确立科学的价值观和行为规范，明确政府购买公共服务的规范的操作流程，并严格执行。
1. 建立一支合格的政府采购人员队伍。既抓思想政治建设和廉政教育，又抓业务建设，对现有的政府采购人员进行专业知识的培训；同时优化政府采购人员结构，在现有的政府采购队伍中间增加一批向社会招聘的政治素质过硬专业知识过硬的复合型人才，提高政府采购的工作效率和效果。
2. 确定政府购买公共服务的范围。对政府购买公共服务范围的规定在世界各国的法律体系中都能找得到。借鉴国外经验，可以把我国的政府购买公共服务的范围划分为如下三种：
禁止性购买范围：包括政府根本性职能和法律、法规、规章规定不得以政府购买方式履行的，都属于禁止性购买的范围。确定性购买范围：明确规定一些“应当”向社会组织购买公共服务的款项。裁量性购买范围：是指政府及其工作部门对于是否向社会组织购买服务享有自由裁量权，可以根据情况裁量决定的工作事项。除应当范围以外的事项，均属于“可以”实施政府向社会组织购买服务的事项。
3. 规范政府购买公共服务的操作程序。在政府购买公共服务的全过程中，事事责任到人，严格按照每一个制度规定进行操作执行，抓好细则的落实。进一步增强对参与购买的工作人员的管理和监督，确保工作人员按照规定的程序认真履行职责。实行对工作人员的奖惩制度，对那些超额出色完成任务的人员给予公开表彰并颁发奖金；反之，对不认真履行职责、推拖责任的员工通报批评。
4. 制定严格的资金预算政策，提高购买过程的规范程度。 5. 形成成文的公开招标程序，把公开竞争提升为政府购买公共服务的一般原则，贯彻落实到每一次购买公共服务的过程中。
6. 规范政府购买公共服务的监督管理，以政府部门内部监督为主，再加上公民监督、第三方监督共同监督，建立信息公开制度，提高政府部门的社会公信力。
（三）确立共同的信念和认知
文化-认知性要素在政府购买公共服务的过程中扮演着至关重要的角色。社会学制度主义认为，组织追求的不仅是效率，还有价值目标；组织也不仅按理性设计的要求运作，它还受到外界环境、价值和观念的影响[6]。政府购买公共服务的过程是人与人的交易过程，其中人的价值观起着决定性的作用，文化-认知性要素通过共同的信念、理解获得广泛认可，是长期社会历史的沉淀物。
1. 强化政府的公共责任意识，提高政府工作的透明程度和公开程度，保障公民的监督权正常行使。当政府购买的公共服务达不到既定的标准时，公民有权提出反对意见，不仅要追究服务供应方的责任，同时也要追究作为购买方的政府的责任。以建设服务型政府为出发点，工作人员在行使职权的过程中必须时刻牢记，政府购买公共服务的初衷是为了给公众更好的公共服务，公众满意度才是衡量政府购买公共服务工作好坏的核心要素。政府购买公共服务必须有明确的界限，政府权力必须是明晰的，政府的义务必须是明确的。公共服务可以购买，可以外包，但政府的责任不能外包，政府购买公共服务是为了给公众提供更好的公共服务，因此在政府购买公共服务的运行过程中必须保障公共服务的数量和质量不会因外包而缩水。
2. 转变观念，形成共同的信念、共同的行动逻辑，实行“阳光采购”，拒绝“暗箱操作”。过去那种政府作为公共服务单一供给者兼生产者的模式已经越来越不能适应现代社会公共服务需求发展。这就要求政府部门转变施政观念，鼓励更多的社会组织参与到公共服务的提供。政府部门也由唯一的生产者转型为提供者、监督者、购买方。角色的改变，要求政府部门必须明确自身的职能定位，应该强化服务意识、增强服务效能。要实现观念和态度的转变，将怀疑和限制转向信任与鼓励社会组织参与，高度重视与社会组织的合作关系。要认识到政府的有限性以及与社会组织合作的重要性和必要性；要对政府公共服务购买有正确的认识和态度，不能把传统的行政思维用在政府购买之中，要从法律和协议平等双方的角度来重新认识自身角色和地位；要充分发挥社会组织的专业优势，并且在完善相关制度的基础上，放松监管，信任社会组织。
（1）关于政府角色。政府承担的角色不是公共服务的唯一提供者，政府不能包揽一切公共服务，政府同市场一样也存在着失灵。所以，政府应该把一些公共服务推向市场、推向社会，促进公共服务生产领域多元主体的形成。政府在与社会组织合作治理过程中，其主要角色是公共服务的“安排者”、“监管者”和“制度供给者”。
