论文部分内容阅读
如果可以把宪政体制分为权力分配机制、公民参与机制和政党执政机制等三个部分[1]，那么可以说人民代表大会制度就是我国宪政体制的核心，就是建设宪政中国的突破点。作为具有中国特色的人民代表大会制度，是我国基本的政治制度，是我国的政体，是我国的政权组织形式。几十年来，人民代表大会制度作为公民表达政治意愿、行使政治权利的平台，充分保障了国家权力的人民性，也促进了具有中国特色的社会主义宪政制度的发展和完善。然而，今天的人民代表大会制度还不很成熟，还存在一些不完善之处，这一方面影响了人民当家作主权力的行使，另一方面也引起了实务界和学术界对人代会制度之缺失的理性思考。笔者也试图在下文中，对当前如何完善人民代表大会制度，提出一些微薄之见。
一、当前我国人大制度存在的一些问题
（一）人大代表兼职
人大代表兼职是近年来颇受批评的一个制度。实事求是地讲，人大代表兼职的确存在很多问题，致使人大及其代表不能很好地履行其法定职责。譬如有的学者就指出：兼职代表容易使代表发生经常性的角色冲突，无法形成稳定的角色认同感，以致在实践中往往被看成一种符号的象征。在兼职代表制下，试图将代表名额平均分配于不同利益集团而实现代表利益的广泛性的做法，其效果可能适得其反。由于过分苛求代表来自不同的利益群体，使得代表素质不高，无法充分实现选民利益[2]。人大代表兼职也不利于立法工作的开展。立法是一项比较严肃的工作，对参与人员的专业水平和综合素质的要求较高，而我国的现实情况是，有相当一部分代表几乎不能胜任代表的工作，有的代表甚至五年一言不发，只是跟着举举手做个陪衬。
此外，兼职的人大代表，不仅要履行好代表职责，而且还需要完成好自己的本职工作。一般来说，兼职的人大代表大多是自己所在行业或者领域的佼佼者，日常的事务是比较繁忙的。因此，兼职的人大代表很难做到两者兼顾。2004年，广东省军区司令员吕德松表示因兼职过多不利于做好本职工作提请辞去人大代表，就是体现人大代表兼职弊端的一个典型案例[3] 。
（二）代表的人员构成比例不合理
我国的人大代表选举制度是地域代表制兼采职业代表制。从对这种选举制度模式的选择来看，初衷是既想照顾不同职业群体的利益，又想关注不同地域的诉求。遗憾的是，在实践中这种选举制度模式不但没有带来设计者所企及的效果，反而带来了很多负面效应。有的学者指出：“一种变异了的职业代表制思维迎合了对选举制度的众多误解，使地域代表制变为‘单位代表制’和带有浓厚身份色彩的‘身份代表制’，它们不但是选举权不平等的一个原因，而且也牢牢地束缚着选举法律制度的变革。”[4] 在“地域代表制兼采职业代表制”的模式下，以十届全国人大代表的构成为例，占全国人口80%以上的农民和工人，其代表人数仅占代表总人数的18.46%，而干部的代表人数却占到代表总人数的32.44%[5]。这种不平衡的代表分布直接的后果就是农民、工人的利益长期被忽视。人大代表的相当一部分来自“一府两院”，即国家行政和司法机关，这样就混淆了人大和行政、司法机关之间的监督与被监督的关系，导致自己监督自己的情况发生，使人大监督权被虚化了，这种既当裁判员又当运动员的监督方法很容易使监督流于形式[6]。而政府干部的比例过高，有可能造成“行政主导议会”。譬如，政府及其部门起草的法律草案和工作报告就可能比较容易通过。
（三）工作时间缺乏保障
人大代表的工作时间缺乏保障是人大制度存在的另一突出缺陷。我国各级人代会都是每年召开一次，每次会期15天左右，这半个月的时间就是人大代表们工作的主要时间。这种时间较短的会期对县乡级人大来说，也许能满足其开展工作的基本要求，而对于全国人大和省级人大来讲，这种会期可能就有些不适当了。以全国人大为例，在短短的半个月的时间内，不但要审查国务院、最高法院和最高检察院的工作报告，而且要审查一系列的法律议案和草案。特别是对于来自各行各业的、缺乏立法知识的代表而言，在不进行广泛查阅资料和调查、咨询的情况下，就让其对是否通过某项法律做出判断，显得不严肃。即使就人大常委会来说，每年召开的会议也就是6次左右，每次会期的时间10天左右，总的来说，工作的时间也不是很长。从国外来看，美国国会通常每年开会260天以上；法国每次年会从10月持续至次年6月，共9个月；英国议会每次年会平均持续170天；德国议会仅大会的实际开会时间平均在17000多个小时，约合250多个8小时工作日[7] 。
