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【摘要】当前我国正处于经济转轨和社会转型期,由人民内部矛盾引发的群体性事件进入了高发期,日益成为影响社会稳定的突出问题。我们在观察、分析、判断和处置群体性事件时,必须坚持法治的视野、法治的立场、法治的原则、法治的方式和法治的程序,将群体性事件的处置纳入到法治的轨道上来。
【关键词】预防 处置 群体事件 现实思考
近几年来,我国社会群体性事件呈直线上升趋势,1993年发生0.87 万起,2005 年上升到8.7 万起,2006 年超过9万起。综合分析这些群体性事件,主要有以下几个特点:一是无直接利益冲突的群体性事件明显增多;二是维权抗争日渐占据群体性事件的主流;三是群体性事件的发生地域、领域日益广泛,事件规模有所上升;四是群体性事件的参与主体日渐多元;五是群体性事件的复杂性明显增加;六是群体性事件的对抗性有所加强。急剧增加的群体性事件,虽尚未引发大规模的政治动乱或社会动荡,但潜在的风险极大,政府处理稍有不慎,极易一触即发,损害党和政府在人民群众中的威信和形象,甚至动摇执政根基。尤其是近年来发生的贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、四川大竹事件、云南孟连事件等群体性事件,参与人数之多、影响范围之广、冲突的剧烈程度之高、破坏程度之大,令人震惊,引人深思。
对群体性事件预防和处置工作,党和政府历来高度重视。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出:“坚持依法办事、按政策办事,发挥思想政治工作优势,积极预防和妥善处置处理人民内部矛盾引发的群体性事件,维护群众利益和社会稳定”。这也是首次把积极预防和妥善处置群体性事件写进党的重要文献,并且作为构建社会主义和谐社会的一项重要任务突出地摆到全党同志的面前,充分表明了我们党对我国经济社会发展阶段特征的清醒认识,表明了我们党直面现实的政治勇气。未来几年是我国进入新世纪以来经济发展面临困难最大、挑战最严峻的时期,社会风险因素不断增多,矛盾集中叠加,治安形势严峻复杂,被很多人预测为群体性事件的高发年,正确认识、认真分析和研究解决群体性事件已经成为政府工作亟待解决的问题。
群体性事件为何频频发生?
第一,世界一些国家发展的经验表明,一个国家人均GDP达到1000～3000美元的时期,既是经济发展的黄金期,又是社会各种矛盾的凸显期。目前,我国人均GDP已经突破1000美元大关,正迈向3000美元的关口。我国经济的快速发展,一定程度上导致了发展结构失衡,经济发展与社会发展不同步,由此引发一系列社会不和谐问题。这是群体事件频发的时代背景。
第二,我国正处于改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,利益表达日渐多元,利益冲突日益加剧,这是群体性事件频发的深层次原因。比如,改革开放以来,我国经济在高速发展的同时,城乡贫富差距迅速拉大,基尼系数已超过0.4的警戒线,弱势群体的不满情绪积怨日深,“仇富、仇官、仇警”等不良情绪迅速积累,但又缺少合理释放不满情绪的渠道,这已成为引发群体性事件的最大诱因。尤其是今年在一些地方连续发生杀害幼儿园儿童等报复社会的现象,更是令人震惊。
第三,近几年来,我国的法治建设虽有很大发展,但国家工作人员,特别是部分领导干部的法治意识仍然淡薄、依法行政的能力仍然欠缺,侵犯群众利益的行为时有发生。与之相对的,群众的法治意识、法律知识却迅速提高,种种维权行动已成为近几年多数群体性事件发生的直接导火索。
第四,错综复杂的纠纷需要多元、灵活的解决机制,但目前我国的纠纷解决机制单一、机械,且存在如下突出的问题:一方面因司法成本过高、司法存有腐败现象等原因,人们在遇到纠纷时普遍不愿采取诉讼的方式解决;另一方面我国的人民调解、仲裁等社会中间组织的纠纷解决模式又严重缺位,致使很多人在面对纠纷的时候,不得不采取上访的途径,有的甚至采取暴力抗议等极端方式。这不仅无益于纠纷的解决,反而会使矛盾更加激化、问题更加复杂,成为诱发群体性事件的温床。
第五,网络、手机等新兴媒体日渐发达,民众非正常的利益表达渠道日渐多元化,但某些政府官员应对明显不足,与媒体打交道的意识与能力不强,往往被动应付,使很多原本是很细小的事,只因话语权的丧失,最终酿成群体性事件。