（2）关于政府责任。政府购买公共服务，并非政府责任的转移，而是公共服务具体获得方式和生产方式的让渡和创新，政府仍然为公众所需的高效优质的服务负主要责任。其具体职责是制定好的方针政策、规则和标准；执行法律法规，监管其他社会主体生产高质量的公共服务，履行社会责任；进行制度创新、制度供给和制度实施，营造一个有利的整体环境，促进合作治理的顺利实施。
（3）关于政府购买。在公共服务购买上，一些地方政府在与社会组织的合作治理中往往保持着审慎的态度。传统的计划经济体制下，政府既是公共服务的提供者，又是公共服务的生产者，资金的流动去向是从一个公共部门流向另一个部门。换言之，传统的公共服务供给机制的资金是政府内部的流动。而政府购买是资金流向外部，流向社会组织，是对传统的挑战。政府对这一趋势不信任，加上对资金的监管力度不够，使政府对与社会组织合作存在很大的顾虑。实践证明，政府购买社会组织服务具有特定的优势，不仅可以解决社会组织本身的发展问题，也可以解决政府公共服务供给的灵活性专业性不足。因此，关于政府购买，我们应予以正确认识并高度重视它的发展趋势。
（4）政府作为公共服务的提供者，与社会组织的关系，不应该是一种居高临下的行政管理关系，而应该是一种平等的契约关系，双方所建立起的是一种平等、自愿、互利的民事关系。因此，管理体制的改革应朝着平等自主的方向努力，为合作治理的推进奠定坚实的基础。
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关键词：政府购买公共服务；社会学制度主义；规范化建设
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一、前言
在传统经济学理论中，私人产品和服务应由市场提供，公共产品和公共服务则由政府提供。长期以来，政府一直是公共服务的直接提供者。但在实践中，政府运行高成本、提供服务的低效率和垄断性等问题饱受批评和质疑。20世纪80年代以降，首先发端于英、美等西方国家的以市场化为取向的公共服务改革浪潮，逐步在世界范围内激荡。许多国家逐步将公共服务市场化纳入政府改革的实践框架之中，并取得重大成效。其中，政府购买公共服务是政府进行市场化改革的一个重要举措。国外的实践经验表明，政府购买公共服务是提高公共产品供给水平、提升政府服务效率的一种有效选择。
政府购买公共服务在西方被称为购买服务合同或合同外包，其实践源于西方的社会福利制度的改革，作为行政改革中的一个制度创新，伴随着民营化运动的热潮于20世纪70年代末首先在欧美国家兴起[1]。服务外包发源于经济学，是指某一组织或个人将生产或经营过程中的某一个或几个环节交给其他人完成的行为。在西方国家，政府公共服务合同外包常与民营化等同起来，即政府将公共服务以合同的形式，交给具备条件的私营部门来承担的合同外包制度成为西方公共部门广泛运用的民营化方式。根据世界银行发表的《2007年世界发展报告》中Walsh和OECD对公共服务外包的定义，公共服务外包不是政府机构内部直接为社会成员提供公共产品和服务，而是通过市场化的方式，引入竞争机制，促进服务供应商之间的竞争，由私人部门或社会组织来提供。其本质是通过竞争把社会组织引入到公共服务部门[2]。萨瓦斯认为政府公共服务外包是公共服务市场化和社会化的一种主要形式，它具有提高公共服务的质量和生产率、节约成本、减轻政府的财政负担和操作透明的优点[3]。盖伊·彼得斯认为公共服务外包的成效主要体现在：公共部门结构的变化，让各种社会组织进入公共服务领域，形成竞争机制，打破公共部门的垄断；管理上的变化，使政府更加注重人事管理和财政管理；公共服务的决策权力分散化，政府专注于公共政策的制定；公共利益，考虑政府的行政成本，政府的责任趋向市场化，公民被看作消费者和纳税人[4]。