二、选择人大常委会作为突破点的理由
（一）充分尊重执政党的感情和思想
不论学界对人大代表的兼职、代表的比例不合理、工作时间缺乏保障等方面的问题有多么大的异议，不可否认的是在现行的人大体制下，公民的意愿基本能够得到表达和诉求，公民的权利基本能够得到保障，社会秩序基本是稳定有序的。在这种情况下，倡导大规模、大动作改革，主张借鉴西方议员专职制而采用人大代表的专职制，从理论上讲，这种建议是很难被执政党采纳的，从实践来看也是如此。现行的人大体制的框架，是以毛泽东为代表的执政党的第一代领导集体的确立的， 已经实行了几十年，执政党的领导层对具有中国特色的人民代表大会制度是有感情的，并认为人大制度所体现的广泛代表性是西方的议会制度所不能比拟的。所以，笔者认为在中国实行人大代表的专职制、大幅度延长人大代表的工作时间、对代表比例进行大调整等都是很难实现的，甚至可以说是学界的自娱自乐。相比之下，执政党已经在人大常委会制度方面做出了相应的改革，比如，扩大人大常委会的人员数量、常委会委员的年轻化等，这反映出执政党对人大制度改革的指导思想和思路。最重要的是在人大常委会的范围内改革，不会遭遇意识形态的强烈抵制。
（二）可以解决人大制度存在的诸多问题
以上文叙述的人大代表兼职、代表人员的构成比例不合理、工作时间缺乏保障等三个方面的问题为例，笔者认为，在人大常委会的范围内是完全可以解决上述问题的。
对人大代表的兼职问题，只要实现人大常委会委员的专职化，就可以化解人大代表兼职化带来的弊端。专职的人大常委会委员不会存在角色认同难题，也不会出现代表文化素质不达标的情况。因为，从现在实践的情况来看，人大常委会委员们的综合素质是能够胜任人大工作的。笔者认为，这主要源于选举人大代表和人大常委会委员的标准是不同的，执政党对选举人大代表的指导思想是广泛代表性，而对选举人大常委会委员的指导思想是精英化、专业化。
对代表人员的构成比例不合理的问题，只要人大常委会切实依法履行职责，做出一个适当的调整方案，这种问题是可以解决的。八届全国人代会之前，干部代表的比例在25%以下。即使今后将干部代表的比例降低到20%左右，也是完全可以接受的。
对于延长人大常委会委员的工作时间，这也不存在大的障碍。因为其数量相对较少，财政是能够支撑的，况且现在的全国人大常委会已经有50%左右的委员在全年工作，这其中还不包括专门委员会的委员们，虽然他们大多不是人大常委会的委员，但是他们几乎全年在为人大的立法等工作而服务。
（三）可以充分利用现有的制度资源
董和平认为完善中国的宪政建设，要注意遵循三个前提：一是要立足现状；二是要顺应国情；三是要循序渐进[8]。同样，笔者认为完善作为中国宪政制度核心的人民代表大会制度，也需要遵循上述三个前提。根据《全国人民代表大会组织法》第二十三条和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第四十一条的规定，各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这已经充分体现了专职制的要求。在此，笔者想提醒大家注意，我国的人代会制度和西方的议会制度是有很大区别的，我国人民代表大会的立法权、决定权、监督权和任免权，可以说主要是由人大常委会来行使的，而西方国家不存在这种情况，它们的议会权力必须由议会全体行使，不存在常任议会和全体议会。为了更好地完善人民代表大会制度，党的十六大报告提出了“优化人大常委会组成人员的结构”。而在此结构中，除包括年龄、专业、学历和界别等因素外，最主要的就是专职和兼职比例问题。对此有许多专家认为，人大常委会组成人员的专职化是我国社会主义民主政治建设发展的必然趋势[9]。
（四）可以树立人大的权威
