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1998年之前印尼的专权统治存在诸多问题，如腐败、低效、不透明、政府机构结构和财政不尽合理、员工知识技能落后等。1998年严重的经济危机之后，印尼进入了改革时代，政府以善政、廉政、反腐、发展民主和市场经济为核心，制定了多项法律法规和政策推动改革。改革的对象包括行政权、公务员管理和公共服务，旨在形成透明、诚信、民主、包容、负责、有效、服务大众的政府文化。
一、印尼的行政权改革
印尼行政权改革的核心是权力下放。2001年，印尼放弃中央集权，将行政权力下放给地方政府，中央政府开支的大约三分之一转移到了地方。2004年，总统首次由人民直接选举产生。他们声称其选举是采取相对自由、公正和和平的方式完成的。但是，在以多党制为特点的新的政治体制下，如何向新的制衡形式和民主治理过渡等问题还远远没有得到解决。一些专家认为，在财政开支方面，印尼是世界各国权力下放程度最大的国家之一。印尼权力下放的主要变化体现在行政区改革、地方领导自主创新和组织建设三方面。
首先，行政区改革意味着在省一级和区一级创建新的行政管辖区。印尼行政区数量已从1998年的301个大幅增加到2010年初的512个。权力下放往往伴随着新行政区的创建，这在加拿大、俄罗斯、尼日利亚、巴基斯坦等国家都曾发生过。但是，在印尼，绝大多数行政区改革并没有经过充分的思考和论证，其评价体系尚不完善。
第二，地方领导创新的产生得益于地方领导选举制度的改革。自2004年起，公民直接选举地方领导，这使得地方领导的背景呈现多样化趋势，从以前相对单一的军队背景，到如今的官员、学者、商人和非政府组织活动家等背景。这一举措推动了一些地区的创新性发展。许多地方领导创造了处理地方问题的新政策，而且不再需要经过中央政府的审核。一些地方政府的创新性政策十分成功，被中央政府采用后在地区间进行推广，例如，免费医疗服务，急救服务，电子化选举，通过报刊公开政务，政务监督投诉热线，公民满意度调查，电子化公共服务，精简政府机构和公务员队伍，公开招聘公务员，以能力测试为据的公开晋升系统，以业绩为据的公务员工资分配，通过个体评价系统确保基层员工的业绩得到认可，义务教育，电脑和网络知识培训，通过教育和培训进行文化方面的变革，翻修贫困人口住房，招商引资，保护传统特色市场不被新商场取代并使传统市场现代化等。
一些阻碍地方创新的问题同样存在，例如，如何平衡基于规则的问责制和基于产出的问责制。通常，如果过多地依赖规则，这样的问责制会阻碍创新和效率。一些利民政策的突破和创新举措可能被视为违规行为。例如，基于业绩的工资分配制度在一个地区实施非常成功，在另一个地区却被视为财政的违规操作。改革创新需要承担失败的风险，多数官员不愿意承担这样的风险，担心被指控违法违规或滥用职权。只有48.7 %的主管和43.2%行政人员运用了自由裁量权，其中24%运用在人事方面，25%运用在财政方面，60%运用在公共服务方面。
第三，非政府组织和独立组织迅速增加。非政府组织介于政府和私营企业之间，在处理一些重要的社会问题如公共服务和世界和平等方面注入了前所未有的活力。非政府组织的灵活性和与草根社区的紧密关系使得他们能够快速调动各方资源。他们的纯洁、执著和热情在一定程度上填补了社会需求的空白。从前，印尼的非政府组织和政府间的矛盾尖锐。自1997~1998年的经济危机和紧随其后的改革以来，印尼政府希望非政府组织能够成为实现国家目标的治理形式的一部分。在政策放宽的环境下，非政府组织的数量飞速增长，从1998年的3000家，到2001年的19000家。地方级和国家级的非政府组织的种类多样，例如，有立足社区或更广泛社会领域的，有以宣传或协调联络为工作宗旨的，有定位在面向公众、专门行业或学术领域的。但是，印尼的非政府组织目前还存在发展良莠不齐，以公谋私，被利用或被商业化等问题，阻碍其发挥社会功能。