政府购买服务成为公共服务提供的必然选择。政府负有提供公共服务责任，但公共服务并非全都由政府亲自提供，可采取政府负责、社会与企业提供、政府与社会和企业合作提供等多种方式。公共服务供给方式主要包括由政府部门提供方式、由市场和私人部门提供方式、由政府公共部门与非政府组织、私人企业合作提供方式等。在现代社会中，政府组织、市场组织、社会组织是三种基本的制度安排，也是提供社会性服务的三个具有不同作用的基本主体。20世纪70年代以来，随着公民参与公共治理的深入，政府与社会组织互动合作已经成为国际社会的发展趋势。目前，政府购买公共服务的模式成为世界各国提供公共服务的一种重要途径。所谓“政府购买公共服务”，是指政府将原来直接提供的、为社会公共服务的事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会组织或市场机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量与质量，来支付服务费用[5]。当前政府购买服务的基本模式可以归纳为“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。
随着我国经济、社会的发展，人民对于享有完善的社会保障、公平的社会福利和较高水平的公共服务的要求越来越强烈。以公共服务购买代替公共服务垄断，发挥市场机制和合作机制，通过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等多种方式提供公共服务，既保证公民获得最佳公共服务，又使政府资源得到最优配置，正确处理政府、市场及社会组织之间关系，深化公共服务改革，是当今发达国家政府改革的重要手段和措施。借鉴发达国家和地区政府购买公共服务的经验和做法，大力发展我国政府购买公共服务，是公共服务发展的必然选择。十八届三中全会明确提出，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这就把政府购买公共服务推向了高潮。
政府购买公共服务在国际社会已经普遍存在，欧美有关国家的政府普遍购买社会组织提供的公共服务，涵盖大多数公共服务领域，并且有健全的立法规定和一系列较为严格的操作程序和监管制度。相比之下，政府购买公共服务在中国尚处于实践探索阶段，还有很多需要改善和提高之处，从政府部门认识层面到法律制度建设，再到社会组织自身的能力和公信力，都面临很多挑战。近些年来，我国不少地方都在积极探索政府向社会购买公共服务，将一些教育、医疗、就业等公共服务交由社会力量承担，政府以“购买”方式提供必要的补助。政府向社会力量购买公共服务，一方面有助于增加公共服务产品，更好满足百姓需求，另一方面政府可以减少机构运行和养人的成本，节省行政成本，提高资源配置效率。当前政府存在公共服务购买领域有限、法律保障不健全、规范程序不完善、公共服务提供主体缺乏等问题。
鉴于制度对政府购买公共服务过程的引导、约束、规制和激励发挥着基础性的作用，本文从社会学制度主义视角对政府购买公共服务进行制度分析，探讨规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素对政府购买公共服务的影响，进而分析政府购买公共服务在实践运行过程中暴露出的问题，并进一步提出规范化建设的对策。 二、社会学制度主义与制度构成要素
社会学制度主义是新制度主义主要流派之一，是从社会学组织理论中发展出来的，出现在20世纪70年代末。其主要特征是：倾向于比政治科学家在更为广泛的意义上来界定制度，打破了制度与文化概念之间的界限；强调制度行为的方式是通过提供行为所必不可少的认知模板、范畴和模式，而不仅仅是因为没有制度就不能解释世界和其他人的行为；采用某一制度，是因为它提高了组织或其参与者的社会合法性。
社会学制度主义认为，制度不仅仅包含正式规则、程序和规范，而且还包括为人类行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模板[6]。斯科特对制度的定义：“制度包括认知、规范和管理的结构和活动，这些提供了一种稳定并使社会行为充满意义。”[7]社会学制度主义强调制度对个人的影响，制度是一种规范、象征、意义结构、组织结构等多要素的复合体，制度通过意义解释、规范来影响个人的偏好进而影响个人的行为，个人在组织中会通过三个步骤，即习惯化、客观化、沉淀化最终形成对组织或规范的认同。