从当今世界各国来看，一个重要的发展趋势就是“政府主导议会”，议会的大权逐渐旁落，这主要是由行政国家的膨胀引起的。而我国恰恰又是具有几千年的行政治国传统，议会意识淡薄。这两种状况融合在一起，就造成了在现实生活中公民对人大缺乏应有的尊重和信任，中国的宪政建设之路步履维艰。人大常委会是人大的核心部分，通过加强人大常委会的建设来完善人代会制度的选择，充分利用现有资源，也能够树立起人大常委会在公民中的权威，最终也会慢慢地提高人大的“实际地位”，从而完善中国的宪政建设。通过上文的分析，我们已经知道，在人民代表大会的框架和制度上，采取可行性改革措施的可能性很小，所以，笔者认为，当前树立人大权威的可行之路就是推进人大常委会的改革。
三、推进人大常委会改革的几点思路
（一）扩大组成人数，委员全部专职化
人大常委会承担着繁重的立法任务。立法是一项严肃且重要的工作，如果立法出现错误或者漏洞，给国家造成的影响将是不可估量的。全国人大常委会还是我国的宪法监督机关，担负着维护宪法尊严、保障宪法实施的重大任务。现实生活中，全国人大常委会从来没发布过宪法监督的案例；《立法法》第八条规定的法律保留的立法事项，全国人大及其常委会将其中某些事项授权给国务院先行制定行政法规。上述情况的存在，很大程度上是由全国人大常委会的组成人员偏少、专职化的组成人员更少的窘境造成的。因此，笔者建议，应当扩大全国人大常委会的组成人员总数，还应当实现人大常委会的组成人员的完全专职化，这才能更好地完成全国人民交付的任务，履行好代议机关的职责。参照世界各国的议员数量，比如，美国众议员435人，参议员100人；英国下院议员650人；日本众议员480人，参议员252人；芬兰议会议员200人。建议扩大后的全国人大常委会的组成人员在500人左右，省级人大常委会的组成人员建议在200人左右，地级市不低于100人，县级不低于50人。
（二）提高委员素质，延长工作时间
如果说全国人民代表大会是最高国家权力机关，应当特别强调其代表的广泛性、权力行使的正当性，那么全国人大常委会的组成人员则应突出委员的精英性和专业性。从实践上看，国家已经开始了这方面的改革进程，十届全国人大常委会整体学历要高于上届，经济、法律、教育、科技领域的委员有所增加。这些人大多受过高等教育，22人具有大专学历，91人具有大学学历，40人具有研究生学历。十届以前，常委会组成人员几乎都是从一线退下来的政府官员，一般年龄超过60岁，平均年龄达63.4岁；十届常委会委员平均年龄约60岁，其中40岁以下的有4人，41到50岁的有19人，51到60岁的有35人，被差额选举掉的8人中，有6人为69岁[10]。
除了国家已经采取的改善委员的文化素质、专业水平和年龄结构外，还应当延长人大常委会的工作时间，毕竟时间是做好一切工作的基本保障，特别是立法工作不是十天半月就能决定的事情。建议每年的会议时间保持在6个月左右，其余6个月用于立法调研和社会调查等。
（三）实现人大常委会与执政党、行政和司法机关的良性互动
现在的人民代表大会及其常委会不能有效行使宪法和法律赋予的权力，在公民的心目中缺乏权威，最重要原因之一就是，人大常委会的专职组成人员很难再实现职务晋升，人大在执政党内部缺乏发言权。要想真正实现人大对行政的有效监督，就应当改变现在人大常委会被称作“二线”的窘境，解决的方式就是改变现行的干部职务晋升路径，变“行政（司法）—党委”模式为“行政（司法）—人大—党委”模式，还要增加人大常委会在同级党的常委会中的人员名额。
笔者认为执政党中央在政治局常委中，把人大常委会委员长排在政府总理之前，就是基于维护人大权威的考虑，但是，这种“党委—人大—行政”的标志性的排位，在地方做得也不尽如人意。此种情况下，“行政主导议会”的尴尬局面就很容易出现了。在中国的现实国情下，人大的工作得不到党委的支持，是很难做好的。
（四）提供完善的工作和生活保障
良好的工作和生活条件是人大常委会组成人员全身心投入工作的前提。西方发达国家对议员们的待遇都是比较优厚的。比如2001年以前，美国议员的年薪就达7.51万美元，英国议员每年1.2万英镑，荷兰下议员年薪为7万盾[11]。相比之下，我国人大常委会专职委员们的薪水是比较低的。为了免除人大常委会委员们的后顾之忧，国家应当提高他们的待遇。
