论文部分内容阅读
摘要：林权制度改革虽然进一步增强了森林资源的永续利用、维护生态平衡以及社会经济的可持续发展，但同时也造成了国有林区严重的就业压力，这将直接造成国有林区职工的生存困境。为了解决国有林区职工就业问题，以黑龙江省国有林区职工就业状况为研究对象，了解国有林区职工就业的现实状况，通过规范分析的方法发现林区职工在就业观念、自身技能等方面存在问题，林区管理部门在就业政策、社会服务等方面存在欠缺，重点在教育政策、文化政策、就业政策、社会保障政策等方面探索有效解决的途径。
关键词：黑龙江；国有林区；就业
中图分类号：F326.2 文献标志码：A
1998年国家在长江上游、黄河上中游地区和东北、内蒙古等重点国有林区的17个省区市的734个县和167个森工局实施天然林保护工程，项目区森林覆盖率预计由目前17.52%提高到21.24%。将东北、内蒙古等国有林区工程区内的森林划分为禁伐区、限伐区和商品林经营区，禁伐区全面停止森林采伐，限伐区调整森林采伐方式、调减木材产量，商品林经营区解决森林资源的可持续经营问题。通过工程实施，使东北内蒙古等重点国有林区的木材产量调减751.5万m3，3300万hm2森林得到有效保护，森工企业完成战略性转移，天然林资源得到休养生息。2006年国家在黑龙江省伊春林区进行林权制度改革，推动森林资源的永续利用、维护生态平衡以及社会经济的可持续发展。天保工程及伊春林权制度改革，推动了森林资源的永续利用、维护了生态平衡以及社会经济的可持续发展，但同时也造成了国有林区严重的就业与再就业压力。学者们多围绕林权制度改革、森林生态保护等方面进行研究，涉及林区职工就业的研究也多集中于林区职工社会保障政策范围内。研究范围比较窄，对林区职工就业的特殊性认识不够深入。造成林区职工就业困难的因素是多方面的，本文在全面了解国有林区职工就业状况的基础上，全面查找了林区职工就业方面的问题，从产业政策、人口政策、社会保障政策、就业政策等方面提出解决问题的措施。
1.国有林区职工就业现状
据有关部门统计，自“天保工程”实施以来，林区就业率逐年下降，失业率逐年攀升，就业率从1998年的37.5%下降到2006年的17%，失业率从1998年的10%上升到2006年的18.5%。极低的就业率和较高的失业率给林区职工的生活带来很大的压力。
在林权制度改革的背景下，急剧攀升的失业率导致富余职工待安置的数量也大幅度增加，其主要来自于原木材生产领域和依托林木资源相关产业转移人员、林企改革中为减员增效的下岗人员、原富余待业人员以及新待业人员。虽然2006年国家出台了待业职工的安置政策，解决了80%左右职工的就业问题，但是，其中也包括一些隐性就业率，大部分职工不能够享受全年带薪就业，从而产生巨大的劳动力剩余，林区职工的生活依然非常艰苦。
自天保工程实施以来，虽然林区职工的家庭人居收入逐年增加，但是整体的收入水平和增长率依然很低。从职工家庭人均收入结构方面看，以职工工资收入为主转向工资、退休金、非工资性收入三者渠道并举。由于工业改制和林区生产渠道多元化，虽然改变了职工对林业局的绝对依赖性，但仍然改变不了林区生活困苦的局面。据中国林业统计年鉴和中国统计年鉴记载，2005年年黑龙江省国有林区在岗职工年收入是4661元，同期城镇集体单位职工年收入是6269元，城镇居民人均年收入是8272.51元，可见，林区职工成为一时的弱势群体；2009年，黑龙江省国有林区职工年收入是9614元，同期城镇集体单位职工年收入是11079元，城镇居民人均年收入是12565.98元，林区职工的家庭生活情况比城镇居民低2952元，比城镇单位职工年收入低1465元。具体数据，如图1所示。
2.黑龙江省国有林区就业存在的问题
（1）劳动力供求总量矛盾突出。随着工业化、城镇化不断加快，林区就业压力日益增大，新成长劳动力就业与下岗职工再就业问题相互交织，加之农村富余劳动力转移，共同构成了林区劳动力供求矛盾，且这一矛盾在短期内很难有根本性的改观。大量的高校毕业生、没有继续升学的初高中毕业生、农转非人口和专业退役军人、下岗失业人员数及历年登记在册的失业人员存量，导致劳动力供求总量已经出现了严重的失衡。尤其是黑龙江具有丰富的劳动资源，其人口结构正处于从年轻型向老年型转变的过渡中，呈橄榄形结构，中间年龄即劳动人口非常大，并且呈上升趋势。经济的发展和经济结构的调整，就业弹性的下降已经无法容纳庞大的劳动大军的就业需求。