社会学制度主义认为，制度是“规范版本”和“认知版本”，影响着行为。偏好、资源的分配和规则都是内生于制度的，应在制度框架内来认识公民个人的行为、观念和思想，人是制度中的人，并且一出生就处在一定的制度之中，学习和适应特定的制度规范。韦伯就制度进行了法律、组织和经济行动的比较分析。他认为理性和选择必须在特定的社会历史背景、特定的制度框架下理解，这些制度框架包括习惯、传统、社会规则、宗教文化信仰、家庭关系、亲属关系、伦理约束、组织、社团、阶级、身份等级、市场、法律和国家。帕森斯则将制度框架当作一个严密的文化信仰体系——规范，这是组成一个社会的大多数人都共同具有的。他认为是规则和价值构成了一个制度，而不是具体的行为模式或社会关系[8]。在社会学新制度主义看来，制度的容量以及制度适应环境的能力普遍被看作是好制度的标志，从规范性标准来看，能够将价值灌输给成员的制度是好制度；从规制（regulated）角度看，能够控制参与者行为的制度是好制度；从认知（cognitive）的角度看，处理信息的能力越强，能更好地从信息中得出适宜性结论的制度是好制度。
从社会学制度主义的视角看，制度有规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素这三类构成要素（见表1）。
在这些构成要素中，规制性要素处于制度的表层，受法律、惯例、规则等约束，相对易于设计、安排或更改；规范性要素位于制度中层，规范着各种角色及其任务，使之能够围绕制度要素进行自己的叙事和意义建构活动；而文化-认知性要素位于制度的最深层次，它作为长期社会历史的沉淀物，通过共同的信念、理解获得广泛认可[9]。在实际运行过程中，三个要素往往同时存在、共同作用并促进组织健康有序地运行。
三、政府购买公共服务的制度要素
按照社会学制度主义的观点，政府购买，从制度层面上讲，包含有规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素这三类构成要素。
（一）政府购买公共服务的规制性要素
规制性要素包括国家的法律、法规、规章制度的制定以及强制性行业标准等[10]。在现代国家中，政府为了更好提供公共服务，可以向社会购买公共服务。政府与市场主体、政府与非政府组织之间不是老死不相往来，而是一种互相配合、相互制约的关系。政府可以向市场主体购买公共服务，也可以向非政府组织购买公共服务。但是，政府向社会力量购买公共服务必须有法可依、有法必依，否则，政府购买公共服务的行为有可能变成推卸自身责任、减轻政府负担、压缩市场主体生存空间或滋生腐败的行为。
因此，在政府购买公共服务的过程中需要国家强制力保证实施，处于制度的表层。规制性要素的秩序基础是权威应对，合法性基础是法律制裁，逻辑类型是工具性，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等方式，并以法律、法规、条例为系列指标对成员的活动进行干预。
就政府购买公共服务而言，其规制性要素所占比例还比较小，国家尚无健全的对服务的采购管理制度。从全国范围来看，政府购买公共服务是一项新兴事物。首先它必须遵守《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）的相关规定。《政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。可见采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的范围应该包括公共服务，这样，政府购买公共服务有法可依。但《政府采购法》中对采购服务的规定太过笼统，没有清晰明确的界定，这就给政府依法实施采购公共服务的过程提供了难度。
（二）政府购买公共服务的规范性要素