在国际压力以及国内腐败的背景下，一些独立组织应运而生，目前共94个，如国家巡查员委员会、国家法律委员会、反腐委员会等。在改革之前成立的独立组织由政府官员组成，起到延伸政府职能的作用。改革后的独立组织，其成员背景和作用呈现多元化，成员由高级委员会选拔，由立法机关定夺，其人事结构包括来自私营、公共、专业和政府组织的人员。独立组织的作用不在于政策制定或公共服务，而在于监督政府行为、建议修订法律法规、政策咨询、协调各部门工作或填补政府公共服务方面的空白。同时，一些独立组织通过公开招聘、公众成员制、公众捐款、信息提供等方式落实公众参与机制。但是，这些独立组织也存在一些问题，如组织间职能重叠、公众参与程度不被纳入组织绩效评估的标准、在财政上和人员配置上过于依赖政府等。
印尼的权力下放尚存在诸多问题，包括改革零散片面，缺乏政治价值体系、明确的议程和宏观的改革设计，一些政策相互矛盾，计划多，落实少，导致执政效果并没有大幅提升。一些研究表明，印尼的权力下放已呈过度趋势。过度分权导致司法权不均衡，执政系统繁杂。目前全国共有32个部委，51个法定团体，33个省级政府和524个区级和市级政府，每个部门都有自己的目标和工作重点，导致各部委之间项目的重复建设。
此外，权力下放后对地方政府高度依赖，然而一些地方政府缺乏决心和能力，无法胜任。一些地方长官的权力过大，不受地方议会控制。一些地方政府在执政过程中受党派和资助选举的商家控制，服务党派和商家大于服务大众。一些地方执政不力已经导致了对自然资源和环境的破坏、腐败和地方福利水平下降等问题的出现。
二、印尼的公务员管理改革
除了上述印尼行政权改革以外，一些其他领域，例如公务员管理和公共服务，也被纳入印尼行政改革的日程。公务员管理现代化是印尼行政改革的目标之一。公务员管理现代化的内容包括：公务员队伍文化建设，人力资源发展，评估、奖励、薪酬制度等。其中，在公务员队伍文化建设方面，政府试图营造视印尼公务员职业为一种崇高事业的文化氛围，培养一种职业的、不受党派影响的公共服务理念。在人力资源发展和评估、奖励方面，政府从领导能力建设、岗位明晰、招聘、培训、专业化、职业发展、薪酬、晋升和转岗管理等方面进行了调整。具体包括，实施公开招聘，建立以业绩和能力为标准的晋升制度，设立评估中心。评估中心为公务员的职业规划和发展建立了人力资源信息系统，其中包括能力字典、能力标准、能力建设方式方法。
然而，公务员管理改革的力度和成效均不显著，主要反映在两方面：首先，加薪的力度太小，未能起到激励公务员创造业绩的作用，亦不能满足日常生活的需要，公务员管理岗位和专业岗位的工资比私营单位同类岗位的工资要低很多。退休金也无法保证公务员退休后的生活，低工资继续成为腐败的动机之一，工资结构和工资制定方法并没有和工作量、工作能力和业绩有效挂钩。
其次，在评估方面，缺乏客观有效的方法来衡量公务员的工作业绩。而且，不是所有单位都实施岗位能力标准。在招聘和晋升评估中，个人政治立场和裙带关系的作用大于工作能力和业绩的作用，公开招聘反而导致年长员工对年轻员工的妒嫉。“晋升和岗位咨询处”对员工的晋升起决定性作用，但却不能保证其客观公正性。因此，公务员素质和文化的问题没有得到解决。他们追求名利而非业绩，懒散低效，没有创新精神，服务上级而非公众。