（2）林区职工收入偏低。自天保工程实施以来，虽然林区职工的家庭人居收入逐年增加，但是整体的收入水平和增长率依然很低。从职工家庭人均收入结构方面看，由职工工资收入为主转向工资、退休金、非工资性收入三者渠道并举。由于工业改制和林区生产渠道多元化，虽然改变了职工对林业局的绝对依赖性，但仍然改变不了林区生活困苦的局面。据调查显示，林区职工家庭人均总收入从1997年的1955.01元上升到2008年的6678.42元，年均增长率为11.08%，相比较而言，城镇家庭人均总收入从1997年的4724.66元增长到2008年的12264.06元，年均增长率为9.06%。据调查分析，林区职工的家庭人均收入较农村家庭人均总收入依然偏低。其中，工资性收入占职工总收入的比例由1995年的降74%低到2004年的60%，到2008年已降为58.6%。退休金的收入略微上调，非职工性中，农业收入有较大的提高，占总收入的比例从1997年的1.14%上升到2008年的11.39%。由此可见，林区产业结构依然不协调。
（3）就业观念落后。建国以后，国民整体就业观念就比较落后，作为林区国有职工，受教育的程度相对偏低，劳动技能几乎为零，就业观念落后、保守，尤其是“40、50”后的人员，平均文化程度还没有普及小学，甚至有些没有受过基本的义务教育，而且林区职工作为国家的公务人员，工作比较稳定，恰巧符合“40、50”的就业观念，“等、靠、要”思想氛围浓厚。目前，林区职工老龄化程度依然很严重，缺乏新鲜的血液，即使是“60、70”后对就业的内容、形式也缺乏了解，自主创业意识不高，难以形成多元化、竞争的、动态的就业观念，加之技术水平较低，人力资本价值较低和扶持资金不到位，更加不愿意从事于服务行业，因此，林区近期依然很难实现有效的自主创业和再就业。 （4）产业结构不合理。自天保工程实施以来，黑龙江省国有林区的产业结构分布存在严重的不协调，造成国有林区就业困难。在林业发达的国家，第二产业比较发达，国有林区工业的产值多数达到林业产业总产值的70%以上，有的已经占到90%。据中国林业统计年鉴数据显示，2009年林业系统第一产业的产值为2176103万元，2006年第一产业的产值为1388321万元，年平均增长率为16.17%；而在林业系统中第二产业的产值从2006年的1350139万元上升到2009年的2063741万元，年平均增长率为15.19%；第三产业的产值从2006年的496596万元上升到2009年的911146万元，如表1所示。随着经济的发展，黑龙江省林业系统中第二产业的年平均增长率虽然有所下降，但是仍然处在较高的水平，稳中有升，由此可见国有林区产业的单一性的状况，以及对木材采运业的高度依赖性。相对而言，第一产业和第三产业产值的比重虽然略微上升，但依然很低。主要表现为传统产业比重较大，高新技术产业比重偏小，新兴接续产业规模不大，对林区经济起重要支撑作用的特色企业不多。天保工程的实施，限制了木材的运输，迫使国有林区劳动力向其他产业转移，但由于国有林区产业结构的单一化，造成大量剩余劳动力闲置。而且国有林区适龄劳动人口的不断增长，在就业渠道单一的情况下，必然造成就业率不断下降，潜在失业率明显提高，给当前国有林区的就业形势产生巨大的压力，加之国有林区职工下岗、待业、失业人数与日俱增，促使劳动力供需矛盾日益突出。
（5）社会保障机制不健全。天保工程以来，社会保障制度尚未覆盖全社会，直接造成大量的富余职工不愿意离开国企，在最低生活保障方面，国有林区下岗职工还没有享受到城镇最低生活保障的待遇，部分低保人员还存在“福利依赖”的思想。医疗保险等方面，黑龙江省国有林区职工的医疗保险只局限于全民所有制职工和部分集体所有制职工，参保职工数不足林区职工总数的三分之一，职工看病难、看病贵的现象依然存在。下岗职工离开了企业就会失去保障，因而许多实际上已经有了第二职业的下岗职工，获得了比较稳定甚至更高的收入，也不愿割断和原企业的关系，出现了部分人员隐性失业与隐性就业并存的现象。社会失业保险方面，还存在覆盖范围狭窄、保障水平偏低、政策随意性大等问题。失业保险所能提供的保障也非常有限，国有林区大部分劳动者没有被制度化的失业保险所覆盖。因此，对于国有林区政企合一的体制来说，想要改变社会保障落后的局面还存在很大的困难。
