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摘要：随着深圳市社会经济水平的快速增长，土地资源的愈加匮乏和城市发展空间的日益不足已经成为制约城市和谐发展的瓶颈。以城市更新单元规划制定计划为龙头、以更新项目实施计划为协调工具的新计划机制，进一步强化了城市更新管理中的计划引导与统筹职能，是针对城市更新规划和实施特点的重要制度转变。
关键词：城市更新年度计划；城市更新；更新单元；深圳
Abstract: along with the social economy level of shenzhen the rapid growth of land resources, the more scarce and urban development of insufficient space has become increasingly restricting city harmonious development of bottleneck. To urban renewal plan for leading planning unit, to update the project implementation plan to coordinate the new plan tool mechanism, further strengthen the management of urban renewal plan to guide and as a whole function, is for planning and implementation of urban renewal of the characteristics of the important system transformation.
Key words: the city update annual plan; Urban update; Updated unit; shenzhen
中圖分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：
深圳这座年轻的城市，成立仅20多年，却先于其他城市面临着空间资源“难以为继”的严峻挑战。又由于深圳土地价值较其他城市更高，城市更新具有相对更高的市场赢利空间，也带来了更强的市场需求和动力。可见，无论从经济发展或是社会和谐的角度来看，城市更新都可能对深圳的未来产生深刻的影响。城市更新制度建设本身是价值观凝聚的过程，也是达成上述目标的必由之路。结合上文中分析的现状问题，笔者就深圳市城市更新制度建设提出以下几点建议。
1 建设城市更新的政策法规体系
首先要改变当前针对某一类问题完善某一项政策法规的工作方法，应从更加全局和统筹的角度出发，建立一个既能保证公共利益和整体目标，又能容纳多元利益群体的目标和诉求，统一、综合、开放、稳定的城市更新政策法规体系。这一体系应是主次分明、层次清晰的有机整体——《深圳市城市更新办法》作为其主干，旨在为城市更新的制度体系建立基本框架，它具有龙头和统筹作用，其核心内容应具有相对稳定性。《深圳市城市更新办法实施细则》则可以在推进实践的过程中逐步建立完善，为城市更新中的相关行为，包括相关的专职机构组织方案，提供更详细的规范和指引。在主干法的基本框架下，城市更新的相关配套政策可从不同领域的角度容纳各部门的管理目标和需求，也能协调更新管理与其他城市管理机制的关系。制度建设的初期应率先推出主干法，以明确更新的核心目标、主要策略和基本程序，并指导后续实施细则和配套政策的制定工作。
2 设立城市更新的专职管理机构
城市更新是涵盖了不同类型的改造对象的系统工程，同时涉及多元利益主体和复杂的利益矛盾，它对政府统筹和执行能力的要求远远超过了一般的新区建设工作。从英国、香港、新加坡和台湾等地的经验来看，设立专职的城市更新管理机构，有利于集中审批权，整合部门政策，进而提升政府的统筹干预能力和执行效率。城市更新专职管理机构的职能可能包括：制定城市更新的法律法规和配套政策；协助规划部门编制全市城市更新中长期规划和近期计划；审查和确认更新主体资格；组织更新项目的招投标工作；监管更新项目的实施；管理城市更新专项资金；以及协助落实城市更新涉及的拆迁补偿和安置工作等等。该机构特别需要增设协调和联络各部门工作的职能，如通过组织联席会议、协调谈判等形式加强各部门的沟通，减少重复工作，缩短审批时间。在必要的情况下，该机构还可作为实施主体直接参与到对城市具有重大影响或性质特殊的城市更新项目当中。
3 以城市更新单元整合城市更新的空间范围
城市更新项目空间范围的整合也是当前深圳城市更新制度建设中亟待解决的问题。日本进行“市地重划”，以及香港设立9 个重建目标区的方式，都给我们以启示——应突破目前主要根据宗地权属和土地利用现状为依据划定更新范围的方式，转变为由政府从城市整体发展目标和公共利益的需求出发，主动划定城市更新单元，并以此为基础进行面向实施的城市更新项目规划和管理。
