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摘 要 民元共和取代专制，加上革命带来的参政议政潮流，朝野热议改定行政区域。倾向革命党的中国地学会借助学理与学会组织，附设厘定行政区域研究会，研究省制与划一地方等时人关注的问题，以建言当道。二次革命后，北京政府解散国民党，中止国会，又严控舆论。为避祸，中国地学会转向纯粹学理研究。袁世凯死后，国会恢复，并试图拟定宪法，会中多有国会议员的中国地学会，以学干政，研究宪法草案中争议最烈的地方制度。1917年6月12日，国会第二次被解散，中国地学会的议政热情再度熄灭，关于行政区域的议论逐渐平息。
关键词 中国地学会，行政区域，学术，政治
中图分类号 K26 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2020）02-0023-08
民元共和取代专制，为了方便建设，改定行政区域成为当务之急，加上革命带来的参政议政热潮，朝野各方就如何变更行政区域展开激烈的博弈。一向有意在政治上有所作为的中国地学会，认行政区域为地理关系政治的重要问题，欲据专门学理研究古今中外行政区域，上书总统、国会。是时，中国地学会经过三年的苦心经营，几乎将新学地理名家尽数汇聚旗下，缘此其行政区域研究代表了民初中国科学地理研究的方向与水准。至于专门学者与社团顺应时潮以学干政，动机与目的更是耐人寻味。既往学界喜言中国地学会参与革命与运动反袁，①但对其借助专门学理与学会组织沟通政界，游走于学术与政治之间的专题研究尚未出现。本文旨在以中国地学会用力较多的行政区域研究为主题，从内部的自我变更与外部因素的互动，考察学会事业重心在学术与政治领域的变动，探究其动机、目的与实效，揭示仕与学一体两面相互纠结的复杂关系，丰富对近代中国社团多重面相的认识，进而接近历史的真。
民元政权更迭，制度变易，为建设共和国家，改定行政区域成为国人的主流认识，朝野各方就其方案展开激烈的论争。如南京临时政府法制院主张废道府存省县二级;②中华民国联合会称当废省存道、废府存县。③1912年4月21日，革命喉舌《民立报》称：“吾国行政区域应否一律变更，以及变更地方行政区域应否经参议院决议，定为全国行政区域之规画，以期政权之统一，此其事不能不有待于政府成立之后。”现在为维持现状，“惟有仍行省之旧制，伸都督之治权，以专责任，而杜纷扰”，④直指变更行政区域事关政体与各方势力的消长，影响全国统一的大局。
其时，江苏省内上海、江苏、江北三都督并立，分合问题引起各方角力。其中，江北离心力最强，各团体致电临时大总统袁世凯请建行省，袁复电允许派代表赴参议院陈说理由“以待公决”。⑤26日，江北议会选举张相文等五人为代表进京陈情。①张被推为代表，一则曾长期在北洋任职，与袁世凯等要人有旧;一则在精于地理，方便演说新省区划。
中国地学会是由张相文创办并主导的社团，不免或主动或被动卷入苏省分合之争。另一方面，就学理而言，行政区域研究与地理和行政皆甚有关系，作为新学地理名家荟萃，以研究地理裨益学术、政治为宗旨，沟通学界与政界为目的的中国地学会，用力于此自为必然。时任中国地学会总干事长的章鸿钊在《地学会应行事务之商榷》中指出，在纯粹的学术研究外，对地理关系行政的行政区域等问题，“均宜研究讨论发抒所见，以为行政之一助”。②
中国地学会研究行政区域，意在借助学理与学会组织参与政治，而为团结学会内外同志特附设厘定行政区域研究会。《厘定行政区域研究会公启》称民国实行地方自治，国民精神焕然一新，旧有行政区域累积的弊病，如“江、皖南北之违言，川越东西之分派”等遂一发不可收拾。“若不先于基础上整顿而廓清之，则一切建设经营必无可著手之处”，故亟需厘定行政区域。行政区域为财政、官制等“一切之基础”，必須慎重对待。观东西各文明国家遇到重大问题，必会召集专门名家研究，以供“政府之采择”。③《厘定行政区域研究会章程》指出，“本会以征集全国专门名家意见，妥慎研究厘定行政区域事务为宗旨”。研究成果“当汇集成书，并绘图说帖，呈由大总统先行核定，以备国会之公决”。又特别声明“本会一切由地学会筹之”，④明确厘定行政区域研究会是中国地学会附设的专门研究机构，《地学杂志》则为交通联络之机关。
1912年7月，袁世凯依据军民分治原则制定省制草案，提交参议院审议。8月20日，《民立报》报道袁世凯因“各省反对军民分治，是以将原议之省官制由参议院抽回”。其后，国务院“拟出调停办法”，大致为军民分治，长官改称省尹，但都督可兼省尹，省尹可兼都督并设民政长以为辅助。⑤中国地学会积极介入省制争议，在《地学杂志》登载白月恒《直隶絮谈》、张得馨《青海改建行省雏言》、沈同芳《江苏省分和问题与升道为省共同之关系》等三篇学会内外持不同观点的文章。
中国地学会编辑部长白月恒《直隶絮谈》称，行政区域的名称多因地理而定，“而关于人事者盖寡焉”。但奉天、直隶都是以人事命省名，违背平等理念，与共和宗旨相背，若不更改“国民精神必隐中其毒于不觉，而国家将间接以受其病痛”。⑥又谓革命以来行政区域之间矛盾频发，成为建设共和的障碍，“今欲破其鄙陋，扬其精华，必自分省入手”。省域缩小后“地小易察，民少易治，事简易行”，异日功成，各省“不让欧洲一小国也”。⑦
民元内地改行共和，情势有别的边疆地区则暂行旧制，又不能以藩属相待，⑧亟宜改定行政区域与官制。尤其是隔离蒙藏的青海，“若再不为经营整顿，一旦事发，猝至与蒙古、西藏偕亡”。⑨张得馨文谓青海地广物丰，宜变军府为民治，设行省置郡县。为“使其东陲幅员稍广，藉足回旋”，应将甘肃西宁府划入，以成辅车相依之势。建省后若能选通达疆吏，振兴畜牧工商，不出十年，“其雄伟殷富之气象，当非复今日之旧观也”。⑩其时，边疆多事，为维护统一，主张仿内地设行省的议论连篇累牍，若《民立报》即倡议改西藏为前藏、后藏二省。{11}
沈同芳为江苏武进人，清季曾任江苏教育总会总干事、预备立宪公会会董等职，1912年1月出任江苏都督府秘书长，深悉苏省南北纷争的因缘利弊。其文指出，放眼全国苏南北之争“其小者也”，皖南北、川南北、山东海陆、浙东西及粤东西皆暗潮汹涌，为今之计不如参酌唐宋州制，缩小行政区域，“改省之名词为道，即以原有道之区域酌量移并”。至于有人担心中央权力会被削弱，可以参考美国各州，“其区域类吾国之府而弱，惟其直接中央，故政令一”。① 白月恒认为厘定行政区域方能解决旧有区域矛盾，而为方便治理应分大省为小省。张得馨主张保存省制，并寄望通过改建行省加强对边疆的管控，维护国家统一。沈同芳指斥行省容易引起地方纷争，不如升道如省方便地方自治。三文大致能够代表民初省制争议中的主要观点。
中国地学会会员大多是留日或知日的新学地理家，主张借鉴日本的行政区域制度。如陶亚民《日本行政区划》明确指出，今日“省议之讧愈亟，于此而不思所以更张之，欲以支离灭裂之局，奠国基于共和自治之区”，如何能够成功。欧美诸国的行政区域暂且不论，日本行政区划“条理严密”，足“以为吾国借鉴”。②同时刊载的宗嘉禄《长淮分省导淮议》，从治水的视角研究省制，颇值得注意。其认为导淮难行，原因在流域内的苏鲁豫皖四省，“利害异形，缓急异势”，③不如依自然地理形势，将苏鲁豫皖各省管辖的淮河流域合为一省，上下齐心导淮自可事半功倍。