（6）扶持政策落实不到位。首先，在政策资金方面，按现行政策，天保工程的人员分流安置资金80%来自中央财政拨款，20%来自地方财政，但是由于黑龙江省国有林区地处贫困地区，财政吃紧，地方财政资金很难得到落实。据中国林业统计年鉴记载，2009年林业系统森林公园国投资金为10241万元，相对自筹资金为55884万元，地方自筹资金总总资金的84.4%，资金不足导致富余职工人数不断增加，从而待安置职工的实际需求远远大于政策一次性安置的指标。其次，在扶持政策方面，实际上关于国有林区下岗职工的再就业对策，有关的专家学者已经做出了巨大的贡献，国家依据有关专家学者的建议也提出了很好的扶持政策，大到社会保障体系问题小到自主创业，政府都给与明确规定和优惠政策，但是在政策落实方面，地方政府落实还不到位，关于政企、政事、政社不分，政出多门，互相推诿，职能交叉的现象屡见不鲜，已经严重影响国有林区职工的就业与再就业政策的实施。
（7）职工受教育程度和专业技能差。自天保工程和国有林权制度改革的实施，在就业方面，根据原国家统计局农村社会经济调查总队的抽样调查显示，2009地市级林业管理人员仅有50人接受过大专以上教育，有中专学历的有6人，中专及中专以下学历达到了80.55%。其中，国有林区外出务工人员文盲或半文盲劳动力占4%，小学文化程度的占31%，初中文化程度占9.7%，中专占2%，大专及以上文化程度占0.5%。如此低的受教育水平，远远低于其他行业，严重影响了国有林区职工的劳动生产率，降低了国有林区人力资源的水平。加之，国有林区生活艰苦，基本工资水平偏低，机械设备较落后等原因，从而导致高新技术人才缺失，据中国林业统计年鉴数据显示2009年地市级林业管理人员具有初级职称的为11人，高级职称的8人。国有林区不但吸引不来高薪技术人才，而且还存在大量人才外流的现象，造成管理人员、技术人员的缺陷。近几年国家虽然对中专及以上学历进行大量扩张，同时积极鼓励大学生到贫困的国有林区进行就业，但是由于政策没有很好地落实和生活环境比较艰苦，导致大学生工作一年甚至几个月就放弃就业机会。在再就业方面，国有林区林改并没有改变下岗失业职工业务素质低、专业知识老化、技术单一的现象，因此依然不能适应劳动力市场的需求。国有林区下岗职工对林区的就业依赖性较强，严重的阻碍了再就业的培训，甚至出现抵触情绪，难以实现积极的再就业政策。而且国有林区再就业培训的盲目性，还不适应国有林区的产业结构和市场化需求，从而使再就业政策不能很好的促进再就业。
3.解决国有林区职工就业的政策建议
（1）从产业结构入手调整产业政策。为减轻就业压力，提高国有林区经济效益，应大力发展第三产业，以促进林区就业与再就业，推进国有林区产业转型升级。第一，大力发展绿色食品产业。充分利用林上和林下资源，大力支持发展林下产业，积极吸纳国有林区人口转移和劳动力就业。大力发展黑木耳、蘑菇等食用菌产业和蕨菜、黄花菜等特色山野菜产业。注重保护和开发蓝莓、大果沙棘、榛子等野生果品产业发展；加强发展貂、狐、獭兔等珍贵皮毛动物和鹿、林蛙、山禽等特种经济动物养殖业，从而促进林上和林下经济以减轻国有林区就业压力。第二，大力发展生态旅游业。完善景区景点和旅游基础设施，突出开发国有林区特色旅游资源，加大与各知名旅游公司的合作，开发国有林区特色精品旅游路线，打造国有林区自主旅游品牌，建设国内外知名的休闲生态养生旅游胜地，最大可能地吸纳‘40、50’人员参与旅游服务业。第三，大力发展北药产业。在继续发展本土医药制造产业的基础上，重点发展刺五加、五味子、防风、龙胆草和鹿、蜂等标准化种植和养殖，加大野生道地药材保护力度，研发具有黑龙江特色的医药品种。 （2）完善社会保障体系。首先，要坚持把构建日趋完善的社会保障体系作为促进国有林区就业与再就业的重要举措。努力扩大社会保障覆盖范围，对于完成政企分开改革的国有林区，将国有林区下岗职工和居民纳入基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险范围。健全最低生活保障制度，确保国有林区低保对象的正常生活，加大国有林区特困户、残疾人等弱势群体救助力度，通过优惠政策鼓励私营企业优先接收弱势群体就业。逐步建立社会力量主办、公益机构自主经营的社会福利事业发展机制，完善福利院、托老所、老年公寓、孤儿院、老年康复中心等社会福利机构，实现老年人照顾社会化，同时也能够为“40、50”后提供关于服务行业更多的就业机会。建立完善的医疗卫生服务体系，确保乡、村、林场诊所拥有基本的医疗体系，例如卫生监督、疾病预防控制、妇幼保健和健康教育，并对基层医疗卫生服务机构提供正常运营的经费保障。确保救助资金及时足额发放到位，保持低保标准和补助水平持续适度增长。将常见病、多发病等纳入基本医疗保险支付范围，从根本上解决职工看病贵、看病难的问题，提高国有林区职工及家属对政府的认同感、归属感。