规范性要素包括价值观和行为规范。规范性要素是稳定管理秩序的重要基础，它的运行机制是通过共同的期望和价值观将各种规范内化到参与者的行动中。价值观一方面表现为价值取向、价值追求，凝结为一定的价值目标；另一方面表现为价值尺度和准则，成为人们判断价值事物有无价值及价值大小的评价标准。价值观和价值观体系是决定人的行为的心理基础。价值观的作用大致体现在以下两个方面：一是价值观对动机有导向的作用，人们行为的动机受价值观的支配和制约，价值观对动机模式有重要影响，二是价值观反映人们的认知和需求状况。所谓规范，就是规则和标准。行为规范，是社会群体或个人在参与社会活动中所遵循的规则、准则的总称，是社会认可和人们普遍接受的具有一般约束力的行为标准，包括行为规则、道德规范、行政规章、法律规定、团体章程等。
行为规范是在现实生活中根据人们的需求、好恶、价值判断，而逐步形成和确立的，是社会成员在社会活动中所应遵循的标准或原则，由于行为规范是建立在维护社会秩序理念基础之上的，因此对全体成员具有引导、规范和约束的作用。引导和规范全体成员可以做什么、不可以做什么和怎样做，是社会和谐重要的组成部分，是社会价值观的具体体现和延伸。 政府购买公共服务的参与者应明晰自己的社会责任，坚持诚实守信的价值观，规范自己参与购买过程中的行为，避免腐败现象发生。《政府采购法》第三条规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。政府购买公共服务的合法性基础是道德支配，系列指标是合理证明，逻辑类型是适当性。它能够围绕制度要素进行自己的意义建构活动，处于制度的中层。参与者要采取适当性的原则，在合乎道德的标准范围内履行职责、行使职权。与规制性要素相比，规范性要素的最大优势在于它一旦发挥作用就容易形成一种长效机制，内化到参与者购买公共服务的行为当中。正如法国社会学家涂尔干所说：“道德并不是人们发现铭刻在自己意识中的一套抽象规范系统，也并不是道德哲学家在私人办公室里推导出来的抽象规范系统。道德是一种社会功能，或者甚至可以说，是在集体需要的压力下形成和巩固起来的一套功能系统”。道德规范分为三个层次：个人规范、社会规范与人类规范。涂尔干对这三种层次的规范的内涵做了界定：“个人规范：主观形式，从未忽视过自己的思想与行动。客观方面：强加给自己的义务，对己对人履行义务；社会规范：主观形式，尊重邻人如尊重自己。客观形式：为自己所属的共同体服务。人类规范：把自身当做为伦理理想服务的工具。客观形式：把自身奉献给作为自身伦理理想的目的。”[11]
（三）政府购买公共服务的文化-认知性要素
文化-认知性要素是通过被认可的认知模板或意义系统来影响个体行为的偏好和价值认同，进而影响组织的活动。社会学制度主义认为，组织追求的不仅是效率，还有价值目标；组织也不仅按理性设计的要求运作，它还受到外界环境、价值和观念的影响[12]。文化-认知性要素的系列指标是共同信念、共同行动逻辑，秩序基础是理解、认同，逻辑类型是正当性，合法性基础是可理解、可认可的文化支持。文化-认知性要素位于制度的最深层次，政府购买公共服务的运行过程中还是人与人的交易，通过共同的信念、理解获得广泛认可，其背后还是人的价值观在起作用，是长期社会历史的沉淀物。美国政治哲学家约翰·罗尔斯曾指出：“一种共同的正义感是一笔巨大的集体财富，它需要许多人的合作来维持。可以把不宽容者看成是逃票乘客，他们追求正义制度带来的利益，却不在维持正义制度中尽自己的一份职责。”[13]
四、政府购买公共服务运行过程中制度性缺陷
我国政府购买社会组织提供的公共服务尚处于起步阶段，还没有形成与政府购买公共服务相匹配的相关法律法规，缺乏比较完善的制度化保障机制，制度供给严重不足，缺乏制度化保障。表现在：
（一）缺乏科学的法律法规
公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。《政府采购法》规定的范围虽然包括了服务领域，但一般仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并未被列入采购范围。同时，公共服务购买与政府采购并不完全相同，需要逐步建立一套完善的政策制度。社会组织的发展也面临一些法律政策方面的制约，政府事业单位、社会组织等法律地位的界定，社会组织的监管，也缺乏完整的制度体系。目前，与政府购买社会组织服务有关的法律是《政府采购法》，许可公共财政和其他税收收入用于公共服务的外包，但是它仍然面临法律上的困境。因为政府购买公共服务和政府采购货物、工程在目的、标的物、供应方、程序等多个方面存在本质性区别。该法没有将服务项目纳入采购范围，购买的客体也没有社会组织。社会组织不具备公共服务的主体资质。所以无法以现行《政府采购法》作为直接依据。法律、法规缺失导致地方政府往往用红头文件来推进工作，不仅效力低，而且随意性很大。