第六,政府应对群体性事件意识和能力明显不足。群体性事件多为突发事件,但除了极少数群体性事件确属事出突然外,多数群体性事件都要经历一个“发酵”的过程。以贵州瓮安事件为例,从女中学生溺水死亡后到最后发生大规模群体性事件的“发酵”时间长达七天。如果在这个“发酵”过程中的某个阶段,政府部门适时采取有效措施,阻断事态的恶化,大规模群体性事件完全可以有效防范和避免。瓮安事件的发生充分暴露了当地政府应对群体性事件意识和能力的严重不足。
依法应对群体性事件的几点建议
依法做好利益协调工作,为防范群体性事件营造良好的社会环境。一是政府不能与民争利。国家工作人员尤其是各级领導干部要牢固树立群众观念,密切党和政府与人民群众的血肉联系,时刻牢记人民群众是我们的衣食父母,人民群众利益无小事,始终把人民群众的利益放在首位,在感情上贴近群众,在工作上依靠群众,不能片面强调经济发展,忽略应有的服务职能,不能漠视群众的利益,更不能以发展为借口牺牲群众的根本利益;二是制度建设要统筹兼顾各方利益,尤其对弱势群体要有制度性倾斜,从制度层面上减少利益群体之间的利益摩擦和冲突,为有效防范群体性事件、构建和谐社会提供良好的制度保障;三是依法保护人民群众的合法权益,避免利益诉求的累积,避免人民群众对政府不满情绪的累积。对人民群众的合理诉求应认真解决,对人民群众的诉求一时不能解决的,要做好耐心细致的思想工作,要动之以情,晓之以理。
建立畅通的诉求表达机制,使人民群众的诉求通过合法渠道得到充分表达。一是改进现有诉求表达机制,将“问政于民、问需于民、问计于民”贯穿于各项工作的始终,听取人民群众的呼声,让人民群众的诉求最大可能地通过正常渠道得以正常表达;二是要重视群体诉求,完善群体诉求表达机制,积极发展非政府组织、社会团体、行业组织、群众自治组织、工会等群体性组织,为普通民众诉求表达提供合法的组织渠道,使得群体诉求得到畅通的表达,困难得到及时救助,问题得到合理解决,减少群体性不满情绪的积累;三是构建利益诉求保障制度体系,为各社会阶层提供民意调查、信息公开、听证会等利益诉求表达的制度性平台,使多元化社会中的合理利益诉求,通过合法渠道进入公共决策过程中,从而制定社会普遍认可的公共政策和做出相应的制度安排,提高公共决策的可接受性。
构建社会稳定风险防范机制,为依法应对群体性事件提供有效的机制保障。一要完善群体性事件应急预案和社会矛盾排查等工作机制,加强应急队伍建设,提高群体性事件应对的组织化水平和快速反应能力;二要建立社会稳定风险评估机制,定期对行政部门的行政行为进行“法治体检”、风险评估,采用科学的评估方法,形成科学的评估机制和评估指标研究,对近期可能产生社会稳定风险的领域、人群、事件和因素进行评估,积极研究应对措施,做到早评估、早预防,为正确依法应对群体性事件提供科学依据;三要健全多元化纠纷解决机制,充分发挥人民调解等社会中间力量的作用,提高社会的自我治理能力,努力把矛盾纠纷化解在基层,化解在民间;四要建立信访问题法治化处理机制,高度重视法律援助中心、律师协会等社会中间组织的作用,引导、帮助群众将信访问题通过法律途径处理,防止信访问题恶化。五是强化群体性事件的心理防范机制。进一步做好法律宣传工作,提高社会公众的法律意识,抓好群体性事件的心理防范,解决对法律的错误认识问题。
坚持原则性与灵活性并重,严格依法妥善处理群体性事件。群体性事件发生后,一要坚持“第一时间、第一领导、第一现场”原则,亦即要在最短时间内获得准确信息,迅速启动应急预案,主要领导要在第一时间亲临现场,与聚集人群进行沟通,对群体性事件的发展事态进行有效控制;二要牢牢把握电视、电台、网络等舆论阵地的主动权,掌握话语权,对焦点问题,要迅速查清,及时公开权威政府信息,消除误解,有效分化聚集人群。三要按照《中国人民共和国突发事件应对法》等法律法规的规定,积极采取措施,有效控制事态发展,争取事态尽快平息,在整个过程中,要多种措施并用,以劝说、解释等手段为主,慎用警力,尽量避免使用暴力,力求最终妥善解决问题。
不断提高政府工作人员依法行政的意识与能力,从根本上减少群体性事件发生的可能。针对群体性事件是社会尖锐矛盾和突出问题的特殊表现,善于从法律的视角,综合运用法律的手段和方法来认识、分析和解决矛盾。否则,不仅往往使处置工作陷入被动,事后也将留下隐患,从而导致法律权威和政府信誉的降低。要不断加强政府自身建设,严格依法行政,防止自身的行政行为侵犯群众的利益,产生社会矛盾,引发群体性事件。要依法履行职责,保护好公民、法人和其他组织的合法权益,及时化解社会矛盾,减少群体性事件的矛盾源头。(作者单位:北京理工大学法学院)