（3）控制人口增长和提高人口综合素质。首先，在国有林区加大落实计划生育的基本国策，强化优生优育政策，通过宣传引导即将结婚对象积极进行婚前检查，接收免费的健康教育和咨询；计划怀孕者接收免费的孕前优生健康检查；进一步开展产前筛选和诊断，产后访视以及新生儿先天缺陷健康恢复等工作，从质上改变人口的素质。其次，应强化科教兴国的战略，加大国有林区基础教育投人，落实九年义务教育，并逐步普及高中义务教育，扩展大中专院校的招生规模，通过积极推行社会化、多元化办学模式，全面改善学校硬件设施和软件环境，切实为国有林区提供充足、有效的教育资源供给。提高教学质量，浓厚高等院校的学术氛围，促进民办高校、成人高校、高等教育自学考试的良性发展，不断提高大学文化程度人口的比例，同时在中专以上院校开展关于护林方面具有针对性的专业人才。在国有林区周边城镇开设图书阅览室、组织专家学者公益演讲，提高国有林区居民的整体素质。
（4）加强林区政府和小城镇的管理建设。科学合理的布局林区小城镇，把推进城镇化与发展乡镇企业、建设社会主义新农村有机结合起来。通过提高小城镇建设可以提高国有林区职工的收入、改变国有林区职工的生活方式，同时还可以转移国有林区富余劳动力，从而提高国有林区的就业率。小城镇建设必须把林场、村屯重点撤并，并将相邻贮木厂、木材加工厂进行合并，按城镇化的发展格局组建国有林区新的社会体系。对国有林区政府管理体制实行政企分开，实行小政府、大企业管理模式。要集中精力管理公共行政、公益性事业，创造良好的工作氛围。确保资源管理与企业分开，将林管局、林业企业从现在的合一体制中分离出来，分离出来的林业企业全部实行自主经营。强化政府就业服务体系的建设，建立覆盖城乡的失业登记制度。此外，户籍制度的改革方面，放宽林场、农村人口进城镇落户的限制，消除城乡之间的就业条件制度性差异，对于在城市中具有稳定收益的居民准许其成为城市户口，并和城镇居民享有同样的权利和义务，例如在公共物品使用和医疗保障方面，真正的实现人人平等，促使城镇化先从规模扩张逐步走向质量的提高。
（5）确保政策扶持力度和落实。首先，为了促进就业、鼓励创业应制定一系列方针政策文件，在就业资金管理、四项补贴、小额贷款等方面形成了一整套积极的就业政策体系，为形成新的市场导向就业机制奠定了良好基础。在实际工作中把帮扶就业困难群体作为保障和改善民生的重要内容，注重建立就业援助长效机制。其次，针对国有林区就业困难人员较多的实际情况，就要落实以下几方面，帮助国有林区就业困难人员实现就业。落实公益性岗位安置计划，优先安置就业困难人员就业，尤其特困、残疾等弱势群体；落实岗位上门服务，对企业新增就业岗位，采取就业岗位送上门的措施，使失业人员实现稳定就业；落实创业培训和各种技能专业培训，提高其创业和就业能力；落实就业援助活动，积极开展“再就业援助日”、“招聘会”等形式，以促进其就业；落实劳务输出各项优惠政策，辅助就业；落实小额贷款政策，加强创业者的积极性，从而减轻就业压力，提高林区就业率。
（6）加强下岗职工再就业培训政策。林业职工的技能单一和就业观念落后制约着其就业率的提高。国有林区下岗富余人员普遍文化程度低、使用技术能力弱。为提高国有林区下岗职工的再就业能力，要求政府必须以市场需求为导向，对国有林区失业人员开展针对性较强、多层次、多形式的再就业培训。而再就业培训是一项长期的系统工程，必须以政府为主导，充分发挥政府职能部门的作用，建立健全的长效工作机制，完善各项工作制度，统筹规划、指导就业和再就业培训工作。依托重点职业教育培训机构，建立一批专业技能人才培训基地和区域性公共实训基地，加快专业技能人才培养，推进现代职业培训制度的建立。主要围绕林上林下作物养殖、医药研发、旅游管理等相关专业进行专业培训。同时针对自愿创业的人员开展创业培训，着力培训其综合素质及创业、创新能力。努力培养和造就一大批成功的小企业创办者和自谋职业者。鼓励职工建立多元化的就业理念，丢弃“等、靠、要”的就业观念，树立从事非全日制、临时性、季节性等灵活形式工作也是就业的观念，积极开拓多种就业渠道。把就业培训与资格鉴定、就业培训与就业安置等紧密的结合起来，合理利用特有的国有林区就业培训资源，促进国有林区就业培训政策的良性循环，从而实现国有林区充分就业。
4.结语
通过实地调查走访，影响国有林区职工就业的因素主要包括产业结构、职工素质、社会保障体系、政策落实情况等多个方面，国有林区职工在就业方面存在劳动力供给总量严重大于需求总量、就业职工收入明显偏低、职工就业观念落后等方面的问题。为了解决上述问题，需要政府在产业政策方面不断优化产业结构，完善国有林区社会保障体系，不断提高林区职工自身素质，增强就业能力，同时在就业政策方面增强可持续性，未雨绸缪，加强林区职工的就业培训。本文的研究重点在于通过公共政策的优化来促进林区职工的就业，但在经济政策、文化政策方面的研究还需增强。希望这些政策建议能够为政府及林区管理部门解决林区职工就业问题提供有益参考。
