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摘要：保障基本公共服务是县级财政最为重要的职能，县级财政保障基本公共服务能力问题理应受到关注。本文在界定县级财政公共服务能力内涵基础上，对国内外关于县级财政基本公共服务保障能力的研究情况进行梳理，指出现有研究的侧重和研究可以拓展的空间。
关键词：县级财政；基本公共服务
县级财政公共服务能力问题涉及财政学、公共管理学、政治学等多个学科的研究内容，国内关于县级政府公共服务能力问题的研究相对薄弱，主要集中于宏观层面相关问题的讨论。笼统或粗放对地方政府公共服务和公共政策进行讨论和研究的文献相对较多，具体或微观在县级财政层面对公共服务和公共政策进行探讨的文献则较少；对县级财政的研究较多，将县级财政与公共服务结合起来进行综合研究的较少。
一、县级财政公共服务能力的基本内涵
在我国，县级政府是指县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗及林区人民政府。笼统地针对县级基本财力保障问题的研究，主要集中在县级财力构成，县级基本财力保障的状况，基层财政困难、财政保障能力薄弱的成因，建立和完善县级基本财力保障机制的意义，提高县级基本财力保障对策建议等几个方面。①专门针对县级财政公共服务保障能力的研究，是从界定县级政府公共服务能力的定义和内涵开始的。不同学者从不同的角度进行了阐释，有学者將县乡政府统称为基层政府，认为基层政府公共服务能力，是指基层的县乡政府通过筹集收入、安排支出，生产、提供受益范围在自己辖区的公共产品以满足辖区社会成员公共需求的行为能力。②张武强等人也与之持有类似观点，认为基层政府公共服务能力，指的是县及乡镇政府在特定的地方环境和制度条件下，通过获取、配置与整合各种有形资源和无形资源而形成独特的组织行为模式，并最终提供给当地社会所需要的公共产品和服务，以及制定恰当的公共政策并执行各种政策的能力。③综合已有研究，我们认为，县级财政公共服务保障能力简单而言就是政府通过各种途径提高财政收入，合理安排引导财政支出，保障公共服务供给的能力。
二、国外研究现状述评
提高县级财政基本公共服务保障能力，简而言之，就是探讨县级财政能力建设问题。西方学界对政府能力及其建设的研究，始于20世纪70年代中期。1975年，美国的《公共管理评论（Public Administration Review）》杂志出版专刊，集中研究和讨论了政府能力及其建设问题。1981年，Gargan和Honadle分别就政府能力问题重新进行了反思。在此基础上，Honadle与Howitt合作于1986年共同编辑出版了《政府能力建设的各种观点》论文集，系统总结了20世纪60年代以来有关政府能力建设的各种观点、相关理论和方法框架。90年代以后西方学界关于政府能力及其建设的研究主要沿着两个方向展开：一方面侧重于政府能力建设的政治维度。关注的是政府能力形成与运用过程中的权力与权益配置以及能力主体与社会、经济、文化、政治等环境要素及各种利益团体之间的互动关系；另一方面强调政府能力的行政或管理维度。该维度关注的是政府能力的内部要素和结构以及能力建设的方法、程序和有效性等问题。这些研究多数是从政府整体能力建设层面的一个思考，并非是专门针对基层政府财政能力及其建设的研究和分析，对于基层政府财政能力建设问题，国外学者更多地把研究中心放在如何夯实地方财政基础上，如通过发行地方债等，并通过对各级政府间支出的有效分配来实现资源的有效配置。这些都给我们的研究提供了一些借鉴。
由于国外和我国的行政区划分不同，对于地方政府基本财力的研究不能等同看待，但国外的一些财政体制建立原则，也是建立在事权和财权相分配的基础上的，对中国县级财政建设也是有一定借鉴意义。美国财政实行联邦、州、地方三级相对独立的财政体制，各级政府均拥有各自的财政收入和支出范围，权力和责任相互区别，各自侧重，同时又相互补充和交叉。由于地方间财力资源、经济社会发展水平存在着横向差异，而不同级次政府间各自的财政收入与实现其职能所需支出的不平衡又形成纵向不均衡。为了解决横向和纵向的财政不均衡，增强地方政府提供公共服务能力，美国建立了联邦政府对州和地方政府的比较全面的财政转移支付制度，且支付的对象一般集中于公共服务领域。日本政府之间70%的政府财政支出是通过地方预算安排的，中央通过对收入的再分配和行使财政计划管理全，对地方财政实施强有力的控制。
三、国内研究现状述评