（二）对公共服务的采购管理制度尚未健全
从全国范围来看，政府购买公共服务是一项新兴的形式。虽然有《政府采购法》来规制政府购买公共服务的日常行为，但它毕竟颁布实施的时间较短，法律本身及配套制度、保障措施等都还不够健全和完善。国家尚未出台政府采购的实施细则，现有的制度和措施不能满足政府购买公共服务的需要，而且在实际操作过程中，还会遇到很多制度和法律上尚不明晰的问题。在政府购买公共服务的招标代理的运作程序中，利用现有法律法规或制度的漏洞，打“擦边球”，采用一些不规范的操作，产生“豆腐渣”工程或寻租行为。
（三）政府购买公共服务的规模和购买范围受限
在国内，政府购买服务的实践及理论研究起步较晚，近年在实务领域则有较快发展。但政府购买公共服务实践主要集中在发达地区的大中城市，主要是社区养老、社区矫正、青少年救助等传统领域，受众范围有限，购买经费不多，制度不健全，政府购买公共服务总体上尚处于初步探索阶段，亟需实践与理论的双重推进[14]。现在社会上已有的政府采购公共服务的方面大多是孤儿院、青少年事务中心、敬老院、老年活动中心或戒毒所等，政府购买公共服务的范围还不够大，大致只局限于这几个方面，覆盖面还不够广。
（四）购买过程不够规范
公共服务是一种特殊的采购对象，采购内容复杂，数量和要求难以确定，难以形成量化的指标，并且采购者与使用者分离。因此，政府购买公共服务的程序不同于对一般物品的购买。由于工作程序不够规范，特别是信息公开少，透明程度低，存在着较多的“暗箱操作”、“灰色地带”，导致政府购买公共服务成本居高不下，违法现象屡禁不止，不利于约束购买过程中的政府行为，限制了政府购买公共服务的运行效率和效果，也导致了社会对政府购买公共服务的公信力不高。
在中国的传统模式中，政府垄断供给公共产品，使政府部门缺乏提高管理水平、改善提供的公共服务质量的动机。即使政府已经购买了公共服务，在实行过程中政府也容易直接插手干预“合作伙伴”的内部事务与具体工作安排，失去了其应有的独立性。
政府与企业不同，政府不是以盈利为目的的机构，所以政府的很多活动无法进行量化的绩效评估，导致政府采购效率不高。政府购买公共服务要花费大量的公共财政资金，在制度规范尚不健全的情况下，极易滋生腐败现象，产生寻租行为。 （五）服务评价和监督体系不健全
政府购买公共服务的监督管理不够规范，政府部门内部监督为主，缺乏独立的第三方监督管理机制。评价和监督体系不健全，对于政府购买公共服务的效率和效果难以进行有效评价。实际上，政府在与服务提供者签订合同后，往往难以对合同的履行情况进行评价和监督。目前，在实际操作过程中，对于社会组织参与公共服务，政府尚未建立相对完善而有效的监督和绩效评价。一方面是政府在购买过程中没有形成严格的监督管理机制，管理没有适应改革的步伐；另一方面社会组织提供的服务往往具有一定的技术性和专业性。政府因缺少这方面的能力而委托，同样因为缺少这方面的专业性而不能有效地监督。此外，政府与合作的社会组织往往存在诸多联系，或是政府推出转移职能后形成的社会组织，或是业务主管单位是某种意义上的“官办”组织，由于这种“中国式关系”也很难形成事实上的监督与管理。
对政府购买公共服务的监管力度不足。政府采购的监督是包括对政府采购预算的编制和管理、政府采购事项行政审批、政府采购方式和类型管理及政府采购执行活动全过程的监督[15]。目前对政府购买公共服务缺乏相应的监督、检查、惩处办法，缺乏监督主体和监督内容的政策依据，从而使得对其的监督只能是走形式走过场。
（六）信息公开制度不够完善，缺乏透明度
一方面信息不对称，导致招标时社会组织不能得到及时、全面的政府购买意愿的信息，或者政府在招标过程中，不能了解全部的可提供符合政府需求的公共服务的社会组织的情况；另一方面政府对社会组织开放的资源非常有限，信息公开的范围不够广，或作为“内部消息”，仅对一部分经常与政府合作的社会组织开放，其他社会组织无法参与到竞标中来。参与购买的社会组织不仅数量少，而且规模小，还没有形成充分竞争的市场。