中国地学会是地理专门学会，研究行政区域自然以学理为本。白月恒《厘定行政区域备考》称划分行政区域，“此人类自治所必由”，至于依据有自然形势与人事之别。数千年来中国行政区域变更，“大者十余次，小者数十次，伸缩异势，优劣异形”。厘定者的本心“则万殊一源，莫不欲归宿于至善”，所谓“区域定而国泰民安者，得乎天然之精神者也”，即人道合乎天道。近来国体变革，政治革新，“斯殆改革历史劣点之时机”。④故考中国历代疆域沿革，旁及世界各国区域规划，以为参考。
9月28日，舆论报道政府拟定省为行政区域，但是省长官“政府主简任，国民党主选举”，⑤双方相持不下，以至省官制案难产。12月20日，《地学杂志》刊登耕石《省官制之末议》，谓中国在明朝就已废除省制，欧美各国的行政区域，面积之大与层级之多也“未有如我国之现象者”。共和时代正宜废除弊政，分省为道“以固中央之统一”，“以图自治之发达”。因此民国建立以来，“一般舆论多倚重于中央集权及实行统一”，主张废省置道“管理警察、教育、选举等事，外交、军事、财政、交通、邮传则统归中央”。⑥其附会中西制度，认为欧美各先进国皆不设省制，中国当趁共和改制的时机废省置道，缩小行政区域，减少地方官厅的层级，既能提高治理的效率，又能发扬国民的自治精神。民初改定行政区域的难点在省制，根源则是以中国旧有制度与理念强行对接西方的政治制度与理念。⑦尤其是在政界、学界占据要津的留日归国学生，多欲模仿日本的行政区划，然而日本情况与中国迥异，照搬日本行政区划模式不太现实，省制问题遂成为困扰中国行政区域变革的焦点与碍难。
民元借助共和改制的机会，减少旧有的多层机构，划一地方行政区域与官厅以便治理，逐渐成为朝野共识。北京政府在稳定政局后，于1913年1月8日颁布《画一现行各县地方行政官厅组织令》，命各地在3月前将厅、州一律改为县，并划一县名。⑧划一地方事关各方势力的消长，革命黨与官僚派就此展开激烈的论争，以国民党机关报自居的《民立报》指出，政府此次制定的外官制“实采省道县三级”，然而江浙等省早已废除道制，也未见有何不便，现在复设“徒增一重纷扰”而已，⑨因此应由各省行政长官斟酌是否设立。
倾向国民党的中国地学会积极介入划一地方行政区域与官厅之争，会员蔡玑在《福建行政区域改革谈》一文指出，政府颁布《画一现行各县地方行政官厅组织令》后，东南各省“亦多实行裁撤府道，改从县制”，改定县名的也指不胜数，“此虽政治上革命之影响，亦地理上之一大革命也”。八闽父老热忱改革，但“福建光复传檄而定，用军之范围甚狭，故政制革易者鲜”，为建设计亟宜裁并道府州县。至于专制的象征省制，因与共和精神不符，总统公布地方行政官厅组织令“虚省实道，亦即废省存道之预备矣”。①
在本着学理研究划一地方的同时，中国地学会还注意各地的执行情况。如1913年4月出版的《地学杂志》登载四川民政长胡景伊《四川省府厅州一律改县呈文并批》称，“查川省共十二府、九直隶州、三直隶厅、十一州、七厅，现即奉文统改为县，以归画一”，②但为了公文行文的方便，以及便民等原因仍使用原名。5月，内务部职方司编《中华民国区域沿革表》，明确划一后的地方行政区域，中国地学会全文转载，方便研究者利用的同时，也体现了舆论的传播功能。
早在南北统一之际，南方各省因革命而起，集全省军政大权于一身的都督的职能、存废等问题，就引起各界的关注。时人指出“此问题一日不解决，即乱机一日不消灭”。③北京政府首先着手解决的是一省数督并存的问题，如裁撤上海、江北都督，统一江苏军政。1913年，副总统兼江西都督黎元洪声称江西没有设都督的必要，所以辞去，将废都督的议论推向高潮。袁世凯则谓“各省都督拥兵自卫，不受政府节制”，④拟一律裁撤，今先从江西、安徽两省开始试办，引起南方革命党的抗争。
南方革命党与北京政府围绕都督存废问题展开激烈的斗争，倾向革党但总会设在北京的中国地学会，处境尴尬。其编辑陶懋立《裁并都督谈》称，黎元洪认为江西没有设置都督的必要，“余则决以为是矣”。都督的职能是“专制阃外，指挥全军”，原不必一省设一都督。况且内观中国革命成功后人心厌乱，实行军民分治已是大势所趋，省级行政区域又过大不适合自治，若能在一二年内“化省为道”解决此问题，“都督亦无所附丽”，因此从国家治理上说可以裁并。外观列强的陆军，“大概征兵之法普及全国，而驻兵之域必择要塞”，所以边疆的甘新川滇东三省当“酌留一人”，统领边军以保疆卫国;天津、武昌、南京、广州四都督地处要地，可以专领军权，监控数省，其余诸省则毫无保留的必要，“如是则兵权一，而国威振矣”。⑤蒙古、西藏名为中国领土，但因未实行“徙民”，导致内外隔阂，既不能改土归流，又不能改建行省，以至受俄、英引诱心生异志，五族共和也“不足以维系彼心，则不得不另谋补救”。考东晋六朝古制及美德法的新法，唯有“设都督制之”。⑥
10月1日，《申报》报道国务会议讨论省制存废及军区的划分，大致可以分五派：第一派主张废省置道;第二派主张在都督治下设军政、民政机关;第三派主张废除都督;第四派主张省制照旧，军区则划为西北、东南两区;第五派主张军区的划分与铁路有密切关系，“宜按全国干路画定驻军数目”。⑦11月，众议院议员、中国地学会会员翟富文《改定地方行政区域议》以中国的行省制度、观念，比附西方的联邦制、单纯国制、中央集权、地方自治等制度与观念，指出民国建立后以省领县，合省军政民政皆归都督，“一则于中央统一有尾大不掉之嫌，一则于地方自治有广田易芜之弊”，综合考量废去省制，“除外蒙古、西藏，地处僻远，应有特别之规画外”，皆划分为道。有人认为省制存废不能仅凭中央政府的决议，不顾地方团体的意志，实则国会两院“俨然地方之代表，议士萃处一堂”，⑧若能悉心研究省制，当可解决此问题。 1911年12月，蒙古兵动，乌兰察、伊克昭二盟成为重点进攻对象。为此，归绥乌伊联合会向国会请愿改办行省，“以规成效”。⑨1914年1月12日，舆论报道中俄协约成立后，政府整顿边疆，拟划归绥及乌昭两盟为独立的行政区域，已被总统核准。⑩20日，《地学杂志》刊发国务院《乌昭两盟归并归绥之计划》，指出攘外安内策略“莫急于绥远之自成一行政区域”，乌昭两盟归并其中。此外，山西口外十二县“距省千余里，本有鞭长莫及之势”，拟将其并入“以证蒙边变迁情形”。{11}事实上改建特别行政区域后，归绥情形并无好转，时人痛言：“见其民生彫弊如故，吏治濡进依然。蚩蚩者氓，几不辨划分之利，甚有抵划分非计者，此岂愚民可与乐成难于图始耶，抑或分区之利未可以一时计耶。”①
划一地方关系政治的根本，因此朝野各方纷纷提出符合自身利益的方案，但革命以来中国权力分散，没有任何一派拥有将规划推向全国的实力，以至扰攘不绝。时论称“前度废省为道与虚三级制之幻痕，曾读新闻纸类能道之。今中央又倡州制，凡分二十二省为八十三州，其实行与否虽未可决，要亦疆域历史中之一段日痕也”。②其直言朝野各方提出的各种行政区域规划，多为纸上谈兵，可谓一语中的。