我国对政府公共服务能力研究最早始于经济学领域，重点探讨了通过协调和改善中央与地方的关系，加强中央政府的财政能力，以保证经济持续快速发展的问题。随后，政治学、行政学等相关学科运用相关理论和原理，探讨了政府公共服务能力的界定、衡量、分类和提升等问题，极大地丰富和拓展了政府公共服务能力研究的视野，并开始运用已有的理论成果来指导我国政府能力建设的实践活动。20世纪90年代以来，胡鞍钢、王绍光、施雪华、辛向阳、刘世军等分别从各自学科视角或不同侧重点对中央政府能力或者广义政府能力问题进行了分析和研究。
专门针对县级财政保障能力的研究，是从界定县级基本财力的定义和内涵开始的。对于何谓县级基本财力，河北大学的王延杰教授对其的定义为“是维护县乡政权机构正常运转，保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力，按照财力与事权相匹配的原则，形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求”④。他认为目前县级基本财力保障的重点应放在存量性基本公共服务内容上，日后随着经济的发展，财政资金的增加，增加公共服务的数量或者改变政府公共服务的方向。
我国理论界和财税部门对县级基本财力保障问题的研究，主要集中在县级财力构成，县级基本财力保障的状况，基层财政困难、财政保障能力薄弱的成因，建立和完善县级基本财力保障机制的意义，提高县级基本财力保障对策建议等五个方面。相关问题的著作较少，但学界发表了不少相关文章，比较有代表性有贾康、白景明的《县乡财政解困与财政体制创新》（《经济研究》2002年第2期）；何成军的《县、乡财政困难：现状、成因、出路》（《中国农村经济》2003年第2期），王家永：《增强县乡政府提供基本公共服务能力面临的主要问题及成因》（《财会研究》2009年第6期），从县乡基本公共服务范围界定、财政管理体制和政府政绩考核制度视角对影响增强县乡政府提供基本公共服务能力的主要问题进行了深入剖析。 关于地方财政基础和能力建设状况形成的原因，目前我国大致存在两者观点：一种观点认为我国财政收入过分集权于中央，中央财政收入迅速提高，地方财政缺钱。在这样的财权划分趋势下，地方政府的事权并没有相应减少，出现了财权、事权不对称现象，导致地方财政运行困难，基本公共服务无法保障。而另一种观点是以北京大学中国经济研究中心平新乔教授为代表，他认为地方政府有足够的财力进行公共事业的支出，总体来说没有“哭穷”的理由，地方政府基本公共服务缺钱的原因在于财政资金的支出结构不合理，该花的钱没有花，不该花的钱却花出去了。
另外，結合地方实际，进行实证研究比较有代表的有：李梅志的《重视财政支出效益 提高县级政府财政能力——以河南省为例》（《产业与科技论坛》2008年第7期）；王春超等人的《县级财政保障能力与财政供应效率——湖北县级财政跟踪调查研究》（《经济研究参考》2009年第49期）；王延杰等人的《完善河北省县级基本财力保障机制的思考》（《河北大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期）；李英利等的《建立广西县级基本财力保障机制研究》（《经济研究参考》2011年第5期）等等。
近年来，针对我国公共服务供给不足和基本公共服务不均衡的问题，理论界陆续对具体的县级财力保障公共服务能力展开探讨，实践领域各级政府也在探索提升公共服务能力的财政路径。从现有研究来看，各界主要围绕政府财政能力、县级财力保障、基层政府公共服务能力等与之相关的问题作了的有益的理论探索。多数学者认为财政能力是政府统筹运用财政资源的能力。包括财政资源的汲取、分配、使用及其整个过程中的组织、管理与协调（李学军、刘尚希，2007）。也有学者将政府财政能力狭义理解为一级政府为提供公共物品从辖区内获得公共收入的能力（马海涛、殷瑞锋，2009）。
综合梳理已有文献，可以总结出，国内学者更多零散地从具体问题和定量分析角度对政府公共服务财政能力进行研究，对县级政府财政能力建设与基本公共服务关系研究缺乏一个整体性分析框架和多视角地把握，没有形成一个相对成熟的分析范式。结合县级政府内外部因素深入分析和考察县级政府公共服务能力的研究也较少。
注释：
①王敏：《县级基本财力保障研究文献综述》，载于《河南财政税务高等专科学校学报》2012年第1期第1-4页.
②王玉华，李森著：《基层政府公共服务能力研究——基于完善省以下财政体制的视角》，中国财政经济出版社，2010年，第20页.
③张武强，汪雷，王蕙：《基层政府公共服务能力：影响因素及对策分析》，载于《江西社会科学》2009年第5期第92-96页.