（七）观念滞后，公共服务供给体制改革待深化
在中国“强政府”的情境之下，政府的认知和态度影响巨大，往往决定着一个事物的发展趋势。受原有政治经济体制影响，我国单一的公共服务供给体制仍占主导地位，影响着政府与社会组织合作治理的实现。首先，存在市场准入壁垒。目前，承担公共服务生产职能的主要是各级政府事业机构，私人部门、社会组织因严格的政府管制和行政审批制度不能进入公共服务的生产市场。市场准入壁垒的存在使得大量的社会资本难以进入公共服务的生产领域，而公共服务的供给不能满足公众的需求。其次，公共服务生产领域的产权过于集中于政府部门，导致产权结构单一化，资源在公共物品、准公共物品、私人物品之间，在公共部门、私人部门、社会组织之间难以自由流动和优化组合，进而难以形成有效的竞争机制。最后，公共服务的生产与提供，直接生产与间接生产不分，多元供给互动格局并未真正形成。
五、规范化建设的对策
从社会学制度主义的角度出发，我们从规制性要素、规范性要素和文化-认知性要素三个方面来讨论政府购买公共服务的规范化建设的对策。
（一）完善政府购买公共服务的法律体系
从规制性要素出发，进一步完善政府购买公共服务的法律体系，建立健全政府购买公共服务的采购管理制度和惩处制度。
1. 制定《政府购买公共服务的操作规程》。根据《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》等法律法规，制定《政府购买公共服务的操作规程》，明确购买服务的机构、单位、资金管理部门和供应商的责任、义务，并实行相互牵制制度，一旦出现责任事故，相关联的部门也要受到牵连，这样可以增加各方力量的相互制约、相互激励因素，促进各方的健康发展。
2. 建立投标保证金制度和履约保证金制度。增强投标单位、中标单位的“主人翁”意识、风险意识，有效防止“豆腐渣”工程，把政府采购风险降到最低。
3. 建立和完善政府购买公共服务的监管机制，设立第三方监察部门。设立第三方监察部门，专门对政府购买公共服务的运行过程中的每个步骤进行跟踪监督；发挥媒体的社会舆论监督作用，把过程公开、透明，有利于公众的监督。
4. 建立有效的责任追究和惩处制度。一旦查出有“灰色地带”、“暗箱操作”的行为，进行严厉惩处，明确各责任方的直接责任和连带责任，使其望而生畏，不敢为所欲为。
（二）确立科学的价值观和行为规范，明确购买公共服务规范的操作流程
从规范性要素出发，确立科学的价值观和行为规范，明确政府购买公共服务的规范的操作流程，并严格执行。
1. 建立一支合格的政府采购人员队伍。既抓思想政治建设和廉政教育，又抓业务建设，对现有的政府采购人员进行专业知识的培训；同时优化政府采购人员结构，在现有的政府采购队伍中间增加一批向社会招聘的政治素质过硬专业知识过硬的复合型人才，提高政府采购的工作效率和效果。
2. 确定政府购买公共服务的范围。对政府购买公共服务范围的规定在世界各国的法律体系中都能找得到。借鉴国外经验，可以把我国的政府购买公共服务的范围划分为如下三种：
禁止性购买范围：包括政府根本性职能和法律、法规、规章规定不得以政府购买方式履行的，都属于禁止性购买的范围。确定性购买范围：明确规定一些“应当”向社会组织购买公共服务的款项。裁量性购买范围：是指政府及其工作部门对于是否向社会组织购买服务享有自由裁量权，可以根据情况裁量决定的工作事项。除应当范围以外的事项，均属于“可以”实施政府向社会组织购买服务的事项。
3. 规范政府购买公共服务的操作程序。在政府购买公共服务的全过程中，事事责任到人，严格按照每一个制度规定进行操作执行，抓好细则的落实。进一步增强对参与购买的工作人员的管理和监督，确保工作人员按照规定的程序认真履行职责。实行对工作人员的奖惩制度，对那些超额出色完成任务的人员给予公开表彰并颁发奖金；反之，对不认真履行职责、推拖责任的员工通报批评。
4. 制定严格的资金预算政策，提高购买过程的规范程度。 5. 形成成文的公开招标程序，把公开竞争提升为政府购买公共服务的一般原则，贯彻落实到每一次购买公共服务的过程中。
