20世纪60年代后半叶，英国政府实行收入政策，限制工人工资上涨，但并未取得预期效果。1967年英镑贬值，民众不满情绪加剧，罢工尤其是非官方罢工此起彼伏。1968年，研究英国工会状况的《多诺万报告》出炉。1969年，时任就业与生产部（DEP）大臣的芭芭拉·卡斯尔颁布名为《代替冲突》（In Place of Strife）的白皮书，希望在增强工会权利的同时对工会的罢工行为加以管制。该白皮书遭到了工会的强烈反对，在工党内部也引发剧烈争论，造成了工党的分裂。工会长期以来一直是工党的选票和收入来源。那工党政府为什么还要冒着惹怒工会的风险颁布包含限制工会内容的白皮书呢？通过对《代替冲突》诞生背景的分析可以发现，《代替冲突》具有芭芭拉·卡斯尔鲜明的个人色彩。可以说，没有卡斯尔就没有《代替冲突》。
　　 芭芭拉·卡斯尔，1910年出生于英国一个左翼家庭。她是家中最小的孩子，上面还有一个姐姐一个哥哥。卡斯尔的父亲弗兰克·贝茨是一名税收稽查员。稳定的公务员工作使弗兰克能够追寻他真正热爱的事物：政治、文学与戏剧。他是激进的左翼人士，忠诚的社会主义者。弗兰克曾是《布拉福德先驱报》（Bradford Pioneer）的主编，经常发表署名为FB的文章。他时常在家中的客厅里主持政治会议，后来还为激进的左派社会主义联盟撰写小册子。卡斯尔的母亲安妮是个家庭主妇，但也积极实践着社会主义。她曾在家中设立流动厨房帮助矿工子女。在这样的家庭氛围下，社会主义在卡斯尔的心中扎下了根，她在6岁时就写下了“投票给我，我会让你们住上房子”的竞选宣言。①在文法学校就读时，曾作为工党候选人参加学校组织的模拟选举。1929年进入牛津大学后，卡斯尔更是积极参加工党俱乐部的各项活动。
　　 1945年大选中，她当选布莱克本（Blackburn）议员，开始了长达数十年的议会生涯。1964年，卡斯尔进入威尔逊政府内阁，开始在更广阔的舞台上实践自己的社会主义理想。卡斯尔的政策处处都能体现出她的社会主义信念，如主张对发展中国家进行无息贷款救助（任海外发展部大臣期间）;力主推行整体的交通政策，保证低收入者的出行（任交通大臣期间）;呼吁废除自费病床，确保穷人也能得到公平的救治（任社会事务大臣期间）。在担任就业与生产部大臣时，面对复杂的工业关系，她仍能看到工人的诉求，意识到“劳资纠纷归根到底是关于人的;许多罢工是工人们吸引注意的唯一方法”。②因此，卡斯尔希望她的白皮书能够强化工会的权利地位，《代替冲突》中有很多增强工会权力和保护工人权益的政策，如赋予工人合法加入工会的权力;保护工人免受雇主不公平的解雇;授权工会可以查看公司的相关信息;反对取缔只雇用工会会员的企业（the closed shop）等等。
　　 当然，作为受过传统精英教育的政治家，她不可能秉承无原则的同情。工会的种种行为使卡斯尔确信政府必须出面对其进行引导甚至规范。在1966—1968年担任英国交通大臣期间，通过与工会的多次交锋，卡斯尔就认识到国家的工业关系问题主要是由工会的专横管理导致的。她认为，在与工会协商的过程中，政府必须表明立场，必要时要通过立法手段解决问题。她的这种认知在就任就业与发展部大臣之后被进一步强化。
　　 首先是男女工同酬问题。1968年，达格南（Dagenham）地区福特汽车工厂女工开展罢工，要求与男性同工同酬。工会抓住这个机会，要求工厂给予工人更高报酬。可是雇主坚称自己的提议已经是可以承受的最高价码了。为了平衡双方，卡斯尔敦促工会领导人在现有情况下，适当降低男工薪酬，提升女工待遇。最终工会决定接受雇主原先的提议，放弃为女工争取更高工资的诉求。此次事件让卡斯尔明白，政府在男女工同酬和收入政策等问题上有必要采取强硬态度。
　　 而另外两起争端更使她深信，政府必须要让工会在经济生活中承担起更大的责任。