二次革命失败后，北京政府解散国民党，中止国会的活动，查禁倾向革命的党团、报刊。在严酷的现实面前，各界逐渐失去参政议政的热情。民元以来热衷借助专门学理与学会组织参与政治，又倾向国民党的中国地学会，虽因是专门社团而幸免，但为求生存只能谨言慎行，回归纯粹学理研究。加上南方革命党星散，北洋势力独大，北京政府连续颁布法令划一行政区域，使其由革命以来的多变、多样，走向稳定、规范。因此，中国地学会的行政区域研究由致用转向纯粹学理，以及刊布、阐释相关的法令、公报、呈报及批示等官方文件。
1913年12月5日，舆论认为省制存废“在今日已不成问题”，③各方争议的焦点是改行何种制度。有报纸报道，熊希龄内阁主张改省为州，袁世凯“则主持重主义，以大乱之后恢复秩序为急，若纷更太甚，恐弊多于利，对于此事颇为犹豫。现闻已于日前在总统府定议，名曰改省为道”。二者的主张似是而非，改州需要变更行政区域，改道则“就向来之区域”。④此外，值得注意的还有农商部总长张謇《道制草案》将“二十二行省分为八十二道”，⑤以及内务部改省为郡的方案。⑥
张相文与张謇一贯过从甚密，对导淮、行政区域及中国地学会的会务多有商讨。⑦在张謇《道制草案》提出分省为道之时，中国地学会著《厘定行政区域说明书》上国务院，予以声援。其指出，中国“地方最高行政机关采用道制”，每道十五六縣至三十县不等。其区域以道尹驻地为中心，交通方便为原则进行规划。内地各道“办公之署亦可因旧”，沿海诸道设治则必须靠近海岸，以期发扬国民的海洋观念。中国县名多有重复，给政府管理及人民交往带来诸多不便，当根据山川、河流或“人事显著命名”。此外，省制虽废，但邮电、铁路、商埠，以及会馆、公所之类大多使用省名，为方便计“不妨仍存其旧，以从习惯”。⑧
1914年6月2日，北京政府颁布《中华民国省道县区域表》，明确地方采用省道县三级制度，并划定行政区域。中国地学会在政府申定行政区域后，注意对现行制度的研究，若编辑部长章嵚《道尹驻地等级表》汇编各道道尹驻地，既为学界提供资料，又便于商民行事。地学会还注意公布各地依据新制变更的行政区域，若载内务部《拟改各省重复县名呈文并批》划一全国县名，并阐述保留原名原因，以及更改的名称与理由。⑨又刊登《贵州移治增置各县名称呈表》，介绍贵州光复“首县”被裁，“现因土地辽阔，控治实难，斟酌情势，择地移治”⑩的情形。
11月20日，《地学杂志》转载内务部《安徽安庆道淮泗道区域辖县之变更》记述津浦路开通，安徽根据沿路各县距离道尹驻地的远近调整行政区域，将安庆道的滁县、全椒县、来安县与淮泗道的六安县、英山县、霍山县“互相割拨”。{11}同期，杂志还录有四川建南汉军统领赵南森呈四川巡按使的《改土归流之计画》，请政府改土归流设置镇守使，以开通民智，缓和民族矛盾，提高治理与管控能力，稳定边情。①
1915年4月20日，中国地学会全文转载内务部、财政部联合发布的《新疆沙湾县治之筹设》，指出根据“阿尔泰防守事宜”，决定增设县治。“以地理而论沙湾迫近戈壁”，②在国防上有重大关系，所以新设沙湾县。6月20日，又节录《奉天洮南突泉两县境域之变更及瞻榆县之筹设》，称洮南、突泉两县的日、韩移民日众，为加强治理，大总统“拟在突泉县南境添设县治”，③合并洮南县的部分区域设置瞻榆县。
同期杂志发表的章嵚《省及道名义之研究》，考察数千年来行政区域的义与实，探究省及道的历史与现状。其指出建立行政区域，必先审其义，“义安斯名协，从而区域国内之道，乃于以得焉”。中国行政区域数十年一小变，数百年一大变，名称中古以前“最允者莫如州，差强人意者第为道”;近古以降有待商榷的是省，不可沿用的是司;沿用至今仍作为地方区划的仅有省，“然则区域名义之最允者，诚莫如夫州，其次则为道”。考省原为官衙之称，元设行省“犹云行署”，并没有用来区划地方，“久则成为地方之代名词”。明清用布政使司代替省，“仅求行政之利便，而不问地方区划名义之合否”，“而行省之名称，习俗犹使用之”。就今日而言，省的区域“未为不善，而其名义，惟有从习惯以解释之，视为地方区域之定号，而不以为元代官署之通称”，④也就是说省原为官称，而今成为地方区域的名词;道原是行政区域的名称，而今成为官称。
1915年5月9日，北京政府被迫接受“二十一条”的大部分内容，日本在华势力急剧膨胀，尤其是东三省几有不保之势，牵动国人心理。1916年3月，接替章嵚担任中国地学会编辑部长的刘仲仁发表《满洲地理之研究》，考西人入侵以来，中国为保边疆，设立行政区域加强治理的史实，指出18世纪以来帝国主义盛行，西欧各国争相在世界各地开拓殖民地，近年来此风潮逼近东亚，致风云日急。“往者印度夷而康藏通，伊犁归而西疆理，安南已去滇桂设防，祸变既亟，新猷乃建”，今俄、日相继拓殖东北，政府亟宜划分行政区域，设治徙民，置产兴业。⑤ 1915年12月12日，袁世凯称帝。“各省反袁者日多，民党议员多秘密来约南下”，张相文遂于1916年4月化装离京，秘密抵沪。⑥政治风波所及，中国地学会暂停会务。6月6日，袁世凯去世，黎元洪接任总统，有意恢复法统。国会有望重开，张相文回京预备开会，并续办中国地学会。7月16日，《民国日报》称重建受袁世凯专制压制的有价值集会，唤起言论界的生机，有助民气的恢复。⑦18日，又报道内务总长许世英在国务会议上提议修改报律，“拟减少保证金，及撤销检察新闻之制”。⑧加上与张相文甚有渊源的范源濂出任教育部总长，以教育部及农商部的补助为主要经费来源的中国地学会，迎来难得的发展良机，事业迅速恢复。
1916年8月，国会开幕。9月，召开宪法会议，在《天坛宪草》的基础上制定宪法。在拟定地方制度时，北京政府欲加强中央集权解决民初以来各省尾大不掉、屡屡宣布独立的难题，反对派则结成都督同盟，以维持半独立之势，双方相持不下，导致宪法难产。民党声称：“夫省者吾国历史之遗留物，而与我民国之成立及再造，均有莫大之关系，则省之存在，应与民国相始终则明甚。”⑨会中多有国会议员的中国地学会，注意研究地方制度，特别是与“政治有莫大关系”⑩的省制问题。10月25日，刘仲仁发表《地方制度不宜加入宪法私议》，称国会不顾“地方利害暌宵壤，习情不同悬胡越”，欲将地方制度“规之于宪法之中，永久不易变动”。“惟自古无不弊之法”，中国行政区域沿革“而封建而郡县而部而道路而行省”，“固未尝诏之后世使不可变也”。借口集权中央，“不容地方制度独立于通常立法范围之内，窃期以为未可也”。况且中国现行行政区域“参错谬误”，“在诸大地理家、大政治家，固早倡厘定之议者也”。尤其是面积广阔的省域，“或沿古州、或袭封建、或根于历代豪强之割据”，界线犬牙交错，自元以来阻碍进化。共和时代亟需依自然形势，“举民情、风俗、习惯、语言素相融洽者，结为一自治团体”。①
其时，“蒙匪挟余孽弄兵东北”情势危急，北京政府拟组织征蒙，整理内政，引起日本及俄国的干涉。②时局艰危，热河、察哈尔、绥远等地设置的特别区域制度，限于内外因素难以挽救，而且国会恢复后特别区域是否为一级行政区域，如何组织地方议会也成为难题。③缘此，热河国会议员联合提案取消特别区域，归属原省管辖。④热河人阎古芳致信刘仲仁称，民元热河官绅热衷改省，考虑到财政不足与人才缺乏，“弟当时殊漠然”。其后袁世凯为了称帝，在热河设置特别区域实行军事戒严，嗣后因长官争权民政也与原省断绝关系，其实已与省制无异，“而吏治及教育、实业诸大端，更持放任主义，一似近古时代之羁縻州，则其弊且有甚于省治者”。现在“民国再造，宁可相沿不改，漠然置之耶”。⑤12月17日，《申报》报道内务部拟改定全国行政区域，缩小省域面积，但热河、察哈尔等特别区域均得以保留，并且辖区得以扩张。⑥