三、印尼的公共服务改革
印尼的公共服务危机具有普遍性和长期性，已经在大多数政府部门蔓延了几十年。危机主要表现在腐败、低效呆板的服务流程及过高的服务成本。印尼政府正在努力改进公共服务组织和管理，提高公共部门的诚信，使公共服务更加人性化，最大程度地提高公众福利，责任到位，强调落实，树立公众对政府的信任，并建立私营企业介入公共服务的机制。为了提高公共服务质量，政府应用了以顾客为中心的方法，包括注重实效，避免内耗，采用竞争机制，服务社会而非政治领袖，应用市场机制，在一些情况下可以通过服务产生经济收益，并制定了15个顾客满意标准，即真实性、可靠性、负责性、透明性、安全性、适用性、有效性、经济合理性、员工能力水平、亲近顾客程度、了解顾客程度、友善耐心程度、沟通交流程度、程序的简化性和明确性。每个公共部门都可以根据自身的情况及服务对象的情况，选择性地参考这些标准。
事实上，这些措施所达到的效果并不显著。主要问题反映在：结构重复，职责模糊，政策制定过程不透明，奖惩和绩效反馈机制不足，决策过程漫长，因政治、民族、宗教和个人关系而产生的服务不公正等。其中，针对弱势群体（在身体、精神、能力方面有缺陷的人群）的公共服务也存在方方面面的缺陷，包括重视程度、态度、基础设施、政策和举措上的缺陷。比如，印尼政府于2003年通过立法推进特殊教育，将不同程度的残疾或有缺陷学生进行分类，把弱势青少年从社会中分离出来，在特殊学校进行教育，结果反而导致弱势和非弱势青少年之间的进一步隔阂。
印尼公共服务面临的主要挑战是长期存在的城乡发展不平衡问题。比如巴布亚岛的贫困指数是全国平均数的7倍，首都雅加达的53倍，过半人口生活在贫困线以下，有碍国家的稳定和发展。城乡贫富差距直接导致地方间的公共服务质量的悬殊。
目前，农村公共服务侧重乡村文化、食品供应、环境保护、妇女生育健康和计划生育这几方面。公共服务部门对农村文化持尊重和保护的态度，重视传承地方传统文化和乡土智慧。正视全球化和现代化的负面影响，如个人主义和物质至上的文化。在食品供应方面，虽然农村的大部分地区是农耕用地，印尼的乡村食品供应安全却得不到保证，其问题突出表现在食品供应与消费系统失调，以及来自国际食品业的剥削等。为了保证食品安全，一些村领导、农业组织和社区组织合作在土地分配和使用上制定照顾贫困农民的政策，并扶持可持续农耕。在环境保护方面，公共服务部门侧重水资源和生物多样性保护，通过法律法规（鼓励/制裁）和宣传教育，努力使村民具有公平享有良好生态环境的权利和相应的环保义务。在妇女生育健康和计划生育方面提高医疗保障和信息咨询服务。
农村公共服务尚存在诸多问题，主要反映在农村公共部门对非法采矿、违规罚款、自然灾害应急措施等问题的处理能力和力度薄弱。这主要归咎于农村公共服务部门责任权力不明确，体制不健全（如没有建立乡村企业），基础设施薄弱，群众参与程度有限，干部受教育程度低和后期能力建设不到位，缺乏资金和资源管理的知识和能力。
综上所述，印尼的行政改革虽然取得了一定成就，但是困难和问题仍然十分突出，并具有根本性、艰巨性、广泛性和长期性。改革的规划者和实施者对印尼的国情和地方的政治、经济、文化和自然环境状况缺乏深入的了解和分析，造成生搬硬套，过犹不及，欲速则不达。行政改革需要根据当地的实际情况进行充分的思考和论证，储备思想和物质基础，加强人力资源保障，促进机制性和法制性建设，组织协调各方力量，形成合力，以提高印尼行政的适用性、全局性、协调性、可操作性、稳定性和可持续性。