4 以政府计划引导城市更新的市场需求
如何有效地引导市场需求是深圳城市更新制度建设中的另一个重要课题。香港的经验告诉我们，即使在市场经济体制高度成熟的地区，如果完全由开发商和市场需求主导城市更新，在资本和利润的驱使下，公共利益和城市发展的整体目标往往照顾不周。以市区重建局的成立为标志，香港改变了“积极不参与”政策下完全由市场主导、商业化运作的重建模式，以及重物质指标、轻社会功能的片面更新理念，政府为城市旧区功能调整和重建发挥了有限度介入的引导作用。
5 改革城市规划管理，适应更新管理需求
随着未来改造用地逐步取代新增建设用地成为深圳主要的空间供应来源，城市更新将逐步成为未来城市规划管理的首要内容。因此目前面向新增建设用地管理的城市规划体系和相关标准有必要针对更新管理的需求进行调整和完善。这种调整并非要游离于现行的城市规划体系设立一套新的城市更新规划体系，而是在现行体制的基础上，对应相关的城市规划层次，采用补充和“镶嵌”的方法纳入更新规划管理的目标和需求。比如在城市总体规划中提出全市城市更新的总体目标和策略，以此为指导制定全市城市更新专项规划；在全市城市更新专项规划中重点划定实施城市更新的片区范围，判断城市更新的初步规模，以及提出分片区的更新规划指引；在近期建设规划及其年度计划中应确定城市更新项目的实施时序和规划指引。法定图则是深圳城市规划管理最核心的工具，也是最待调整的规划层次，在其中除了要明确城市更新单元的范围以外，更重要的是要对城市更新涉及公共利益的主要因素提出强制性的控制要求，包括公共配套设施的类型和规模、公共绿地的保护要求以及必要的开发强度控制要求等等。只有利用法定图则将上述公共利益的因素从市场博弈中抽离出来，才能使得下一层次的城市更新单元的修建性详细规划具备全面面向市场实施的条件。
除了规划编制和审批方法需要调整以外，深圳现行的城市规划编制标准与准则也亟待应对更新规划管理的需求进行修正。比如对各类用地采用简单 “一刀切”的容积率控制标准，可能难以应对那些高密度建设地区实施城市更新的市场运作要求；而在用地分类标准上，城市更新可能带来的高度功能混合和用地集约，以及实施更新项目中存在的复杂的不确定因素都可能使原有的分类标准无法执行。因此，随着未来城市更新逐步“全面铺开”，城市规划行业从标准规范、技术方法、管理体制乃至规划师的思想素质方面都需要有所革新，特别是要改变传统计划经济的思维模式，为多元利益主体的目标需求以及合理的市场博弈留有足够的弹性空间。
[参考文献]
[1]万勇．旧城的和谐更新[M]．北京：中国建筑工业出版社，2006．
[2]徐荣，樊行．快速城市化下的深圳城市更新[A]．城市发展研究——2009 城市发展与规划国际论坛论文集[C]．2006．
关键词：城市更新年度计划；城市更新；更新单元；深圳
Abstract: along with the social economy level of shenzhen the rapid growth of land resources, the more scarce and urban development of insufficient space has become increasingly restricting city harmonious development of bottleneck. To urban renewal plan for leading planning unit, to update the project implementation plan to coordinate the new plan tool mechanism, further strengthen the management of urban renewal plan to guide and as a whole function, is for planning and implementation of urban renewal of the characteristics of the important system transformation.
Key words: the city update annual plan; Urban update; Updated unit; shenzhen
中圖分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：
深圳这座年轻的城市，成立仅20多年，却先于其他城市面临着空间资源“难以为继”的严峻挑战。又由于深圳土地价值较其他城市更高，城市更新具有相对更高的市场赢利空间，也带来了更强的市场需求和动力。可见，无论从经济发展或是社会和谐的角度来看，城市更新都可能对深圳的未来产生深刻的影响。城市更新制度建设本身是价值观凝聚的过程，也是达成上述目标的必由之路。结合上文中分析的现状问题，笔者就深圳市城市更新制度建设提出以下几点建议。
1 建设城市更新的政策法规体系