日俄战后，日本势力进入东三省南部、内蒙古东部，扩张军事以外，学术与舆论上强分中国为“本部”“藩部”，鼓吹“满蒙特殊论”，以图长期占据。其险恶用心引起中国学界的注意与驳斥，北京大学预科教授田北湖应中国地学会征文，著《中国名义释》，以西方领土、主权等观念，辨析历史上不同时期关于中国的称呼及其内涵，指出古来成法“判以内地、外藩行政之方法虽殊，而中国领土未尝有所区别”，即是说政府统治的土地皆是本部，但日本依据治理方法不同，妄称长城以南内地十八省为本部，尤其荒谬。国人不知本部“一若表示主权者”，也引入使用“见愚于外人也”。⑦
田北湖阐释中国的含义，中国地学会会员林传甲则撰写《省区定名责实议》指出，地方最高行政区域，元称行省，明以后改为布政使司，但“公私文字仍相沿称省，是省之名，在人口甚久，不可废也”。省之下设县、市、乡，“可收整齐统一之效”。同时，为“视察易周”，⑧缩小省域分全国为52省，以方便治理。
特别行政区域制度急当改定，但府院之争愈演愈烈，导致久拖不决，有心边事者甚为焦虑。1917年4月25日，刘仲仁发表《蒙古建省议》，称同一国家领地，“经疆设治，即宜整齐划一，以便统驭”。中国边区民情与内地不同，清政府仅以羁縻了事，然而近世以来强邻逼处，若不施同化等同“坐资寇敌”，故亟宜仿照内地设官治理。即使是形势最为危急的内蒙古，若能仿照新疆将热河、察哈尔、绥远特别区域直接改为行省，设置县制，殖产兴业，成效虽难说立竿见影，“然国家之势力因是骤增数倍，且既实纳土地于我国版图之中，外祸内忧较诸外蒙、后藏，究属此胜于彼”，若用心经营当“可收永远治安之计”。另一方面，特别区域改为行省，还能体现“汉蒙均等”，利于融合，“革除外藩势力，强敌无所藉以诱惑，外患不来，边圉可保”。⑨
6月12日，黎元洪签发《解散国会令》，国会再次被解散，张相文转任北京大学国史馆编纂，兼史学门讲师教授中国沿革地理。7月1日，张勋复辟，黎元洪弃职。12日，段祺瑞带兵入京逐走张勋，掌握了北京政府的实权，力推武力统一，打压反对派尤其是民党势力。政局的變幻使中国地学会重燃的议政热情再度熄灭，心灰意冷之下有意疏远政治，被视为沟通学界与政界桥梁的行政区域研究骤然减少，且再未重现旧观。
民初中国行政区域，经过数千年来历代皇朝依据山川地理，参考时势、人事以及历史等因素，建制沿革，层层累积，本已难于厘清。尤其是近代中国势弱，为竞存于世界，趋新人士引东西知识与制度入华，与中国固有争锋，以至清季民初出现行政区域学理与制度华洋新旧并存的局面，而朝野各方又基于观念、利益的不同，选择其中最符合自身利益者展开激烈的论战。故不仅不同人物与派系立场有异，甚至同一人物或派系因时间、地点的不同所持观念与行事有异的也不鲜见，因此华洋新旧不同的行政区域观念及其变形均能在中国得到认同或反对，使得行政区域变更与研究动辄得咎，举步维艰。最终北京政府虽以法令形式予以确定，但关于行政区域的争议却远未平息。
中国地学会承继戊戌以来士子借助学会组织参与政治的一面，倡言学人研究行政区域以裨益政治。然而，书生论政往往陈义过高，不免失于空疏。其研究行政区域问题，当然可以得出专门的规划或解决问题的办法，建言当道，尽学者的责任。对当局来说，政策的选择却不能局限在某一专门，需要综合考量相关问题，采用最适合，却可能在专门人士看是较差，甚至是等而下之的选择。缘此，中国地学会的议论，多止于纸上。 【作者簡介】谢皆刚，福建师范大学社会历史学院讲师，主要研究方向为中国近代史。
【责任编辑：王湉湉】
The Academic and Politics：
Chinese Geographic Society’s Study on the Administrative Division
Abstract： Since the Republic founded in early years of the Republic of China， with the emergence of politics boom， the ruling and opposition parties carried out fierce struggle on how to change the administrative area. Chinese Geographic Society， which tended to the people’s party and with the aid of special academic and academic organization， set up Administrative Regional Research Association to gather comrade to study provincial system， capital， the abolition of provincial governor problems that attracted people’s attention to suggest those in power. After the Second Revolution， the Beijing government dissoluted the Kuomintang， paused the Congress， and gradually strengthened the control of public opinion. The Society ran away from the politics and the study on the administrative division changed to a purely theoretical study from the practical purpose. After the death of Yuan Shikai， the Congress resumed， trying to formulate the constitution， in which many members of Congress of Chinese Geographic Society， to study the draft constitution of the most controversial local system. On June 12， 1917， the Congress was dissolved again， Chinese Geographic Society’s political enthusiasm was blow， on the administrative region of the argument gradually subsided.