（作者系中国人事科学研究院国外人力资源室博士，本文是作者于2010年7月赴印度尼西亚参加第28届国际行政科学学会年会论文。）
一、印尼的行政权改革
印尼行政权改革的核心是权力下放。2001年，印尼放弃中央集权，将行政权力下放给地方政府，中央政府开支的大约三分之一转移到了地方。2004年，总统首次由人民直接选举产生。他们声称其选举是采取相对自由、公正和和平的方式完成的。但是，在以多党制为特点的新的政治体制下，如何向新的制衡形式和民主治理过渡等问题还远远没有得到解决。一些专家认为，在财政开支方面，印尼是世界各国权力下放程度最大的国家之一。印尼权力下放的主要变化体现在行政区改革、地方领导自主创新和组织建设三方面。
首先，行政区改革意味着在省一级和区一级创建新的行政管辖区。印尼行政区数量已从1998年的301个大幅增加到2010年初的512个。权力下放往往伴随着新行政区的创建，这在加拿大、俄罗斯、尼日利亚、巴基斯坦等国家都曾发生过。但是，在印尼，绝大多数行政区改革并没有经过充分的思考和论证，其评价体系尚不完善。
第二，地方领导创新的产生得益于地方领导选举制度的改革。自2004年起，公民直接选举地方领导，这使得地方领导的背景呈现多样化趋势，从以前相对单一的军队背景，到如今的官员、学者、商人和非政府组织活动家等背景。这一举措推动了一些地区的创新性发展。许多地方领导创造了处理地方问题的新政策，而且不再需要经过中央政府的审核。一些地方政府的创新性政策十分成功，被中央政府采用后在地区间进行推广，例如，免费医疗服务，急救服务，电子化选举，通过报刊公开政务，政务监督投诉热线，公民满意度调查，电子化公共服务，精简政府机构和公务员队伍，公开招聘公务员，以能力测试为据的公开晋升系统，以业绩为据的公务员工资分配，通过个体评价系统确保基层员工的业绩得到认可，义务教育，电脑和网络知识培训，通过教育和培训进行文化方面的变革，翻修贫困人口住房，招商引资，保护传统特色市场不被新商场取代并使传统市场现代化等。
一些阻碍地方创新的问题同样存在，例如，如何平衡基于规则的问责制和基于产出的问责制。通常，如果过多地依赖规则，这样的问责制会阻碍创新和效率。一些利民政策的突破和创新举措可能被视为违规行为。例如，基于业绩的工资分配制度在一个地区实施非常成功，在另一个地区却被视为财政的违规操作。改革创新需要承担失败的风险，多数官员不愿意承担这样的风险，担心被指控违法违规或滥用职权。只有48.7 %的主管和43.2%行政人员运用了自由裁量权，其中24%运用在人事方面，25%运用在财政方面，60%运用在公共服务方面。
第三，非政府组织和独立组织迅速增加。非政府组织介于政府和私营企业之间，在处理一些重要的社会问题如公共服务和世界和平等方面注入了前所未有的活力。非政府组织的灵活性和与草根社区的紧密关系使得他们能够快速调动各方资源。他们的纯洁、执著和热情在一定程度上填补了社会需求的空白。从前，印尼的非政府组织和政府间的矛盾尖锐。自1997~1998年的经济危机和紧随其后的改革以来，印尼政府希望非政府组织能够成为实现国家目标的治理形式的一部分。在政策放宽的环境下，非政府组织的数量飞速增长，从1998年的3000家，到2001年的19000家。地方级和国家级的非政府组织的种类多样，例如，有立足社区或更广泛社会领域的，有以宣传或协调联络为工作宗旨的，有定位在面向公众、专门行业或学术领域的。但是，印尼的非政府组织目前还存在发展良莠不齐，以公谋私，被利用或被商业化等问题，阻碍其发挥社会功能。