[编辑：厉艳飞]
关键词：黑龙江；国有林区；就业
中图分类号：F326.2 文献标志码：A
1998年国家在长江上游、黄河上中游地区和东北、内蒙古等重点国有林区的17个省区市的734个县和167个森工局实施天然林保护工程，项目区森林覆盖率预计由目前17.52%提高到21.24%。将东北、内蒙古等国有林区工程区内的森林划分为禁伐区、限伐区和商品林经营区，禁伐区全面停止森林采伐，限伐区调整森林采伐方式、调减木材产量，商品林经营区解决森林资源的可持续经营问题。通过工程实施，使东北内蒙古等重点国有林区的木材产量调减751.5万m3，3300万hm2森林得到有效保护，森工企业完成战略性转移，天然林资源得到休养生息。2006年国家在黑龙江省伊春林区进行林权制度改革，推动森林资源的永续利用、维护生态平衡以及社会经济的可持续发展。天保工程及伊春林权制度改革，推动了森林资源的永续利用、维护了生态平衡以及社会经济的可持续发展，但同时也造成了国有林区严重的就业与再就业压力。学者们多围绕林权制度改革、森林生态保护等方面进行研究，涉及林区职工就业的研究也多集中于林区职工社会保障政策范围内。研究范围比较窄，对林区职工就业的特殊性认识不够深入。造成林区职工就业困难的因素是多方面的，本文在全面了解国有林区职工就业状况的基础上，全面查找了林区职工就业方面的问题，从产业政策、人口政策、社会保障政策、就业政策等方面提出解决问题的措施。
1.国有林区职工就业现状
据有关部门统计，自“天保工程”实施以来，林区就业率逐年下降，失业率逐年攀升，就业率从1998年的37.5%下降到2006年的17%，失业率从1998年的10%上升到2006年的18.5%。极低的就业率和较高的失业率给林区职工的生活带来很大的压力。
在林权制度改革的背景下，急剧攀升的失业率导致富余职工待安置的数量也大幅度增加，其主要来自于原木材生产领域和依托林木资源相关产业转移人员、林企改革中为减员增效的下岗人员、原富余待业人员以及新待业人员。虽然2006年国家出台了待业职工的安置政策，解决了80%左右职工的就业问题，但是，其中也包括一些隐性就业率，大部分职工不能够享受全年带薪就业，从而产生巨大的劳动力剩余，林区职工的生活依然非常艰苦。
自天保工程实施以来，虽然林区职工的家庭人居收入逐年增加，但是整体的收入水平和增长率依然很低。从职工家庭人均收入结构方面看，以职工工资收入为主转向工资、退休金、非工资性收入三者渠道并举。由于工业改制和林区生产渠道多元化，虽然改变了职工对林业局的绝对依赖性，但仍然改变不了林区生活困苦的局面。据中国林业统计年鉴和中国统计年鉴记载，2005年年黑龙江省国有林区在岗职工年收入是4661元，同期城镇集体单位职工年收入是6269元，城镇居民人均年收入是8272.51元，可见，林区职工成为一时的弱势群体；2009年，黑龙江省国有林区职工年收入是9614元，同期城镇集体单位职工年收入是11079元，城镇居民人均年收入是12565.98元，林区职工的家庭生活情况比城镇居民低2952元，比城镇单位职工年收入低1465元。具体数据，如图1所示。
2.黑龙江省国有林区就业存在的问题
（1）劳动力供求总量矛盾突出。随着工业化、城镇化不断加快，林区就业压力日益增大，新成长劳动力就业与下岗职工再就业问题相互交织，加之农村富余劳动力转移，共同构成了林区劳动力供求矛盾，且这一矛盾在短期内很难有根本性的改观。大量的高校毕业生、没有继续升学的初高中毕业生、农转非人口和专业退役军人、下岗失业人员数及历年登记在册的失业人员存量，导致劳动力供求总量已经出现了严重的失衡。尤其是黑龙江具有丰富的劳动资源，其人口结构正处于从年轻型向老年型转变的过渡中，呈橄榄形结构，中间年龄即劳动人口非常大，并且呈上升趋势。经济的发展和经济结构的调整，就业弹性的下降已经无法容纳庞大的劳动大军的就业需求。