Key Words： Chinese Geographic Society， Administrative Division， Academic， Politics
关键词 中国地学会，行政区域，学术，政治
中图分类号 K26 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2020）02-0023-08
民元共和取代专制，为了方便建设，改定行政区域成为当务之急，加上革命带来的参政议政热潮，朝野各方就如何变更行政区域展开激烈的博弈。一向有意在政治上有所作为的中国地学会，认行政区域为地理关系政治的重要问题，欲据专门学理研究古今中外行政区域，上书总统、国会。是时，中国地学会经过三年的苦心经营，几乎将新学地理名家尽数汇聚旗下，缘此其行政区域研究代表了民初中国科学地理研究的方向与水准。至于专门学者与社团顺应时潮以学干政，动机与目的更是耐人寻味。既往学界喜言中国地学会参与革命与运动反袁，①但对其借助专门学理与学会组织沟通政界，游走于学术与政治之间的专题研究尚未出现。本文旨在以中国地学会用力较多的行政区域研究为主题，从内部的自我变更与外部因素的互动，考察学会事业重心在学术与政治领域的变动，探究其动机、目的与实效，揭示仕与学一体两面相互纠结的复杂关系，丰富对近代中国社团多重面相的认识，进而接近历史的真。
民元政权更迭，制度变易，为建设共和国家，改定行政区域成为国人的主流认识，朝野各方就其方案展开激烈的论争。如南京临时政府法制院主张废道府存省县二级;②中华民国联合会称当废省存道、废府存县。③1912年4月21日，革命喉舌《民立报》称：“吾国行政区域应否一律变更，以及变更地方行政区域应否经参议院决议，定为全国行政区域之规画，以期政权之统一，此其事不能不有待于政府成立之后。”现在为维持现状，“惟有仍行省之旧制，伸都督之治权，以专责任，而杜纷扰”，④直指变更行政区域事关政体与各方势力的消长，影响全国统一的大局。
其时，江苏省内上海、江苏、江北三都督并立，分合问题引起各方角力。其中，江北离心力最强，各团体致电临时大总统袁世凯请建行省，袁复电允许派代表赴参议院陈说理由“以待公决”。⑤26日，江北议会选举张相文等五人为代表进京陈情。①张被推为代表，一则曾长期在北洋任职，与袁世凯等要人有旧;一则在精于地理，方便演说新省区划。
中国地学会是由张相文创办并主导的社团，不免或主动或被动卷入苏省分合之争。另一方面，就学理而言，行政区域研究与地理和行政皆甚有关系，作为新学地理名家荟萃，以研究地理裨益学术、政治为宗旨，沟通学界与政界为目的的中国地学会，用力于此自为必然。时任中国地学会总干事长的章鸿钊在《地学会应行事务之商榷》中指出，在纯粹的学术研究外，对地理关系行政的行政区域等问题，“均宜研究讨论发抒所见，以为行政之一助”。②
中国地学会研究行政区域，意在借助学理与学会组织参与政治，而为团结学会内外同志特附设厘定行政区域研究会。《厘定行政区域研究会公启》称民国实行地方自治，国民精神焕然一新，旧有行政区域累积的弊病，如“江、皖南北之违言，川越东西之分派”等遂一发不可收拾。“若不先于基础上整顿而廓清之，则一切建设经营必无可著手之处”，故亟需厘定行政区域。行政区域为财政、官制等“一切之基础”，必須慎重对待。观东西各文明国家遇到重大问题，必会召集专门名家研究，以供“政府之采择”。③《厘定行政区域研究会章程》指出，“本会以征集全国专门名家意见，妥慎研究厘定行政区域事务为宗旨”。研究成果“当汇集成书，并绘图说帖，呈由大总统先行核定，以备国会之公决”。又特别声明“本会一切由地学会筹之”，④明确厘定行政区域研究会是中国地学会附设的专门研究机构，《地学杂志》则为交通联络之机关。
1912年7月，袁世凯依据军民分治原则制定省制草案，提交参议院审议。8月20日，《民立报》报道袁世凯因“各省反对军民分治，是以将原议之省官制由参议院抽回”。其后，国务院“拟出调停办法”，大致为军民分治，长官改称省尹，但都督可兼省尹，省尹可兼都督并设民政长以为辅助。⑤中国地学会积极介入省制争议，在《地学杂志》登载白月恒《直隶絮谈》、张得馨《青海改建行省雏言》、沈同芳《江苏省分和问题与升道为省共同之关系》等三篇学会内外持不同观点的文章。
中国地学会编辑部长白月恒《直隶絮谈》称，行政区域的名称多因地理而定，“而关于人事者盖寡焉”。但奉天、直隶都是以人事命省名，违背平等理念，与共和宗旨相背，若不更改“国民精神必隐中其毒于不觉，而国家将间接以受其病痛”。⑥又谓革命以来行政区域之间矛盾频发，成为建设共和的障碍，“今欲破其鄙陋，扬其精华，必自分省入手”。省域缩小后“地小易察，民少易治，事简易行”，异日功成，各省“不让欧洲一小国也”。⑦
民元内地改行共和，情势有别的边疆地区则暂行旧制，又不能以藩属相待，⑧亟宜改定行政区域与官制。尤其是隔离蒙藏的青海，“若再不为经营整顿，一旦事发，猝至与蒙古、西藏偕亡”。⑨张得馨文谓青海地广物丰，宜变军府为民治，设行省置郡县。为“使其东陲幅员稍广，藉足回旋”，应将甘肃西宁府划入，以成辅车相依之势。建省后若能选通达疆吏，振兴畜牧工商，不出十年，“其雄伟殷富之气象，当非复今日之旧观也”。⑩其时，边疆多事，为维护统一，主张仿内地设行省的议论连篇累牍，若《民立报》即倡议改西藏为前藏、后藏二省。{11}
沈同芳为江苏武进人，清季曾任江苏教育总会总干事、预备立宪公会会董等职，1912年1月出任江苏都督府秘书长，深悉苏省南北纷争的因缘利弊。其文指出，放眼全国苏南北之争“其小者也”，皖南北、川南北、山东海陆、浙东西及粤东西皆暗潮汹涌，为今之计不如参酌唐宋州制，缩小行政区域，“改省之名词为道，即以原有道之区域酌量移并”。至于有人担心中央权力会被削弱，可以参考美国各州，“其区域类吾国之府而弱，惟其直接中央，故政令一”。① 白月恒认为厘定行政区域方能解决旧有区域矛盾，而为方便治理应分大省为小省。张得馨主张保存省制，并寄望通过改建行省加强对边疆的管控，维护国家统一。沈同芳指斥行省容易引起地方纷争，不如升道如省方便地方自治。三文大致能够代表民初省制争议中的主要观点。
中国地学会会员大多是留日或知日的新学地理家，主张借鉴日本的行政区域制度。如陶亚民《日本行政区划》明确指出，今日“省议之讧愈亟，于此而不思所以更张之，欲以支离灭裂之局，奠国基于共和自治之区”，如何能够成功。欧美诸国的行政区域暂且不论，日本行政区划“条理严密”，足“以为吾国借鉴”。②同时刊载的宗嘉禄《长淮分省导淮议》，从治水的视角研究省制，颇值得注意。其认为导淮难行，原因在流域内的苏鲁豫皖四省，“利害异形，缓急异势”，③不如依自然地理形势，将苏鲁豫皖各省管辖的淮河流域合为一省，上下齐心导淮自可事半功倍。
中国地学会是地理专门学会，研究行政区域自然以学理为本。白月恒《厘定行政区域备考》称划分行政区域，“此人类自治所必由”，至于依据有自然形势与人事之别。数千年来中国行政区域变更，“大者十余次，小者数十次，伸缩异势，优劣异形”。厘定者的本心“则万殊一源，莫不欲归宿于至善”，所谓“区域定而国泰民安者，得乎天然之精神者也”，即人道合乎天道。近来国体变革，政治革新，“斯殆改革历史劣点之时机”。④故考中国历代疆域沿革，旁及世界各国区域规划，以为参考。