【关键词】预防 处置 群体事件 现实思考
近几年来,我国社会群体性事件呈直线上升趋势,1993年发生0.87 万起,2005 年上升到8.7 万起,2006 年超过9万起。综合分析这些群体性事件,主要有以下几个特点:一是无直接利益冲突的群体性事件明显增多;二是维权抗争日渐占据群体性事件的主流;三是群体性事件的发生地域、领域日益广泛,事件规模有所上升;四是群体性事件的参与主体日渐多元;五是群体性事件的复杂性明显增加;六是群体性事件的对抗性有所加强。急剧增加的群体性事件,虽尚未引发大规模的政治动乱或社会动荡,但潜在的风险极大,政府处理稍有不慎,极易一触即发,损害党和政府在人民群众中的威信和形象,甚至动摇执政根基。尤其是近年来发生的贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、四川大竹事件、云南孟连事件等群体性事件,参与人数之多、影响范围之广、冲突的剧烈程度之高、破坏程度之大,令人震惊,引人深思。
对群体性事件预防和处置工作,党和政府历来高度重视。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出:“坚持依法办事、按政策办事,发挥思想政治工作优势,积极预防和妥善处置处理人民内部矛盾引发的群体性事件,维护群众利益和社会稳定”。这也是首次把积极预防和妥善处置群体性事件写进党的重要文献,并且作为构建社会主义和谐社会的一项重要任务突出地摆到全党同志的面前,充分表明了我们党对我国经济社会发展阶段特征的清醒认识,表明了我们党直面现实的政治勇气。未来几年是我国进入新世纪以来经济发展面临困难最大、挑战最严峻的时期,社会风险因素不断增多,矛盾集中叠加,治安形势严峻复杂,被很多人预测为群体性事件的高发年,正确认识、认真分析和研究解决群体性事件已经成为政府工作亟待解决的问题。
群体性事件为何频频发生?
第一,世界一些国家发展的经验表明,一个国家人均GDP达到1000～3000美元的时期,既是经济发展的黄金期,又是社会各种矛盾的凸显期。目前,我国人均GDP已经突破1000美元大关,正迈向3000美元的关口。我国经济的快速发展,一定程度上导致了发展结构失衡,经济发展与社会发展不同步,由此引发一系列社会不和谐问题。这是群体事件频发的时代背景。
第二,我国正处于改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,利益表达日渐多元,利益冲突日益加剧,这是群体性事件频发的深层次原因。比如,改革开放以来,我国经济在高速发展的同时,城乡贫富差距迅速拉大,基尼系数已超过0.4的警戒线,弱势群体的不满情绪积怨日深,“仇富、仇官、仇警”等不良情绪迅速积累,但又缺少合理释放不满情绪的渠道,这已成为引发群体性事件的最大诱因。尤其是今年在一些地方连续发生杀害幼儿园儿童等报复社会的现象,更是令人震惊。
第三,近几年来,我国的法治建设虽有很大发展,但国家工作人员,特别是部分领导干部的法治意识仍然淡薄、依法行政的能力仍然欠缺,侵犯群众利益的行为时有发生。与之相对的,群众的法治意识、法律知识却迅速提高,种种维权行动已成为近几年多数群体性事件发生的直接导火索。
第四,错综复杂的纠纷需要多元、灵活的解决机制,但目前我国的纠纷解决机制单一、机械,且存在如下突出的问题:一方面因司法成本过高、司法存有腐败现象等原因,人们在遇到纠纷时普遍不愿采取诉讼的方式解决;另一方面我国的人民调解、仲裁等社会中间组织的纠纷解决模式又严重缺位,致使很多人在面对纠纷的时候,不得不采取上访的途径,有的甚至采取暴力抗议等极端方式。这不仅无益于纠纷的解决,反而会使矛盾更加激化、问题更加复杂,成为诱发群体性事件的温床。
第五,网络、手机等新兴媒体日渐发达,民众非正常的利益表达渠道日渐多元化,但某些政府官员应对明显不足,与媒体打交道的意识与能力不强,往往被动应付,使很多原本是很细小的事,只因话语权的丧失,最终酿成群体性事件。