（2）林区职工收入偏低。自天保工程实施以来，虽然林区职工的家庭人居收入逐年增加，但是整体的收入水平和增长率依然很低。从职工家庭人均收入结构方面看，由职工工资收入为主转向工资、退休金、非工资性收入三者渠道并举。由于工业改制和林区生产渠道多元化，虽然改变了职工对林业局的绝对依赖性，但仍然改变不了林区生活困苦的局面。据调查显示，林区职工家庭人均总收入从1997年的1955.01元上升到2008年的6678.42元，年均增长率为11.08%，相比较而言，城镇家庭人均总收入从1997年的4724.66元增长到2008年的12264.06元，年均增长率为9.06%。据调查分析，林区职工的家庭人均收入较农村家庭人均总收入依然偏低。其中，工资性收入占职工总收入的比例由1995年的降74%低到2004年的60%，到2008年已降为58.6%。退休金的收入略微上调，非职工性中，农业收入有较大的提高，占总收入的比例从1997年的1.14%上升到2008年的11.39%。由此可见，林区产业结构依然不协调。
（3）就业观念落后。建国以后，国民整体就业观念就比较落后，作为林区国有职工，受教育的程度相对偏低，劳动技能几乎为零，就业观念落后、保守，尤其是“40、50”后的人员，平均文化程度还没有普及小学，甚至有些没有受过基本的义务教育，而且林区职工作为国家的公务人员，工作比较稳定，恰巧符合“40、50”的就业观念，“等、靠、要”思想氛围浓厚。目前，林区职工老龄化程度依然很严重，缺乏新鲜的血液，即使是“60、70”后对就业的内容、形式也缺乏了解，自主创业意识不高，难以形成多元化、竞争的、动态的就业观念，加之技术水平较低，人力资本价值较低和扶持资金不到位，更加不愿意从事于服务行业，因此，林区近期依然很难实现有效的自主创业和再就业。 （4）产业结构不合理。自天保工程实施以来，黑龙江省国有林区的产业结构分布存在严重的不协调，造成国有林区就业困难。在林业发达的国家，第二产业比较发达，国有林区工业的产值多数达到林业产业总产值的70%以上，有的已经占到90%。据中国林业统计年鉴数据显示，2009年林业系统第一产业的产值为2176103万元，2006年第一产业的产值为1388321万元，年平均增长率为16.17%；而在林业系统中第二产业的产值从2006年的1350139万元上升到2009年的2063741万元，年平均增长率为15.19%；第三产业的产值从2006年的496596万元上升到2009年的911146万元，如表1所示。随着经济的发展，黑龙江省林业系统中第二产业的年平均增长率虽然有所下降，但是仍然处在较高的水平，稳中有升，由此可见国有林区产业的单一性的状况，以及对木材采运业的高度依赖性。相对而言，第一产业和第三产业产值的比重虽然略微上升，但依然很低。主要表现为传统产业比重较大，高新技术产业比重偏小，新兴接续产业规模不大，对林区经济起重要支撑作用的特色企业不多。天保工程的实施，限制了木材的运输，迫使国有林区劳动力向其他产业转移，但由于国有林区产业结构的单一化，造成大量剩余劳动力闲置。而且国有林区适龄劳动人口的不断增长，在就业渠道单一的情况下，必然造成就业率不断下降，潜在失业率明显提高，给当前国有林区的就业形势产生巨大的压力，加之国有林区职工下岗、待业、失业人数与日俱增，促使劳动力供需矛盾日益突出。
（5）社会保障机制不健全。天保工程以来，社会保障制度尚未覆盖全社会，直接造成大量的富余职工不愿意离开国企，在最低生活保障方面，国有林区下岗职工还没有享受到城镇最低生活保障的待遇，部分低保人员还存在“福利依赖”的思想。医疗保险等方面，黑龙江省国有林区职工的医疗保险只局限于全民所有制职工和部分集体所有制职工，参保职工数不足林区职工总数的三分之一，职工看病难、看病贵的现象依然存在。下岗职工离开了企业就会失去保障，因而许多实际上已经有了第二职业的下岗职工，获得了比较稳定甚至更高的收入，也不愿割断和原企业的关系，出现了部分人员隐性失业与隐性就业并存的现象。社会失业保险方面，还存在覆盖范围狭窄、保障水平偏低、政策随意性大等问题。失业保险所能提供的保障也非常有限，国有林区大部分劳动者没有被制度化的失业保险所覆盖。因此，对于国有林区政企合一的体制来说，想要改变社会保障落后的局面还存在很大的困难。
（6）扶持政策落实不到位。首先，在政策资金方面，按现行政策，天保工程的人员分流安置资金80%来自中央财政拨款，20%来自地方财政，但是由于黑龙江省国有林区地处贫困地区，财政吃紧，地方财政资金很难得到落实。据中国林业统计年鉴记载，2009年林业系统森林公园国投资金为10241万元，相对自筹资金为55884万元，地方自筹资金总总资金的84.4%，资金不足导致富余职工人数不断增加，从而待安置职工的实际需求远远大于政策一次性安置的指标。其次，在扶持政策方面，实际上关于国有林区下岗职工的再就业对策，有关的专家学者已经做出了巨大的贡献，国家依据有关专家学者的建议也提出了很好的扶持政策，大到社会保障体系问题小到自主创业，政府都给与明确规定和优惠政策，但是在政策落实方面，地方政府落实还不到位，关于政企、政事、政社不分，政出多门，互相推诿，职能交叉的现象屡见不鲜，已经严重影响国有林区职工的就业与再就业政策的实施。