9月28日，舆论报道政府拟定省为行政区域，但是省长官“政府主简任，国民党主选举”，⑤双方相持不下，以至省官制案难产。12月20日，《地学杂志》刊登耕石《省官制之末议》，谓中国在明朝就已废除省制，欧美各国的行政区域，面积之大与层级之多也“未有如我国之现象者”。共和时代正宜废除弊政，分省为道“以固中央之统一”，“以图自治之发达”。因此民国建立以来，“一般舆论多倚重于中央集权及实行统一”，主张废省置道“管理警察、教育、选举等事，外交、军事、财政、交通、邮传则统归中央”。⑥其附会中西制度，认为欧美各先进国皆不设省制，中国当趁共和改制的时机废省置道，缩小行政区域，减少地方官厅的层级，既能提高治理的效率，又能发扬国民的自治精神。民初改定行政区域的难点在省制，根源则是以中国旧有制度与理念强行对接西方的政治制度与理念。⑦尤其是在政界、学界占据要津的留日归国学生，多欲模仿日本的行政区划，然而日本情况与中国迥异，照搬日本行政区划模式不太现实，省制问题遂成为困扰中国行政区域变革的焦点与碍难。
民元借助共和改制的机会，减少旧有的多层机构，划一地方行政区域与官厅以便治理，逐渐成为朝野共识。北京政府在稳定政局后，于1913年1月8日颁布《画一现行各县地方行政官厅组织令》，命各地在3月前将厅、州一律改为县，并划一县名。⑧划一地方事关各方势力的消长，革命黨与官僚派就此展开激烈的论争，以国民党机关报自居的《民立报》指出，政府此次制定的外官制“实采省道县三级”，然而江浙等省早已废除道制，也未见有何不便，现在复设“徒增一重纷扰”而已，⑨因此应由各省行政长官斟酌是否设立。
倾向国民党的中国地学会积极介入划一地方行政区域与官厅之争，会员蔡玑在《福建行政区域改革谈》一文指出，政府颁布《画一现行各县地方行政官厅组织令》后，东南各省“亦多实行裁撤府道，改从县制”，改定县名的也指不胜数，“此虽政治上革命之影响，亦地理上之一大革命也”。八闽父老热忱改革，但“福建光复传檄而定，用军之范围甚狭，故政制革易者鲜”，为建设计亟宜裁并道府州县。至于专制的象征省制，因与共和精神不符，总统公布地方行政官厅组织令“虚省实道，亦即废省存道之预备矣”。①
在本着学理研究划一地方的同时，中国地学会还注意各地的执行情况。如1913年4月出版的《地学杂志》登载四川民政长胡景伊《四川省府厅州一律改县呈文并批》称，“查川省共十二府、九直隶州、三直隶厅、十一州、七厅，现即奉文统改为县，以归画一”，②但为了公文行文的方便，以及便民等原因仍使用原名。5月，内务部职方司编《中华民国区域沿革表》，明确划一后的地方行政区域，中国地学会全文转载，方便研究者利用的同时，也体现了舆论的传播功能。
早在南北统一之际，南方各省因革命而起，集全省军政大权于一身的都督的职能、存废等问题，就引起各界的关注。时人指出“此问题一日不解决，即乱机一日不消灭”。③北京政府首先着手解决的是一省数督并存的问题，如裁撤上海、江北都督，统一江苏军政。1913年，副总统兼江西都督黎元洪声称江西没有设都督的必要，所以辞去，将废都督的议论推向高潮。袁世凯则谓“各省都督拥兵自卫，不受政府节制”，④拟一律裁撤，今先从江西、安徽两省开始试办，引起南方革命党的抗争。
南方革命党与北京政府围绕都督存废问题展开激烈的斗争，倾向革党但总会设在北京的中国地学会，处境尴尬。其编辑陶懋立《裁并都督谈》称，黎元洪认为江西没有设置都督的必要，“余则决以为是矣”。都督的职能是“专制阃外，指挥全军”，原不必一省设一都督。况且内观中国革命成功后人心厌乱，实行军民分治已是大势所趋，省级行政区域又过大不适合自治，若能在一二年内“化省为道”解决此问题，“都督亦无所附丽”，因此从国家治理上说可以裁并。外观列强的陆军，“大概征兵之法普及全国，而驻兵之域必择要塞”，所以边疆的甘新川滇东三省当“酌留一人”，统领边军以保疆卫国;天津、武昌、南京、广州四都督地处要地，可以专领军权，监控数省，其余诸省则毫无保留的必要，“如是则兵权一，而国威振矣”。⑤蒙古、西藏名为中国领土，但因未实行“徙民”，导致内外隔阂，既不能改土归流，又不能改建行省，以至受俄、英引诱心生异志，五族共和也“不足以维系彼心，则不得不另谋补救”。考东晋六朝古制及美德法的新法，唯有“设都督制之”。⑥
10月1日，《申报》报道国务会议讨论省制存废及军区的划分，大致可以分五派：第一派主张废省置道;第二派主张在都督治下设军政、民政机关;第三派主张废除都督;第四派主张省制照旧，军区则划为西北、东南两区;第五派主张军区的划分与铁路有密切关系，“宜按全国干路画定驻军数目”。⑦11月，众议院议员、中国地学会会员翟富文《改定地方行政区域议》以中国的行省制度、观念，比附西方的联邦制、单纯国制、中央集权、地方自治等制度与观念，指出民国建立后以省领县，合省军政民政皆归都督，“一则于中央统一有尾大不掉之嫌，一则于地方自治有广田易芜之弊”，综合考量废去省制，“除外蒙古、西藏，地处僻远，应有特别之规画外”，皆划分为道。有人认为省制存废不能仅凭中央政府的决议，不顾地方团体的意志，实则国会两院“俨然地方之代表，议士萃处一堂”，⑧若能悉心研究省制，当可解决此问题。 1911年12月，蒙古兵动，乌兰察、伊克昭二盟成为重点进攻对象。为此，归绥乌伊联合会向国会请愿改办行省，“以规成效”。⑨1914年1月12日，舆论报道中俄协约成立后，政府整顿边疆，拟划归绥及乌昭两盟为独立的行政区域，已被总统核准。⑩20日，《地学杂志》刊发国务院《乌昭两盟归并归绥之计划》，指出攘外安内策略“莫急于绥远之自成一行政区域”，乌昭两盟归并其中。此外，山西口外十二县“距省千余里，本有鞭长莫及之势”，拟将其并入“以证蒙边变迁情形”。{11}事实上改建特别行政区域后，归绥情形并无好转，时人痛言：“见其民生彫弊如故，吏治濡进依然。蚩蚩者氓，几不辨划分之利，甚有抵划分非计者，此岂愚民可与乐成难于图始耶，抑或分区之利未可以一时计耶。”①
划一地方关系政治的根本，因此朝野各方纷纷提出符合自身利益的方案，但革命以来中国权力分散，没有任何一派拥有将规划推向全国的实力，以至扰攘不绝。时论称“前度废省为道与虚三级制之幻痕，曾读新闻纸类能道之。今中央又倡州制，凡分二十二省为八十三州，其实行与否虽未可决，要亦疆域历史中之一段日痕也”。②其直言朝野各方提出的各种行政区域规划，多为纸上谈兵，可谓一语中的。
二次革命失败后，北京政府解散国民党，中止国会的活动，查禁倾向革命的党团、报刊。在严酷的现实面前，各界逐渐失去参政议政的热情。民元以来热衷借助专门学理与学会组织参与政治，又倾向国民党的中国地学会，虽因是专门社团而幸免，但为求生存只能谨言慎行，回归纯粹学理研究。加上南方革命党星散，北洋势力独大，北京政府连续颁布法令划一行政区域，使其由革命以来的多变、多样，走向稳定、规范。因此，中国地学会的行政区域研究由致用转向纯粹学理，以及刊布、阐释相关的法令、公报、呈报及批示等官方文件。