④王延杰，谢胜男：《完善河北省县级基本财力保障机制的思考》，载于《河北大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期第52-56页.
关键词：县级财政；基本公共服务
县级财政公共服务能力问题涉及财政学、公共管理学、政治学等多个学科的研究内容，国内关于县级政府公共服务能力问题的研究相对薄弱，主要集中于宏观层面相关问题的讨论。笼统或粗放对地方政府公共服务和公共政策进行讨论和研究的文献相对较多，具体或微观在县级财政层面对公共服务和公共政策进行探讨的文献则较少；对县级财政的研究较多，将县级财政与公共服务结合起来进行综合研究的较少。
一、县级财政公共服务能力的基本内涵
在我国，县级政府是指县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗及林区人民政府。笼统地针对县级基本财力保障问题的研究，主要集中在县级财力构成，县级基本财力保障的状况，基层财政困难、财政保障能力薄弱的成因，建立和完善县级基本财力保障机制的意义，提高县级基本财力保障对策建议等几个方面。①专门针对县级财政公共服务保障能力的研究，是从界定县级政府公共服务能力的定义和内涵开始的。不同学者从不同的角度进行了阐释，有学者將县乡政府统称为基层政府，认为基层政府公共服务能力，是指基层的县乡政府通过筹集收入、安排支出，生产、提供受益范围在自己辖区的公共产品以满足辖区社会成员公共需求的行为能力。②张武强等人也与之持有类似观点，认为基层政府公共服务能力，指的是县及乡镇政府在特定的地方环境和制度条件下，通过获取、配置与整合各种有形资源和无形资源而形成独特的组织行为模式，并最终提供给当地社会所需要的公共产品和服务，以及制定恰当的公共政策并执行各种政策的能力。③综合已有研究，我们认为，县级财政公共服务保障能力简单而言就是政府通过各种途径提高财政收入，合理安排引导财政支出，保障公共服务供给的能力。
二、国外研究现状述评
提高县级财政基本公共服务保障能力，简而言之，就是探讨县级财政能力建设问题。西方学界对政府能力及其建设的研究，始于20世纪70年代中期。1975年，美国的《公共管理评论（Public Administration Review）》杂志出版专刊，集中研究和讨论了政府能力及其建设问题。1981年，Gargan和Honadle分别就政府能力问题重新进行了反思。在此基础上，Honadle与Howitt合作于1986年共同编辑出版了《政府能力建设的各种观点》论文集，系统总结了20世纪60年代以来有关政府能力建设的各种观点、相关理论和方法框架。90年代以后西方学界关于政府能力及其建设的研究主要沿着两个方向展开：一方面侧重于政府能力建设的政治维度。关注的是政府能力形成与运用过程中的权力与权益配置以及能力主体与社会、经济、文化、政治等环境要素及各种利益团体之间的互动关系；另一方面强调政府能力的行政或管理维度。该维度关注的是政府能力的内部要素和结构以及能力建设的方法、程序和有效性等问题。这些研究多数是从政府整体能力建设层面的一个思考，并非是专门针对基层政府财政能力及其建设的研究和分析，对于基层政府财政能力建设问题，国外学者更多地把研究中心放在如何夯实地方财政基础上，如通过发行地方债等，并通过对各级政府间支出的有效分配来实现资源的有效配置。这些都给我们的研究提供了一些借鉴。
由于国外和我国的行政区划分不同，对于地方政府基本财力的研究不能等同看待，但国外的一些财政体制建立原则，也是建立在事权和财权相分配的基础上的，对中国县级财政建设也是有一定借鉴意义。美国财政实行联邦、州、地方三级相对独立的财政体制，各级政府均拥有各自的财政收入和支出范围，权力和责任相互区别，各自侧重，同时又相互补充和交叉。由于地方间财力资源、经济社会发展水平存在着横向差异，而不同级次政府间各自的财政收入与实现其职能所需支出的不平衡又形成纵向不均衡。为了解决横向和纵向的财政不均衡，增强地方政府提供公共服务能力，美国建立了联邦政府对州和地方政府的比较全面的财政转移支付制度，且支付的对象一般集中于公共服务领域。日本政府之间70%的政府财政支出是通过地方预算安排的，中央通过对收入的再分配和行使财政计划管理全，对地方财政实施强有力的控制。
三、国内研究现状述评