（7）职工受教育程度和专业技能差。自天保工程和国有林权制度改革的实施，在就业方面，根据原国家统计局农村社会经济调查总队的抽样调查显示，2009地市级林业管理人员仅有50人接受过大专以上教育，有中专学历的有6人，中专及中专以下学历达到了80.55%。其中，国有林区外出务工人员文盲或半文盲劳动力占4%，小学文化程度的占31%，初中文化程度占9.7%，中专占2%，大专及以上文化程度占0.5%。如此低的受教育水平，远远低于其他行业，严重影响了国有林区职工的劳动生产率，降低了国有林区人力资源的水平。加之，国有林区生活艰苦，基本工资水平偏低，机械设备较落后等原因，从而导致高新技术人才缺失，据中国林业统计年鉴数据显示2009年地市级林业管理人员具有初级职称的为11人，高级职称的8人。国有林区不但吸引不来高薪技术人才，而且还存在大量人才外流的现象，造成管理人员、技术人员的缺陷。近几年国家虽然对中专及以上学历进行大量扩张，同时积极鼓励大学生到贫困的国有林区进行就业，但是由于政策没有很好地落实和生活环境比较艰苦，导致大学生工作一年甚至几个月就放弃就业机会。在再就业方面，国有林区林改并没有改变下岗失业职工业务素质低、专业知识老化、技术单一的现象，因此依然不能适应劳动力市场的需求。国有林区下岗职工对林区的就业依赖性较强，严重的阻碍了再就业的培训，甚至出现抵触情绪，难以实现积极的再就业政策。而且国有林区再就业培训的盲目性，还不适应国有林区的产业结构和市场化需求，从而使再就业政策不能很好的促进再就业。
3.解决国有林区职工就业的政策建议
（1）从产业结构入手调整产业政策。为减轻就业压力，提高国有林区经济效益，应大力发展第三产业，以促进林区就业与再就业，推进国有林区产业转型升级。第一，大力发展绿色食品产业。充分利用林上和林下资源，大力支持发展林下产业，积极吸纳国有林区人口转移和劳动力就业。大力发展黑木耳、蘑菇等食用菌产业和蕨菜、黄花菜等特色山野菜产业。注重保护和开发蓝莓、大果沙棘、榛子等野生果品产业发展；加强发展貂、狐、獭兔等珍贵皮毛动物和鹿、林蛙、山禽等特种经济动物养殖业，从而促进林上和林下经济以减轻国有林区就业压力。第二，大力发展生态旅游业。完善景区景点和旅游基础设施，突出开发国有林区特色旅游资源，加大与各知名旅游公司的合作，开发国有林区特色精品旅游路线，打造国有林区自主旅游品牌，建设国内外知名的休闲生态养生旅游胜地，最大可能地吸纳‘40、50’人员参与旅游服务业。第三，大力发展北药产业。在继续发展本土医药制造产业的基础上，重点发展刺五加、五味子、防风、龙胆草和鹿、蜂等标准化种植和养殖，加大野生道地药材保护力度，研发具有黑龙江特色的医药品种。 （2）完善社会保障体系。首先，要坚持把构建日趋完善的社会保障体系作为促进国有林区就业与再就业的重要举措。努力扩大社会保障覆盖范围，对于完成政企分开改革的国有林区，将国有林区下岗职工和居民纳入基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险范围。健全最低生活保障制度，确保国有林区低保对象的正常生活，加大国有林区特困户、残疾人等弱势群体救助力度，通过优惠政策鼓励私营企业优先接收弱势群体就业。逐步建立社会力量主办、公益机构自主经营的社会福利事业发展机制，完善福利院、托老所、老年公寓、孤儿院、老年康复中心等社会福利机构，实现老年人照顾社会化，同时也能够为“40、50”后提供关于服务行业更多的就业机会。建立完善的医疗卫生服务体系，确保乡、村、林场诊所拥有基本的医疗体系，例如卫生监督、疾病预防控制、妇幼保健和健康教育，并对基层医疗卫生服务机构提供正常运营的经费保障。确保救助资金及时足额发放到位，保持低保标准和补助水平持续适度增长。将常见病、多发病等纳入基本医疗保险支付范围，从根本上解决职工看病贵、看病难的问题，提高国有林区职工及家属对政府的认同感、归属感。