6. 规范政府购买公共服务的监督管理，以政府部门内部监督为主，再加上公民监督、第三方监督共同监督，建立信息公开制度，提高政府部门的社会公信力。
（三）确立共同的信念和认知
文化-认知性要素在政府购买公共服务的过程中扮演着至关重要的角色。社会学制度主义认为，组织追求的不仅是效率，还有价值目标；组织也不仅按理性设计的要求运作，它还受到外界环境、价值和观念的影响[6]。政府购买公共服务的过程是人与人的交易过程，其中人的价值观起着决定性的作用，文化-认知性要素通过共同的信念、理解获得广泛认可，是长期社会历史的沉淀物。
1. 强化政府的公共责任意识，提高政府工作的透明程度和公开程度，保障公民的监督权正常行使。当政府购买的公共服务达不到既定的标准时，公民有权提出反对意见，不仅要追究服务供应方的责任，同时也要追究作为购买方的政府的责任。以建设服务型政府为出发点，工作人员在行使职权的过程中必须时刻牢记，政府购买公共服务的初衷是为了给公众更好的公共服务，公众满意度才是衡量政府购买公共服务工作好坏的核心要素。政府购买公共服务必须有明确的界限，政府权力必须是明晰的，政府的义务必须是明确的。公共服务可以购买，可以外包，但政府的责任不能外包，政府购买公共服务是为了给公众提供更好的公共服务，因此在政府购买公共服务的运行过程中必须保障公共服务的数量和质量不会因外包而缩水。
2. 转变观念，形成共同的信念、共同的行动逻辑，实行“阳光采购”，拒绝“暗箱操作”。过去那种政府作为公共服务单一供给者兼生产者的模式已经越来越不能适应现代社会公共服务需求发展。这就要求政府部门转变施政观念，鼓励更多的社会组织参与到公共服务的提供。政府部门也由唯一的生产者转型为提供者、监督者、购买方。角色的改变，要求政府部门必须明确自身的职能定位，应该强化服务意识、增强服务效能。要实现观念和态度的转变，将怀疑和限制转向信任与鼓励社会组织参与，高度重视与社会组织的合作关系。要认识到政府的有限性以及与社会组织合作的重要性和必要性；要对政府公共服务购买有正确的认识和态度，不能把传统的行政思维用在政府购买之中，要从法律和协议平等双方的角度来重新认识自身角色和地位；要充分发挥社会组织的专业优势，并且在完善相关制度的基础上，放松监管，信任社会组织。
（1）关于政府角色。政府承担的角色不是公共服务的唯一提供者，政府不能包揽一切公共服务，政府同市场一样也存在着失灵。所以，政府应该把一些公共服务推向市场、推向社会，促进公共服务生产领域多元主体的形成。政府在与社会组织合作治理过程中，其主要角色是公共服务的“安排者”、“监管者”和“制度供给者”。
（2）关于政府责任。政府购买公共服务，并非政府责任的转移，而是公共服务具体获得方式和生产方式的让渡和创新，政府仍然为公众所需的高效优质的服务负主要责任。其具体职责是制定好的方针政策、规则和标准；执行法律法规，监管其他社会主体生产高质量的公共服务，履行社会责任；进行制度创新、制度供给和制度实施，营造一个有利的整体环境，促进合作治理的顺利实施。
（3）关于政府购买。在公共服务购买上，一些地方政府在与社会组织的合作治理中往往保持着审慎的态度。传统的计划经济体制下，政府既是公共服务的提供者，又是公共服务的生产者，资金的流动去向是从一个公共部门流向另一个部门。换言之，传统的公共服务供给机制的资金是政府内部的流动。而政府购买是资金流向外部，流向社会组织，是对传统的挑战。政府对这一趋势不信任，加上对资金的监管力度不够，使政府对与社会组织合作存在很大的顾虑。实践证明，政府购买社会组织服务具有特定的优势，不仅可以解决社会组织本身的发展问题，也可以解决政府公共服务供给的灵活性专业性不足。因此，关于政府购买，我们应予以正确认识并高度重视它的发展趋势。
（4）政府作为公共服务的提供者，与社会组织的关系，不应该是一种居高临下的行政管理关系，而应该是一种平等的契约关系，双方所建立起的是一种平等、自愿、互利的民事关系。因此，管理体制的改革应朝着平等自主的方向努力，为合作治理的推进奠定坚实的基础。
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