1913年12月5日，舆论认为省制存废“在今日已不成问题”，③各方争议的焦点是改行何种制度。有报纸报道，熊希龄内阁主张改省为州，袁世凯“则主持重主义，以大乱之后恢复秩序为急，若纷更太甚，恐弊多于利，对于此事颇为犹豫。现闻已于日前在总统府定议，名曰改省为道”。二者的主张似是而非，改州需要变更行政区域，改道则“就向来之区域”。④此外，值得注意的还有农商部总长张謇《道制草案》将“二十二行省分为八十二道”，⑤以及内务部改省为郡的方案。⑥
张相文与张謇一贯过从甚密，对导淮、行政区域及中国地学会的会务多有商讨。⑦在张謇《道制草案》提出分省为道之时，中国地学会著《厘定行政区域说明书》上国务院，予以声援。其指出，中国“地方最高行政机关采用道制”，每道十五六縣至三十县不等。其区域以道尹驻地为中心，交通方便为原则进行规划。内地各道“办公之署亦可因旧”，沿海诸道设治则必须靠近海岸，以期发扬国民的海洋观念。中国县名多有重复，给政府管理及人民交往带来诸多不便，当根据山川、河流或“人事显著命名”。此外，省制虽废，但邮电、铁路、商埠，以及会馆、公所之类大多使用省名，为方便计“不妨仍存其旧，以从习惯”。⑧
1914年6月2日，北京政府颁布《中华民国省道县区域表》，明确地方采用省道县三级制度，并划定行政区域。中国地学会在政府申定行政区域后，注意对现行制度的研究，若编辑部长章嵚《道尹驻地等级表》汇编各道道尹驻地，既为学界提供资料，又便于商民行事。地学会还注意公布各地依据新制变更的行政区域，若载内务部《拟改各省重复县名呈文并批》划一全国县名，并阐述保留原名原因，以及更改的名称与理由。⑨又刊登《贵州移治增置各县名称呈表》，介绍贵州光复“首县”被裁，“现因土地辽阔，控治实难，斟酌情势，择地移治”⑩的情形。
11月20日，《地学杂志》转载内务部《安徽安庆道淮泗道区域辖县之变更》记述津浦路开通，安徽根据沿路各县距离道尹驻地的远近调整行政区域，将安庆道的滁县、全椒县、来安县与淮泗道的六安县、英山县、霍山县“互相割拨”。{11}同期，杂志还录有四川建南汉军统领赵南森呈四川巡按使的《改土归流之计画》，请政府改土归流设置镇守使，以开通民智，缓和民族矛盾，提高治理与管控能力，稳定边情。①
1915年4月20日，中国地学会全文转载内务部、财政部联合发布的《新疆沙湾县治之筹设》，指出根据“阿尔泰防守事宜”，决定增设县治。“以地理而论沙湾迫近戈壁”，②在国防上有重大关系，所以新设沙湾县。6月20日，又节录《奉天洮南突泉两县境域之变更及瞻榆县之筹设》，称洮南、突泉两县的日、韩移民日众，为加强治理，大总统“拟在突泉县南境添设县治”，③合并洮南县的部分区域设置瞻榆县。
同期杂志发表的章嵚《省及道名义之研究》，考察数千年来行政区域的义与实，探究省及道的历史与现状。其指出建立行政区域，必先审其义，“义安斯名协，从而区域国内之道，乃于以得焉”。中国行政区域数十年一小变，数百年一大变，名称中古以前“最允者莫如州，差强人意者第为道”;近古以降有待商榷的是省，不可沿用的是司;沿用至今仍作为地方区划的仅有省，“然则区域名义之最允者，诚莫如夫州，其次则为道”。考省原为官衙之称，元设行省“犹云行署”，并没有用来区划地方，“久则成为地方之代名词”。明清用布政使司代替省，“仅求行政之利便，而不问地方区划名义之合否”，“而行省之名称，习俗犹使用之”。就今日而言，省的区域“未为不善，而其名义，惟有从习惯以解释之，视为地方区域之定号，而不以为元代官署之通称”，④也就是说省原为官称，而今成为地方区域的名词;道原是行政区域的名称，而今成为官称。
1915年5月9日，北京政府被迫接受“二十一条”的大部分内容，日本在华势力急剧膨胀，尤其是东三省几有不保之势，牵动国人心理。1916年3月，接替章嵚担任中国地学会编辑部长的刘仲仁发表《满洲地理之研究》，考西人入侵以来，中国为保边疆，设立行政区域加强治理的史实，指出18世纪以来帝国主义盛行，西欧各国争相在世界各地开拓殖民地，近年来此风潮逼近东亚，致风云日急。“往者印度夷而康藏通，伊犁归而西疆理，安南已去滇桂设防，祸变既亟，新猷乃建”，今俄、日相继拓殖东北，政府亟宜划分行政区域，设治徙民，置产兴业。⑤ 1915年12月12日，袁世凯称帝。“各省反袁者日多，民党议员多秘密来约南下”，张相文遂于1916年4月化装离京，秘密抵沪。⑥政治风波所及，中国地学会暂停会务。6月6日，袁世凯去世，黎元洪接任总统，有意恢复法统。国会有望重开，张相文回京预备开会，并续办中国地学会。7月16日，《民国日报》称重建受袁世凯专制压制的有价值集会，唤起言论界的生机，有助民气的恢复。⑦18日，又报道内务总长许世英在国务会议上提议修改报律，“拟减少保证金，及撤销检察新闻之制”。⑧加上与张相文甚有渊源的范源濂出任教育部总长，以教育部及农商部的补助为主要经费来源的中国地学会，迎来难得的发展良机，事业迅速恢复。
1916年8月，国会开幕。9月，召开宪法会议，在《天坛宪草》的基础上制定宪法。在拟定地方制度时，北京政府欲加强中央集权解决民初以来各省尾大不掉、屡屡宣布独立的难题，反对派则结成都督同盟，以维持半独立之势，双方相持不下，导致宪法难产。民党声称：“夫省者吾国历史之遗留物，而与我民国之成立及再造，均有莫大之关系，则省之存在，应与民国相始终则明甚。”⑨会中多有国会议员的中国地学会，注意研究地方制度，特别是与“政治有莫大关系”⑩的省制问题。10月25日，刘仲仁发表《地方制度不宜加入宪法私议》，称国会不顾“地方利害暌宵壤，习情不同悬胡越”，欲将地方制度“规之于宪法之中，永久不易变动”。“惟自古无不弊之法”，中国行政区域沿革“而封建而郡县而部而道路而行省”，“固未尝诏之后世使不可变也”。借口集权中央，“不容地方制度独立于通常立法范围之内，窃期以为未可也”。况且中国现行行政区域“参错谬误”，“在诸大地理家、大政治家，固早倡厘定之议者也”。尤其是面积广阔的省域，“或沿古州、或袭封建、或根于历代豪强之割据”，界线犬牙交错，自元以来阻碍进化。共和时代亟需依自然形势，“举民情、风俗、习惯、语言素相融洽者，结为一自治团体”。①
其时，“蒙匪挟余孽弄兵东北”情势危急，北京政府拟组织征蒙，整理内政，引起日本及俄国的干涉。②时局艰危，热河、察哈尔、绥远等地设置的特别区域制度，限于内外因素难以挽救，而且国会恢复后特别区域是否为一级行政区域，如何组织地方议会也成为难题。③缘此，热河国会议员联合提案取消特别区域，归属原省管辖。④热河人阎古芳致信刘仲仁称，民元热河官绅热衷改省，考虑到财政不足与人才缺乏，“弟当时殊漠然”。其后袁世凯为了称帝，在热河设置特别区域实行军事戒严，嗣后因长官争权民政也与原省断绝关系，其实已与省制无异，“而吏治及教育、实业诸大端，更持放任主义，一似近古时代之羁縻州，则其弊且有甚于省治者”。现在“民国再造，宁可相沿不改，漠然置之耶”。⑤12月17日，《申报》报道内务部拟改定全国行政区域，缩小省域面积，但热河、察哈尔等特别区域均得以保留，并且辖区得以扩张。⑥