第六,政府应对群体性事件意识和能力明显不足。群体性事件多为突发事件,但除了极少数群体性事件确属事出突然外,多数群体性事件都要经历一个“发酵”的过程。以贵州瓮安事件为例,从女中学生溺水死亡后到最后发生大规模群体性事件的“发酵”时间长达七天。如果在这个“发酵”过程中的某个阶段,政府部门适时采取有效措施,阻断事态的恶化,大规模群体性事件完全可以有效防范和避免。瓮安事件的发生充分暴露了当地政府应对群体性事件意识和能力的严重不足。
依法应对群体性事件的几点建议
依法做好利益协调工作,为防范群体性事件营造良好的社会环境。一是政府不能与民争利。国家工作人员尤其是各级领導干部要牢固树立群众观念,密切党和政府与人民群众的血肉联系,时刻牢记人民群众是我们的衣食父母,人民群众利益无小事,始终把人民群众的利益放在首位,在感情上贴近群众,在工作上依靠群众,不能片面强调经济发展,忽略应有的服务职能,不能漠视群众的利益,更不能以发展为借口牺牲群众的根本利益;二是制度建设要统筹兼顾各方利益,尤其对弱势群体要有制度性倾斜,从制度层面上减少利益群体之间的利益摩擦和冲突,为有效防范群体性事件、构建和谐社会提供良好的制度保障;三是依法保护人民群众的合法权益,避免利益诉求的累积,避免人民群众对政府不满情绪的累积。对人民群众的合理诉求应认真解决,对人民群众的诉求一时不能解决的,要做好耐心细致的思想工作,要动之以情,晓之以理。
建立畅通的诉求表达机制,使人民群众的诉求通过合法渠道得到充分表达。一是改进现有诉求表达机制,将“问政于民、问需于民、问计于民”贯穿于各项工作的始终,听取人民群众的呼声,让人民群众的诉求最大可能地通过正常渠道得以正常表达;二是要重视群体诉求,完善群体诉求表达机制,积极发展非政府组织、社会团体、行业组织、群众自治组织、工会等群体性组织,为普通民众诉求表达提供合法的组织渠道,使得群体诉求得到畅通的表达,困难得到及时救助,问题得到合理解决,减少群体性不满情绪的积累;三是构建利益诉求保障制度体系,为各社会阶层提供民意调查、信息公开、听证会等利益诉求表达的制度性平台,使多元化社会中的合理利益诉求,通过合法渠道进入公共决策过程中,从而制定社会普遍认可的公共政策和做出相应的制度安排,提高公共决策的可接受性。
构建社会稳定风险防范机制,为依法应对群体性事件提供有效的机制保障。一要完善群体性事件应急预案和社会矛盾排查等工作机制,加强应急队伍建设,提高群体性事件应对的组织化水平和快速反应能力;二要建立社会稳定风险评估机制,定期对行政部门的行政行为进行“法治体检”、风险评估,采用科学的评估方法,形成科学的评估机制和评估指标研究,对近期可能产生社会稳定风险的领域、人群、事件和因素进行评估,积极研究应对措施,做到早评估、早预防,为正确依法应对群体性事件提供科学依据;三要健全多元化纠纷解决机制,充分发挥人民调解等社会中间力量的作用,提高社会的自我治理能力,努力把矛盾纠纷化解在基层,化解在民间;四要建立信访问题法治化处理机制,高度重视法律援助中心、律师协会等社会中间组织的作用,引导、帮助群众将信访问题通过法律途径处理,防止信访问题恶化。五是强化群体性事件的心理防范机制。进一步做好法律宣传工作,提高社会公众的法律意识,抓好群体性事件的心理防范,解决对法律的错误认识问题。
坚持原则性与灵活性并重,严格依法妥善处理群体性事件。群体性事件发生后,一要坚持“第一时间、第一领导、第一现场”原则,亦即要在最短时间内获得准确信息,迅速启动应急预案,主要领导要在第一时间亲临现场,与聚集人群进行沟通,对群体性事件的发展事态进行有效控制;二要牢牢把握电视、电台、网络等舆论阵地的主动权,掌握话语权,对焦点问题,要迅速查清,及时公开权威政府信息,消除误解,有效分化聚集人群。三要按照《中国人民共和国突发事件应对法》等法律法规的规定,积极采取措施,有效控制事态发展,争取事态尽快平息,在整个过程中,要多种措施并用,以劝说、解释等手段为主,慎用警力,尽量避免使用暴力,力求最终妥善解决问题。
不断提高政府工作人员依法行政的意识与能力,从根本上减少群体性事件发生的可能。针对群体性事件是社会尖锐矛盾和突出问题的特殊表现,善于从法律的视角,综合运用法律的手段和方法来认识、分析和解决矛盾。否则,不仅往往使处置工作陷入被动,事后也将留下隐患,从而导致法律权威和政府信誉的降低。要不断加强政府自身建设,严格依法行政,防止自身的行政行为侵犯群众的利益,产生社会矛盾,引发群体性事件。要依法履行职责,保护好公民、法人和其他组织的合法权益,及时化解社会矛盾,减少群体性事件的矛盾源头。(作者单位:北京理工大学法学院)