由于立法工作是一项复杂和繁重的工作，特别是在当代中国国情下，法律还很不健全，许多本应当由法律调整的事项，却由于缺乏相关法律还在被行政法规所规范，立法工作的艰巨性就更显突出。笔者认为，我国也应当借鉴西方发达国家的某些做法。比如，美国为议员们提供大量的助理。在美国，约有500多个议员，有25万个助理在为这些议员做事、服务[12]。
此外，为了保障人大常委会的委员们切实行使对“一府两院”的监督权，全国人大或者常委会应当通过立法确定某些法定情形，在这些情形下，政府官员或者司法官员应当承担政治责任，并规定一系列的其他相关制裁措施。
注释：
[1][8]参见董和平：《宪政问题研究》，载《法学家》2008年第2期。
[2][6]参见徐荣荣：《由兼职代表制到专职代表制——我国人大代表制度的改革方向》，载《中共杭州市委党校学报》2008年第2期。
[3]信息时报：《广东省军区司令员吕德松提请辞去人大代表》，载http://news.21cn.com/domestic/difang/2004/09/25/1781
224.shtml，2008年5月30日访问。
[4]姜峰：《对选举法“四分之一条款”及其代表制理论的追问——一个不同于平等论的视角》，载《中外法学》2007年第4期。
[5]参见朱国斌：《中国宪法与政治制度》，法律出版社2006年版，第116页。
[7] 蒋劲松：《美英法德瑞以六国议会议员专职化》，载《人大研究》2001年第10期。
[9]参见刘家华：《人大代表：专职还是兼职》，载http://www.rddb.cn/ ShowArticle.asp? Article ID =2671，2008年6月1日访问。
[10]人大研究：《十届全国人大常委会构成的变化》，载http://www.rdyj.com.cn/2003/rdqk-7-9.html，2008年6月1日访问。
[11]桂小宝：《国外有关议员专职化的特点》，载http://bbs.ifeng.com/viewthread.php?tid=2226757&page=1&authorid
=341747，2008年6月2日。
[12]桂小宝：《人大代表应当专职化》，载http://bbs.ifeng.com/viewthread.php?tid=2226757&page=1&authorid=341747，
2008年6月2日访问。
（作者单位：重庆行政学院）
一、当前我国人大制度存在的一些问题
（一）人大代表兼职
人大代表兼职是近年来颇受批评的一个制度。实事求是地讲，人大代表兼职的确存在很多问题，致使人大及其代表不能很好地履行其法定职责。譬如有的学者就指出：兼职代表容易使代表发生经常性的角色冲突，无法形成稳定的角色认同感，以致在实践中往往被看成一种符号的象征。在兼职代表制下，试图将代表名额平均分配于不同利益集团而实现代表利益的广泛性的做法，其效果可能适得其反。由于过分苛求代表来自不同的利益群体，使得代表素质不高，无法充分实现选民利益[2]。人大代表兼职也不利于立法工作的开展。立法是一项比较严肃的工作，对参与人员的专业水平和综合素质的要求较高，而我国的现实情况是，有相当一部分代表几乎不能胜任代表的工作，有的代表甚至五年一言不发，只是跟着举举手做个陪衬。
此外，兼职的人大代表，不仅要履行好代表职责，而且还需要完成好自己的本职工作。一般来说，兼职的人大代表大多是自己所在行业或者领域的佼佼者，日常的事务是比较繁忙的。因此，兼职的人大代表很难做到两者兼顾。2004年，广东省军区司令员吕德松表示因兼职过多不利于做好本职工作提请辞去人大代表，就是体现人大代表兼职弊端的一个典型案例[3] 。
（二）代表的人员构成比例不合理