日俄战后，日本势力进入东三省南部、内蒙古东部，扩张军事以外，学术与舆论上强分中国为“本部”“藩部”，鼓吹“满蒙特殊论”，以图长期占据。其险恶用心引起中国学界的注意与驳斥，北京大学预科教授田北湖应中国地学会征文，著《中国名义释》，以西方领土、主权等观念，辨析历史上不同时期关于中国的称呼及其内涵，指出古来成法“判以内地、外藩行政之方法虽殊，而中国领土未尝有所区别”，即是说政府统治的土地皆是本部，但日本依据治理方法不同，妄称长城以南内地十八省为本部，尤其荒谬。国人不知本部“一若表示主权者”，也引入使用“见愚于外人也”。⑦
田北湖阐释中国的含义，中国地学会会员林传甲则撰写《省区定名责实议》指出，地方最高行政区域，元称行省，明以后改为布政使司，但“公私文字仍相沿称省，是省之名，在人口甚久，不可废也”。省之下设县、市、乡，“可收整齐统一之效”。同时，为“视察易周”，⑧缩小省域分全国为52省，以方便治理。
特别行政区域制度急当改定，但府院之争愈演愈烈，导致久拖不决，有心边事者甚为焦虑。1917年4月25日，刘仲仁发表《蒙古建省议》，称同一国家领地，“经疆设治，即宜整齐划一，以便统驭”。中国边区民情与内地不同，清政府仅以羁縻了事，然而近世以来强邻逼处，若不施同化等同“坐资寇敌”，故亟宜仿照内地设官治理。即使是形势最为危急的内蒙古，若能仿照新疆将热河、察哈尔、绥远特别区域直接改为行省，设置县制，殖产兴业，成效虽难说立竿见影，“然国家之势力因是骤增数倍，且既实纳土地于我国版图之中，外祸内忧较诸外蒙、后藏，究属此胜于彼”，若用心经营当“可收永远治安之计”。另一方面，特别区域改为行省，还能体现“汉蒙均等”，利于融合，“革除外藩势力，强敌无所藉以诱惑，外患不来，边圉可保”。⑨
6月12日，黎元洪签发《解散国会令》，国会再次被解散，张相文转任北京大学国史馆编纂，兼史学门讲师教授中国沿革地理。7月1日，张勋复辟，黎元洪弃职。12日，段祺瑞带兵入京逐走张勋，掌握了北京政府的实权，力推武力统一，打压反对派尤其是民党势力。政局的變幻使中国地学会重燃的议政热情再度熄灭，心灰意冷之下有意疏远政治，被视为沟通学界与政界桥梁的行政区域研究骤然减少，且再未重现旧观。
民初中国行政区域，经过数千年来历代皇朝依据山川地理，参考时势、人事以及历史等因素，建制沿革，层层累积，本已难于厘清。尤其是近代中国势弱，为竞存于世界，趋新人士引东西知识与制度入华，与中国固有争锋，以至清季民初出现行政区域学理与制度华洋新旧并存的局面，而朝野各方又基于观念、利益的不同，选择其中最符合自身利益者展开激烈的论战。故不仅不同人物与派系立场有异，甚至同一人物或派系因时间、地点的不同所持观念与行事有异的也不鲜见，因此华洋新旧不同的行政区域观念及其变形均能在中国得到认同或反对，使得行政区域变更与研究动辄得咎，举步维艰。最终北京政府虽以法令形式予以确定，但关于行政区域的争议却远未平息。
中国地学会承继戊戌以来士子借助学会组织参与政治的一面，倡言学人研究行政区域以裨益政治。然而，书生论政往往陈义过高，不免失于空疏。其研究行政区域问题，当然可以得出专门的规划或解决问题的办法，建言当道，尽学者的责任。对当局来说，政策的选择却不能局限在某一专门，需要综合考量相关问题，采用最适合，却可能在专门人士看是较差，甚至是等而下之的选择。缘此，中国地学会的议论，多止于纸上。 【作者簡介】谢皆刚，福建师范大学社会历史学院讲师，主要研究方向为中国近代史。
【责任编辑：王湉湉】
The Academic and Politics：
Chinese Geographic Society’s Study on the Administrative Division
Abstract： Since the Republic founded in early years of the Republic of China， with the emergence of politics boom， the ruling and opposition parties carried out fierce struggle on how to change the administrative area. Chinese Geographic Society， which tended to the people’s party and with the aid of special academic and academic organization， set up Administrative Regional Research Association to gather comrade to study provincial system， capital， the abolition of provincial governor problems that attracted people’s attention to suggest those in power. After the Second Revolution， the Beijing government dissoluted the Kuomintang， paused the Congress， and gradually strengthened the control of public opinion. The Society ran away from the politics and the study on the administrative division changed to a purely theoretical study from the practical purpose. After the death of Yuan Shikai， the Congress resumed， trying to formulate the constitution， in which many members of Congress of Chinese Geographic Society， to study the draft constitution of the most controversial local system. On June 12， 1917， the Congress was dissolved again， Chinese Geographic Society’s political enthusiasm was blow， on the administrative region of the argument gradually subsided.
Key Words： Chinese Geographic Society， Administrative Division， Academic， Politics