（3）控制人口增长和提高人口综合素质。首先，在国有林区加大落实计划生育的基本国策，强化优生优育政策，通过宣传引导即将结婚对象积极进行婚前检查，接收免费的健康教育和咨询；计划怀孕者接收免费的孕前优生健康检查；进一步开展产前筛选和诊断，产后访视以及新生儿先天缺陷健康恢复等工作，从质上改变人口的素质。其次，应强化科教兴国的战略，加大国有林区基础教育投人，落实九年义务教育，并逐步普及高中义务教育，扩展大中专院校的招生规模，通过积极推行社会化、多元化办学模式，全面改善学校硬件设施和软件环境，切实为国有林区提供充足、有效的教育资源供给。提高教学质量，浓厚高等院校的学术氛围，促进民办高校、成人高校、高等教育自学考试的良性发展，不断提高大学文化程度人口的比例，同时在中专以上院校开展关于护林方面具有针对性的专业人才。在国有林区周边城镇开设图书阅览室、组织专家学者公益演讲，提高国有林区居民的整体素质。
（4）加强林区政府和小城镇的管理建设。科学合理的布局林区小城镇，把推进城镇化与发展乡镇企业、建设社会主义新农村有机结合起来。通过提高小城镇建设可以提高国有林区职工的收入、改变国有林区职工的生活方式，同时还可以转移国有林区富余劳动力，从而提高国有林区的就业率。小城镇建设必须把林场、村屯重点撤并，并将相邻贮木厂、木材加工厂进行合并，按城镇化的发展格局组建国有林区新的社会体系。对国有林区政府管理体制实行政企分开，实行小政府、大企业管理模式。要集中精力管理公共行政、公益性事业，创造良好的工作氛围。确保资源管理与企业分开，将林管局、林业企业从现在的合一体制中分离出来，分离出来的林业企业全部实行自主经营。强化政府就业服务体系的建设，建立覆盖城乡的失业登记制度。此外，户籍制度的改革方面，放宽林场、农村人口进城镇落户的限制，消除城乡之间的就业条件制度性差异，对于在城市中具有稳定收益的居民准许其成为城市户口，并和城镇居民享有同样的权利和义务，例如在公共物品使用和医疗保障方面，真正的实现人人平等，促使城镇化先从规模扩张逐步走向质量的提高。
（5）确保政策扶持力度和落实。首先，为了促进就业、鼓励创业应制定一系列方针政策文件，在就业资金管理、四项补贴、小额贷款等方面形成了一整套积极的就业政策体系，为形成新的市场导向就业机制奠定了良好基础。在实际工作中把帮扶就业困难群体作为保障和改善民生的重要内容，注重建立就业援助长效机制。其次，针对国有林区就业困难人员较多的实际情况，就要落实以下几方面，帮助国有林区就业困难人员实现就业。落实公益性岗位安置计划，优先安置就业困难人员就业，尤其特困、残疾等弱势群体；落实岗位上门服务，对企业新增就业岗位，采取就业岗位送上门的措施，使失业人员实现稳定就业；落实创业培训和各种技能专业培训，提高其创业和就业能力；落实就业援助活动，积极开展“再就业援助日”、“招聘会”等形式，以促进其就业；落实劳务输出各项优惠政策，辅助就业；落实小额贷款政策，加强创业者的积极性，从而减轻就业压力，提高林区就业率。
（6）加强下岗职工再就业培训政策。林业职工的技能单一和就业观念落后制约着其就业率的提高。国有林区下岗富余人员普遍文化程度低、使用技术能力弱。为提高国有林区下岗职工的再就业能力，要求政府必须以市场需求为导向，对国有林区失业人员开展针对性较强、多层次、多形式的再就业培训。而再就业培训是一项长期的系统工程，必须以政府为主导，充分发挥政府职能部门的作用，建立健全的长效工作机制，完善各项工作制度，统筹规划、指导就业和再就业培训工作。依托重点职业教育培训机构，建立一批专业技能人才培训基地和区域性公共实训基地，加快专业技能人才培养，推进现代职业培训制度的建立。主要围绕林上林下作物养殖、医药研发、旅游管理等相关专业进行专业培训。同时针对自愿创业的人员开展创业培训，着力培训其综合素质及创业、创新能力。努力培养和造就一大批成功的小企业创办者和自谋职业者。鼓励职工建立多元化的就业理念，丢弃“等、靠、要”的就业观念，树立从事非全日制、临时性、季节性等灵活形式工作也是就业的观念，积极开拓多种就业渠道。把就业培训与资格鉴定、就业培训与就业安置等紧密的结合起来，合理利用特有的国有林区就业培训资源，促进国有林区就业培训政策的良性循环，从而实现国有林区充分就业。
4.结语
通过实地调查走访，影响国有林区职工就业的因素主要包括产业结构、职工素质、社会保障体系、政策落实情况等多个方面，国有林区职工在就业方面存在劳动力供给总量严重大于需求总量、就业职工收入明显偏低、职工就业观念落后等方面的问题。为了解决上述问题，需要政府在产业政策方面不断优化产业结构，完善国有林区社会保障体系，不断提高林区职工自身素质，增强就业能力，同时在就业政策方面增强可持续性，未雨绸缪，加强林区职工的就业培训。本文的研究重点在于通过公共政策的优化来促进林区职工的就业，但在经济政策、文化政策方面的研究还需增强。希望这些政策建议能够为政府及林区管理部门解决林区职工就业问题提供有益参考。
[编辑：厉艳飞]