我国的人大代表选举制度是地域代表制兼采职业代表制。从对这种选举制度模式的选择来看，初衷是既想照顾不同职业群体的利益，又想关注不同地域的诉求。遗憾的是，在实践中这种选举制度模式不但没有带来设计者所企及的效果，反而带来了很多负面效应。有的学者指出：“一种变异了的职业代表制思维迎合了对选举制度的众多误解，使地域代表制变为‘单位代表制’和带有浓厚身份色彩的‘身份代表制’，它们不但是选举权不平等的一个原因，而且也牢牢地束缚着选举法律制度的变革。”[4] 在“地域代表制兼采职业代表制”的模式下，以十届全国人大代表的构成为例，占全国人口80%以上的农民和工人，其代表人数仅占代表总人数的18.46%，而干部的代表人数却占到代表总人数的32.44%[5]。这种不平衡的代表分布直接的后果就是农民、工人的利益长期被忽视。人大代表的相当一部分来自“一府两院”，即国家行政和司法机关，这样就混淆了人大和行政、司法机关之间的监督与被监督的关系，导致自己监督自己的情况发生，使人大监督权被虚化了，这种既当裁判员又当运动员的监督方法很容易使监督流于形式[6]。而政府干部的比例过高，有可能造成“行政主导议会”。譬如，政府及其部门起草的法律草案和工作报告就可能比较容易通过。
（三）工作时间缺乏保障
人大代表的工作时间缺乏保障是人大制度存在的另一突出缺陷。我国各级人代会都是每年召开一次，每次会期15天左右，这半个月的时间就是人大代表们工作的主要时间。这种时间较短的会期对县乡级人大来说，也许能满足其开展工作的基本要求，而对于全国人大和省级人大来讲，这种会期可能就有些不适当了。以全国人大为例，在短短的半个月的时间内，不但要审查国务院、最高法院和最高检察院的工作报告，而且要审查一系列的法律议案和草案。特别是对于来自各行各业的、缺乏立法知识的代表而言，在不进行广泛查阅资料和调查、咨询的情况下，就让其对是否通过某项法律做出判断，显得不严肃。即使就人大常委会来说，每年召开的会议也就是6次左右，每次会期的时间10天左右，总的来说，工作的时间也不是很长。从国外来看，美国国会通常每年开会260天以上；法国每次年会从10月持续至次年6月，共9个月；英国议会每次年会平均持续170天；德国议会仅大会的实际开会时间平均在17000多个小时，约合250多个8小时工作日[7] 。
二、选择人大常委会作为突破点的理由
（一）充分尊重执政党的感情和思想
不论学界对人大代表的兼职、代表的比例不合理、工作时间缺乏保障等方面的问题有多么大的异议，不可否认的是在现行的人大体制下，公民的意愿基本能够得到表达和诉求，公民的权利基本能够得到保障，社会秩序基本是稳定有序的。在这种情况下，倡导大规模、大动作改革，主张借鉴西方议员专职制而采用人大代表的专职制，从理论上讲，这种建议是很难被执政党采纳的，从实践来看也是如此。现行的人大体制的框架，是以毛泽东为代表的执政党的第一代领导集体的确立的， 已经实行了几十年，执政党的领导层对具有中国特色的人民代表大会制度是有感情的，并认为人大制度所体现的广泛代表性是西方的议会制度所不能比拟的。所以，笔者认为在中国实行人大代表的专职制、大幅度延长人大代表的工作时间、对代表比例进行大调整等都是很难实现的，甚至可以说是学界的自娱自乐。相比之下，执政党已经在人大常委会制度方面做出了相应的改革，比如，扩大人大常委会的人员数量、常委会委员的年轻化等，这反映出执政党对人大制度改革的指导思想和思路。最重要的是在人大常委会的范围内改革，不会遭遇意识形态的强烈抵制。
（二）可以解决人大制度存在的诸多问题
以上文叙述的人大代表兼职、代表人员的构成比例不合理、工作时间缺乏保障等三个方面的问题为例，笔者认为，在人大常委会的范围内是完全可以解决上述问题的。
对人大代表的兼职问题，只要实现人大常委会委员的专职化，就可以化解人大代表兼职化带来的弊端。专职的人大常委会委员不会存在角色认同难题，也不会出现代表文化素质不达标的情况。因为，从现在实践的情况来看，人大常委会委员们的综合素质是能够胜任人大工作的。笔者认为，这主要源于选举人大代表和人大常委会委员的标准是不同的，执政党对选举人大代表的指导思想是广泛代表性，而对选举人大常委会委员的指导思想是精英化、专业化。
对代表人员的构成比例不合理的问题，只要人大常委会切实依法履行职责，做出一个适当的调整方案，这种问题是可以解决的。八届全国人代会之前，干部代表的比例在25%以下。即使今后将干部代表的比例降低到20%左右，也是完全可以接受的。