在国际压力以及国内腐败的背景下，一些独立组织应运而生，目前共94个，如国家巡查员委员会、国家法律委员会、反腐委员会等。在改革之前成立的独立组织由政府官员组成，起到延伸政府职能的作用。改革后的独立组织，其成员背景和作用呈现多元化，成员由高级委员会选拔，由立法机关定夺，其人事结构包括来自私营、公共、专业和政府组织的人员。独立组织的作用不在于政策制定或公共服务，而在于监督政府行为、建议修订法律法规、政策咨询、协调各部门工作或填补政府公共服务方面的空白。同时，一些独立组织通过公开招聘、公众成员制、公众捐款、信息提供等方式落实公众参与机制。但是，这些独立组织也存在一些问题，如组织间职能重叠、公众参与程度不被纳入组织绩效评估的标准、在财政上和人员配置上过于依赖政府等。
印尼的权力下放尚存在诸多问题，包括改革零散片面，缺乏政治价值体系、明确的议程和宏观的改革设计，一些政策相互矛盾，计划多，落实少，导致执政效果并没有大幅提升。一些研究表明，印尼的权力下放已呈过度趋势。过度分权导致司法权不均衡，执政系统繁杂。目前全国共有32个部委，51个法定团体，33个省级政府和524个区级和市级政府，每个部门都有自己的目标和工作重点，导致各部委之间项目的重复建设。
此外，权力下放后对地方政府高度依赖，然而一些地方政府缺乏决心和能力，无法胜任。一些地方长官的权力过大，不受地方议会控制。一些地方政府在执政过程中受党派和资助选举的商家控制，服务党派和商家大于服务大众。一些地方执政不力已经导致了对自然资源和环境的破坏、腐败和地方福利水平下降等问题的出现。
二、印尼的公务员管理改革
除了上述印尼行政权改革以外，一些其他领域，例如公务员管理和公共服务，也被纳入印尼行政改革的日程。公务员管理现代化是印尼行政改革的目标之一。公务员管理现代化的内容包括：公务员队伍文化建设，人力资源发展，评估、奖励、薪酬制度等。其中，在公务员队伍文化建设方面，政府试图营造视印尼公务员职业为一种崇高事业的文化氛围，培养一种职业的、不受党派影响的公共服务理念。在人力资源发展和评估、奖励方面，政府从领导能力建设、岗位明晰、招聘、培训、专业化、职业发展、薪酬、晋升和转岗管理等方面进行了调整。具体包括，实施公开招聘，建立以业绩和能力为标准的晋升制度，设立评估中心。评估中心为公务员的职业规划和发展建立了人力资源信息系统，其中包括能力字典、能力标准、能力建设方式方法。
然而，公务员管理改革的力度和成效均不显著，主要反映在两方面：首先，加薪的力度太小，未能起到激励公务员创造业绩的作用，亦不能满足日常生活的需要，公务员管理岗位和专业岗位的工资比私营单位同类岗位的工资要低很多。退休金也无法保证公务员退休后的生活，低工资继续成为腐败的动机之一，工资结构和工资制定方法并没有和工作量、工作能力和业绩有效挂钩。
其次，在评估方面，缺乏客观有效的方法来衡量公务员的工作业绩。而且，不是所有单位都实施岗位能力标准。在招聘和晋升评估中，个人政治立场和裙带关系的作用大于工作能力和业绩的作用，公开招聘反而导致年长员工对年轻员工的妒嫉。“晋升和岗位咨询处”对员工的晋升起决定性作用，但却不能保证其客观公正性。因此，公务员素质和文化的问题没有得到解决。他们追求名利而非业绩，懒散低效，没有创新精神，服务上级而非公众。
三、印尼的公共服务改革