首先要改变当前针对某一类问题完善某一项政策法规的工作方法，应从更加全局和统筹的角度出发，建立一个既能保证公共利益和整体目标，又能容纳多元利益群体的目标和诉求，统一、综合、开放、稳定的城市更新政策法规体系。这一体系应是主次分明、层次清晰的有机整体——《深圳市城市更新办法》作为其主干，旨在为城市更新的制度体系建立基本框架，它具有龙头和统筹作用，其核心内容应具有相对稳定性。《深圳市城市更新办法实施细则》则可以在推进实践的过程中逐步建立完善，为城市更新中的相关行为，包括相关的专职机构组织方案，提供更详细的规范和指引。在主干法的基本框架下，城市更新的相关配套政策可从不同领域的角度容纳各部门的管理目标和需求，也能协调更新管理与其他城市管理机制的关系。制度建设的初期应率先推出主干法，以明确更新的核心目标、主要策略和基本程序，并指导后续实施细则和配套政策的制定工作。
2 设立城市更新的专职管理机构
城市更新是涵盖了不同类型的改造对象的系统工程，同时涉及多元利益主体和复杂的利益矛盾，它对政府统筹和执行能力的要求远远超过了一般的新区建设工作。从英国、香港、新加坡和台湾等地的经验来看，设立专职的城市更新管理机构，有利于集中审批权，整合部门政策，进而提升政府的统筹干预能力和执行效率。城市更新专职管理机构的职能可能包括：制定城市更新的法律法规和配套政策；协助规划部门编制全市城市更新中长期规划和近期计划；审查和确认更新主体资格；组织更新项目的招投标工作；监管更新项目的实施；管理城市更新专项资金；以及协助落实城市更新涉及的拆迁补偿和安置工作等等。该机构特别需要增设协调和联络各部门工作的职能，如通过组织联席会议、协调谈判等形式加强各部门的沟通，减少重复工作，缩短审批时间。在必要的情况下，该机构还可作为实施主体直接参与到对城市具有重大影响或性质特殊的城市更新项目当中。
3 以城市更新单元整合城市更新的空间范围
城市更新项目空间范围的整合也是当前深圳城市更新制度建设中亟待解决的问题。日本进行“市地重划”，以及香港设立9 个重建目标区的方式，都给我们以启示——应突破目前主要根据宗地权属和土地利用现状为依据划定更新范围的方式，转变为由政府从城市整体发展目标和公共利益的需求出发，主动划定城市更新单元，并以此为基础进行面向实施的城市更新项目规划和管理。
4 以政府计划引导城市更新的市场需求
如何有效地引导市场需求是深圳城市更新制度建设中的另一个重要课题。香港的经验告诉我们，即使在市场经济体制高度成熟的地区，如果完全由开发商和市场需求主导城市更新，在资本和利润的驱使下，公共利益和城市发展的整体目标往往照顾不周。以市区重建局的成立为标志，香港改变了“积极不参与”政策下完全由市场主导、商业化运作的重建模式，以及重物质指标、轻社会功能的片面更新理念，政府为城市旧区功能调整和重建发挥了有限度介入的引导作用。
5 改革城市规划管理，适应更新管理需求
随着未来改造用地逐步取代新增建设用地成为深圳主要的空间供应来源，城市更新将逐步成为未来城市规划管理的首要内容。因此目前面向新增建设用地管理的城市规划体系和相关标准有必要针对更新管理的需求进行调整和完善。这种调整并非要游离于现行的城市规划体系设立一套新的城市更新规划体系，而是在现行体制的基础上，对应相关的城市规划层次，采用补充和“镶嵌”的方法纳入更新规划管理的目标和需求。比如在城市总体规划中提出全市城市更新的总体目标和策略，以此为指导制定全市城市更新专项规划；在全市城市更新专项规划中重点划定实施城市更新的片区范围，判断城市更新的初步规模，以及提出分片区的更新规划指引；在近期建设规划及其年度计划中应确定城市更新项目的实施时序和规划指引。法定图则是深圳城市规划管理最核心的工具，也是最待调整的规划层次，在其中除了要明确城市更新单元的范围以外，更重要的是要对城市更新涉及公共利益的主要因素提出强制性的控制要求，包括公共配套设施的类型和规模、公共绿地的保护要求以及必要的开发强度控制要求等等。只有利用法定图则将上述公共利益的因素从市场博弈中抽离出来，才能使得下一层次的城市更新单元的修建性详细规划具备全面面向市场实施的条件。
除了规划编制和审批方法需要调整以外，深圳现行的城市规划编制标准与准则也亟待应对更新规划管理的需求进行修正。比如对各类用地采用简单 “一刀切”的容积率控制标准，可能难以应对那些高密度建设地区实施城市更新的市场运作要求；而在用地分类标准上，城市更新可能带来的高度功能混合和用地集约，以及实施更新项目中存在的复杂的不确定因素都可能使原有的分类标准无法执行。因此，随着未来城市更新逐步“全面铺开”，城市规划行业从标准规范、技术方法、管理体制乃至规划师的思想素质方面都需要有所革新，特别是要改变传统计划经济的思维模式，为多元利益主体的目标需求以及合理的市场博弈留有足够的弹性空间。
[参考文献]
[1]万勇．旧城的和谐更新[M]．北京：中国建筑工业出版社，2006．
[2]徐荣，樊行．快速城市化下的深圳城市更新[A]．城市发展研究——2009 城市发展与规划国际论坛论文集[C]．2006．