我国对政府公共服务能力研究最早始于经济学领域，重点探讨了通过协调和改善中央与地方的关系，加强中央政府的财政能力，以保证经济持续快速发展的问题。随后，政治学、行政学等相关学科运用相关理论和原理，探讨了政府公共服务能力的界定、衡量、分类和提升等问题，极大地丰富和拓展了政府公共服务能力研究的视野，并开始运用已有的理论成果来指导我国政府能力建设的实践活动。20世纪90年代以来，胡鞍钢、王绍光、施雪华、辛向阳、刘世军等分别从各自学科视角或不同侧重点对中央政府能力或者广义政府能力问题进行了分析和研究。
专门针对县级财政保障能力的研究，是从界定县级基本财力的定义和内涵开始的。对于何谓县级基本财力，河北大学的王延杰教授对其的定义为“是维护县乡政权机构正常运转，保证县乡政府履行公共职能和提供公共服务的财政支付能力，按照财力与事权相匹配的原则，形成的符合正常支付标准的县级基本财力需求”④。他认为目前县级基本财力保障的重点应放在存量性基本公共服务内容上，日后随着经济的发展，财政资金的增加，增加公共服务的数量或者改变政府公共服务的方向。
我国理论界和财税部门对县级基本财力保障问题的研究，主要集中在县级财力构成，县级基本财力保障的状况，基层财政困难、财政保障能力薄弱的成因，建立和完善县级基本财力保障机制的意义，提高县级基本财力保障对策建议等五个方面。相关问题的著作较少，但学界发表了不少相关文章，比较有代表性有贾康、白景明的《县乡财政解困与财政体制创新》（《经济研究》2002年第2期）；何成军的《县、乡财政困难：现状、成因、出路》（《中国农村经济》2003年第2期），王家永：《增强县乡政府提供基本公共服务能力面临的主要问题及成因》（《财会研究》2009年第6期），从县乡基本公共服务范围界定、财政管理体制和政府政绩考核制度视角对影响增强县乡政府提供基本公共服务能力的主要问题进行了深入剖析。 关于地方财政基础和能力建设状况形成的原因，目前我国大致存在两者观点：一种观点认为我国财政收入过分集权于中央，中央财政收入迅速提高，地方财政缺钱。在这样的财权划分趋势下，地方政府的事权并没有相应减少，出现了财权、事权不对称现象，导致地方财政运行困难，基本公共服务无法保障。而另一种观点是以北京大学中国经济研究中心平新乔教授为代表，他认为地方政府有足够的财力进行公共事业的支出，总体来说没有“哭穷”的理由，地方政府基本公共服务缺钱的原因在于财政资金的支出结构不合理，该花的钱没有花，不该花的钱却花出去了。
另外，結合地方实际，进行实证研究比较有代表的有：李梅志的《重视财政支出效益 提高县级政府财政能力——以河南省为例》（《产业与科技论坛》2008年第7期）；王春超等人的《县级财政保障能力与财政供应效率——湖北县级财政跟踪调查研究》（《经济研究参考》2009年第49期）；王延杰等人的《完善河北省县级基本财力保障机制的思考》（《河北大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期）；李英利等的《建立广西县级基本财力保障机制研究》（《经济研究参考》2011年第5期）等等。
近年来，针对我国公共服务供给不足和基本公共服务不均衡的问题，理论界陆续对具体的县级财力保障公共服务能力展开探讨，实践领域各级政府也在探索提升公共服务能力的财政路径。从现有研究来看，各界主要围绕政府财政能力、县级财力保障、基层政府公共服务能力等与之相关的问题作了的有益的理论探索。多数学者认为财政能力是政府统筹运用财政资源的能力。包括财政资源的汲取、分配、使用及其整个过程中的组织、管理与协调（李学军、刘尚希，2007）。也有学者将政府财政能力狭义理解为一级政府为提供公共物品从辖区内获得公共收入的能力（马海涛、殷瑞锋，2009）。
综合梳理已有文献，可以总结出，国内学者更多零散地从具体问题和定量分析角度对政府公共服务财政能力进行研究，对县级政府财政能力建设与基本公共服务关系研究缺乏一个整体性分析框架和多视角地把握，没有形成一个相对成熟的分析范式。结合县级政府内外部因素深入分析和考察县级政府公共服务能力的研究也较少。
注释：
①王敏：《县级基本财力保障研究文献综述》，载于《河南财政税务高等专科学校学报》2012年第1期第1-4页.
②王玉华，李森著：《基层政府公共服务能力研究——基于完善省以下财政体制的视角》，中国财政经济出版社，2010年，第20页.
③张武强，汪雷，王蕙：《基层政府公共服务能力：影响因素及对策分析》，载于《江西社会科学》2009年第5期第92-96页.
④王延杰，谢胜男：《完善河北省县级基本财力保障机制的思考》，载于《河北大学学报（哲学社会科学版）》2009年第5期第52-56页.