印尼的公共服务危机具有普遍性和长期性，已经在大多数政府部门蔓延了几十年。危机主要表现在腐败、低效呆板的服务流程及过高的服务成本。印尼政府正在努力改进公共服务组织和管理，提高公共部门的诚信，使公共服务更加人性化，最大程度地提高公众福利，责任到位，强调落实，树立公众对政府的信任，并建立私营企业介入公共服务的机制。为了提高公共服务质量，政府应用了以顾客为中心的方法，包括注重实效，避免内耗，采用竞争机制，服务社会而非政治领袖，应用市场机制，在一些情况下可以通过服务产生经济收益，并制定了15个顾客满意标准，即真实性、可靠性、负责性、透明性、安全性、适用性、有效性、经济合理性、员工能力水平、亲近顾客程度、了解顾客程度、友善耐心程度、沟通交流程度、程序的简化性和明确性。每个公共部门都可以根据自身的情况及服务对象的情况，选择性地参考这些标准。
事实上，这些措施所达到的效果并不显著。主要问题反映在：结构重复，职责模糊，政策制定过程不透明，奖惩和绩效反馈机制不足，决策过程漫长，因政治、民族、宗教和个人关系而产生的服务不公正等。其中，针对弱势群体（在身体、精神、能力方面有缺陷的人群）的公共服务也存在方方面面的缺陷，包括重视程度、态度、基础设施、政策和举措上的缺陷。比如，印尼政府于2003年通过立法推进特殊教育，将不同程度的残疾或有缺陷学生进行分类，把弱势青少年从社会中分离出来，在特殊学校进行教育，结果反而导致弱势和非弱势青少年之间的进一步隔阂。
印尼公共服务面临的主要挑战是长期存在的城乡发展不平衡问题。比如巴布亚岛的贫困指数是全国平均数的7倍，首都雅加达的53倍，过半人口生活在贫困线以下，有碍国家的稳定和发展。城乡贫富差距直接导致地方间的公共服务质量的悬殊。
目前，农村公共服务侧重乡村文化、食品供应、环境保护、妇女生育健康和计划生育这几方面。公共服务部门对农村文化持尊重和保护的态度，重视传承地方传统文化和乡土智慧。正视全球化和现代化的负面影响，如个人主义和物质至上的文化。在食品供应方面，虽然农村的大部分地区是农耕用地，印尼的乡村食品供应安全却得不到保证，其问题突出表现在食品供应与消费系统失调，以及来自国际食品业的剥削等。为了保证食品安全，一些村领导、农业组织和社区组织合作在土地分配和使用上制定照顾贫困农民的政策，并扶持可持续农耕。在环境保护方面，公共服务部门侧重水资源和生物多样性保护，通过法律法规（鼓励/制裁）和宣传教育，努力使村民具有公平享有良好生态环境的权利和相应的环保义务。在妇女生育健康和计划生育方面提高医疗保障和信息咨询服务。
农村公共服务尚存在诸多问题，主要反映在农村公共部门对非法采矿、违规罚款、自然灾害应急措施等问题的处理能力和力度薄弱。这主要归咎于农村公共服务部门责任权力不明确，体制不健全（如没有建立乡村企业），基础设施薄弱，群众参与程度有限，干部受教育程度低和后期能力建设不到位，缺乏资金和资源管理的知识和能力。
综上所述，印尼的行政改革虽然取得了一定成就，但是困难和问题仍然十分突出，并具有根本性、艰巨性、广泛性和长期性。改革的规划者和实施者对印尼的国情和地方的政治、经济、文化和自然环境状况缺乏深入的了解和分析，造成生搬硬套，过犹不及，欲速则不达。行政改革需要根据当地的实际情况进行充分的思考和论证，储备思想和物质基础，加强人力资源保障，促进机制性和法制性建设，组织协调各方力量，形成合力，以提高印尼行政的适用性、全局性、协调性、可操作性、稳定性和可持续性。
（作者系中国人事科学研究院国外人力资源室博士，本文是作者于2010年7月赴印度尼西亚参加第28届国际行政科学学会年会论文。）