对于延长人大常委会委员的工作时间，这也不存在大的障碍。因为其数量相对较少，财政是能够支撑的，况且现在的全国人大常委会已经有50%左右的委员在全年工作，这其中还不包括专门委员会的委员们，虽然他们大多不是人大常委会的委员，但是他们几乎全年在为人大的立法等工作而服务。
（三）可以充分利用现有的制度资源
董和平认为完善中国的宪政建设，要注意遵循三个前提：一是要立足现状；二是要顺应国情；三是要循序渐进[8]。同样，笔者认为完善作为中国宪政制度核心的人民代表大会制度，也需要遵循上述三个前提。根据《全国人民代表大会组织法》第二十三条和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第四十一条的规定，各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。这已经充分体现了专职制的要求。在此，笔者想提醒大家注意，我国的人代会制度和西方的议会制度是有很大区别的，我国人民代表大会的立法权、决定权、监督权和任免权，可以说主要是由人大常委会来行使的，而西方国家不存在这种情况，它们的议会权力必须由议会全体行使，不存在常任议会和全体议会。为了更好地完善人民代表大会制度，党的十六大报告提出了“优化人大常委会组成人员的结构”。而在此结构中，除包括年龄、专业、学历和界别等因素外，最主要的就是专职和兼职比例问题。对此有许多专家认为，人大常委会组成人员的专职化是我国社会主义民主政治建设发展的必然趋势[9]。
（四）可以树立人大的权威
从当今世界各国来看，一个重要的发展趋势就是“政府主导议会”，议会的大权逐渐旁落，这主要是由行政国家的膨胀引起的。而我国恰恰又是具有几千年的行政治国传统，议会意识淡薄。这两种状况融合在一起，就造成了在现实生活中公民对人大缺乏应有的尊重和信任，中国的宪政建设之路步履维艰。人大常委会是人大的核心部分，通过加强人大常委会的建设来完善人代会制度的选择，充分利用现有资源，也能够树立起人大常委会在公民中的权威，最终也会慢慢地提高人大的“实际地位”，从而完善中国的宪政建设。通过上文的分析，我们已经知道，在人民代表大会的框架和制度上，采取可行性改革措施的可能性很小，所以，笔者认为，当前树立人大权威的可行之路就是推进人大常委会的改革。
三、推进人大常委会改革的几点思路
（一）扩大组成人数，委员全部专职化
人大常委会承担着繁重的立法任务。立法是一项严肃且重要的工作，如果立法出现错误或者漏洞，给国家造成的影响将是不可估量的。全国人大常委会还是我国的宪法监督机关，担负着维护宪法尊严、保障宪法实施的重大任务。现实生活中，全国人大常委会从来没发布过宪法监督的案例；《立法法》第八条规定的法律保留的立法事项，全国人大及其常委会将其中某些事项授权给国务院先行制定行政法规。上述情况的存在，很大程度上是由全国人大常委会的组成人员偏少、专职化的组成人员更少的窘境造成的。因此，笔者建议，应当扩大全国人大常委会的组成人员总数，还应当实现人大常委会的组成人员的完全专职化，这才能更好地完成全国人民交付的任务，履行好代议机关的职责。参照世界各国的议员数量，比如，美国众议员435人，参议员100人；英国下院议员650人；日本众议员480人，参议员252人；芬兰议会议员200人。建议扩大后的全国人大常委会的组成人员在500人左右，省级人大常委会的组成人员建议在200人左右，地级市不低于100人，县级不低于50人。
（二）提高委员素质，延长工作时间
如果说全国人民代表大会是最高国家权力机关，应当特别强调其代表的广泛性、权力行使的正当性，那么全国人大常委会的组成人员则应突出委员的精英性和专业性。从实践上看，国家已经开始了这方面的改革进程，十届全国人大常委会整体学历要高于上届，经济、法律、教育、科技领域的委员有所增加。这些人大多受过高等教育，22人具有大专学历，91人具有大学学历，40人具有研究生学历。十届以前，常委会组成人员几乎都是从一线退下来的政府官员，一般年龄超过60岁，平均年龄达63.4岁；十届常委会委员平均年龄约60岁，其中40岁以下的有4人，41到50岁的有19人，51到60岁的有35人，被差额选举掉的8人中，有6人为69岁[10]。