　　 第一场争端发生在格林制动器厂。22名安装工发动罢工，拒绝接受来自另一个工会的领班的领导。他们的工作在整个汽车制造流水线上处于关键位置，罢工导致了另外5000名工人被迫停工。第二个纠纷则源于两个工会争夺组织钢铁工业的干事的权力。纠纷双方一方是强大的钢铁工会，另一方是干事工会。二者互不相让，且都有扰乱整个钢铁工业的能力，并宣称如果不能得偿所愿就发动罢工。此次争议持续了多月才得以解决。①这些罢工行为扰乱了国家的正常经济秩序，而工会非但没能促成问题的解决，有时反而是纠纷产生的源泉。因此在《代替冲突》白皮书中，卡斯尔声明未来的工业关系法将包含3条“处罚条例”：第一，如果国务大臣认为罢工将对经济造成严重伤害，有权发起关于罢工的无记名投票。第二，国务大臣有权在非官方罢工之前提出一个长达28天的调停期。第三，在工会之间的争端中，工业关系委员会或国务大臣有权决定哪个工会可以得到承认。只要违反以上条款，工会会员、工会或企业都将被处以罚款。这3条“处罚条例”触及了工会“自由集体谈判”的底线，引发了工会和工党内部的轩然大波。
　　 卡斯尔个性强硬，甘愿为自己认为正确的事业抗争到底。毫无疑问，《代替冲突》中的一些政策，是有利于工会运动发展，是卡斯尔提升工会地位与权利意图的表现。英国总工会理事会承认这些规定“在原则上利于改善工业关系，推动工会目的的达成”。②至于对工会实施罚款等政策，卡斯尔本意是希望工会为国家经济的健康运行承担更大责任，并不是要扼杀工会运动。而且，实施这样的政策也并不是像某些工党左翼议员批评的那样，表明卡斯尔抛弃了自己的左翼理念。
　　 事实上，工党左翼领袖比万曾写道，真理要保持鲜活，就必须因时而变。正是在比万的启发下，卡斯尔起草了《代替冲突》。她认为作为鲜活真理的表现，工会必须学会改变自己的角色。如果工会墨守成规，不肯与政府合作，最终必将会在保守党治下付出惨重代价。然而，这样的认知与工会所秉持的原则是格格不入的。
　　 长期以来，工会遵循的都是不干涉主义，工会不干涉政府事务，政府也不应对工会的事情指手画脚。卡斯尔当然清楚这一点，她甚至知道自己的白皮书一经推出会引发怎样的轩然大波，会给自己的政治生涯造成何等不利影响，但她还是坚决这样做，因为她坚信自己是对的，并愿意为坚持自己的信念付出代价。这就是卡斯尔的从政原则。她始终认为，在政治中勇气是第一重要的。要改变社会，政府就要做好不受欢迎的准备，一味迎合民众的政府不会长久。在她看来，只要保持镇静，坚持自己严谨的论证，人民最终会回心转意，接受她的观点。事实上，卡斯尔之前的从政经历也证明了这一点。在担任交通大臣期间，卡斯尔关于酒精测试的道路安全法案引起很大争议，很多人认为这是对自由的侵犯，是“社会主义的伪善”，各种谩骂恐吓信蜂拥而至，苏格兰场甚至因此为卡斯尔配备了保镖。但她决心要说服议会通过该法案，因为这可以极大地减少道路交通伤亡人数，而在法令实施后的1967年圣诞节，交通事故死亡人数就从1966年的158人降到了98人。①卡斯尔一跃成为英国最受欢迎的大臣。
　　 可以说，坚持原则的抗争是卡斯尔政治生涯的注脚。为了建设更美好的社会理想而抗争，是她自始至终的从政理念，也在她的自传名“抗争不懈”（Fighting all the way）上得到了最完美的体现。1969年，她想凭借一己之力改变工会的问题，实现政府与工会在经济事务上的合作。只可惜，工会也是有自己原则的，它还没有做好这种合作的准备，工业关系法案未获得议会通过。
　　 最终，《代替冲突》直接导致了1970年大选工党的失利。《代替冲突》因而成为卡斯尔政治生涯的滑铁卢，摧毁了她担任工党领袖的一切可能性，但她并不后悔。她在自传中这样写道：
　　 我始终相信，工人们在工作场所结成的组织是多元民主社会的重要组成部分。即使在担任大臣时受到工会粗鲁的对待，我也从未改变这个想法。因此，在起草《代替冲突》的时候，我问心无愧。②
　　 对于整个事件，芭芭拉·卡斯尔的朋友，也被称为工党社会主义守门人的迈克尔·富特（Michael Foot）做了很好的注解：
　　 她的目的过去是，现在依然是强化这个国家的工会主义……只是她很糟糕地错估了形势。③