除了国家已经采取的改善委员的文化素质、专业水平和年龄结构外，还应当延长人大常委会的工作时间，毕竟时间是做好一切工作的基本保障，特别是立法工作不是十天半月就能决定的事情。建议每年的会议时间保持在6个月左右，其余6个月用于立法调研和社会调查等。
（三）实现人大常委会与执政党、行政和司法机关的良性互动
现在的人民代表大会及其常委会不能有效行使宪法和法律赋予的权力，在公民的心目中缺乏权威，最重要原因之一就是，人大常委会的专职组成人员很难再实现职务晋升，人大在执政党内部缺乏发言权。要想真正实现人大对行政的有效监督，就应当改变现在人大常委会被称作“二线”的窘境，解决的方式就是改变现行的干部职务晋升路径，变“行政（司法）—党委”模式为“行政（司法）—人大—党委”模式，还要增加人大常委会在同级党的常委会中的人员名额。
笔者认为执政党中央在政治局常委中，把人大常委会委员长排在政府总理之前，就是基于维护人大权威的考虑，但是，这种“党委—人大—行政”的标志性的排位，在地方做得也不尽如人意。此种情况下，“行政主导议会”的尴尬局面就很容易出现了。在中国的现实国情下，人大的工作得不到党委的支持，是很难做好的。
（四）提供完善的工作和生活保障
良好的工作和生活条件是人大常委会组成人员全身心投入工作的前提。西方发达国家对议员们的待遇都是比较优厚的。比如2001年以前，美国议员的年薪就达7.51万美元，英国议员每年1.2万英镑，荷兰下议员年薪为7万盾[11]。相比之下，我国人大常委会专职委员们的薪水是比较低的。为了免除人大常委会委员们的后顾之忧，国家应当提高他们的待遇。
由于立法工作是一项复杂和繁重的工作，特别是在当代中国国情下，法律还很不健全，许多本应当由法律调整的事项，却由于缺乏相关法律还在被行政法规所规范，立法工作的艰巨性就更显突出。笔者认为，我国也应当借鉴西方发达国家的某些做法。比如，美国为议员们提供大量的助理。在美国，约有500多个议员，有25万个助理在为这些议员做事、服务[12]。
此外，为了保障人大常委会的委员们切实行使对“一府两院”的监督权，全国人大或者常委会应当通过立法确定某些法定情形，在这些情形下，政府官员或者司法官员应当承担政治责任，并规定一系列的其他相关制裁措施。
注释：
[1][8]参见董和平：《宪政问题研究》，载《法学家》2008年第2期。
[2][6]参见徐荣荣：《由兼职代表制到专职代表制——我国人大代表制度的改革方向》，载《中共杭州市委党校学报》2008年第2期。
[3]信息时报：《广东省军区司令员吕德松提请辞去人大代表》，载http://news.21cn.com/domestic/difang/2004/09/25/1781
224.shtml，2008年5月30日访问。
[4]姜峰：《对选举法“四分之一条款”及其代表制理论的追问——一个不同于平等论的视角》，载《中外法学》2007年第4期。
[5]参见朱国斌：《中国宪法与政治制度》，法律出版社2006年版，第116页。
[7] 蒋劲松：《美英法德瑞以六国议会议员专职化》，载《人大研究》2001年第10期。
[9]参见刘家华：《人大代表：专职还是兼职》，载http://www.rddb.cn/ ShowArticle.asp? Article ID =2671，2008年6月1日访问。
[10]人大研究：《十届全国人大常委会构成的变化》，载http://www.rdyj.com.cn/2003/rdqk-7-9.html，2008年6月1日访问。
[11]桂小宝：《国外有关议员专职化的特点》，载http://bbs.ifeng.com/viewthread.php?tid=2226757&page=1&authorid
=341747，2008年6月2日。
[12]桂小宝：《人大代表应当专职化》，载http://bbs.ifeng.com/viewthread.php?tid=2226757&page=1&authorid=341747，
2008年6月2日访问。
（作者单位：重庆行政学院）