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摘要：本文结合贵州省耕地分布情况和质量状况，从土地开发整理工程特点、地力差异、承包体制、群众意识等方面分析了开展土地开发整理权属调整工作面临的困难和原因，并结合土地开发整理特点和贵州省工作实际，针对做好土地开发整理权属调整工作，提出作者的观点和建议。
关键词：土地开发整理；权属调整；困难；建议
土地开发整理的主要目的是通过工程使地块小块变大块，不规则变规则，为机械化或半机械化生产提供平台。并配套灌排设施，改善道路交通条件，提高旱涝保收能力。贵州省属全国欠发达、欠开发省份，是唯一没有平原支撑的内陆省份，为典型的喀斯特地貌区，地质结构复杂，地形起伏较大。省内耕地存零散分布，地块破碎，耕地质量差异大，决定了我省实施土地开发整理项目权属调整工作的困难性和复杂性。
一、土地开发整权属调整的困难及原因
我省土地开发整理权属调整存在的困难主要体现在田土块平整归并、道路和农田水利等工程占地的调整等方面。
1.我省土地整理项目在土地平整归并田土块工程中，普遍存在权属调整困难、阻力较大的问题，影响了我省土地整理项目建设进度和工程建设成效。其原因在于：(1)耕地质量差异大，人均耕地少，农民惜土意识强，不愿意轻易改变现状；(2)过去发包土地时为体现公平、公正原则，按远近搭配、肥瘦搭配和大小搭配的方式进行分配，加之地形起伏大，导致现有耕地地块破碎、零乱，每户人家拥有的耕地较为分散，户均面积小，土地平整涉及权属人较多，权属关系复杂。土地开发整理项目的实施，尤其是土地整理项目需打破原有的权属关系，由于老百姓观念较落后，没有意识到通过统一规划、统一整治，完善基础配套设施后，地力差异随之减小，耕地质量整体提高，不愿打破原来的分配原则。调整难度较大；(3)土地平整工程一定程度上破坏了原有耕地的耕作层，降低了耕地肥力，而建设后的培肥措施和经费考虑不足或落实不到位；(4)我省农村社会经济和生产力发展水平较低，土地平整、归并田土块目的是扩大地块面积，使地块形状规整，为实现机械化和半机械化创造条件，而当地农民长期以来都是以人力、蓄力耕作为主，认为地块大小和形状是否规整对生产影响不大，没有意识到实现机械化生产是实现农村经济和农业快速发展的必然趋势。
2.道路、农田水利等工程占地权属调整困难，补偿争议突出。一是质量因素，贵州省为多山区，地形复杂，地块破碎，地力差异较大，开发整理形成的新增耕地因土壤熟化度、肥力等因素，往往不及被占用耕地质量高，难以找到质量相当的新增耕地进行调整补偿；二是区位因素，我省耕地在距居民点和道路远近方面存在明显差异，当项目新增的耕地距被占用耕地老百姓居住地和公路较远时，即使作为调整补偿的耕地质量和数量均超过被占用耕地，因耕种和管理成本的增加，老百姓不愿接受补偿的新增耕地；三是面积因素，整理项目产生的新增耕地主要来源于田土坎减少及卧牛石清除等零星地类的减少，难以集中分配给被占用耕地的农户，缺少可供调整的成块的新增耕地或经济补偿，调整无法现实。
除上述客观原因外，土地开发整理工作自身还存在诸多因素，影响了权属调整工作的顺利开展。如项目普遍存在规划设计不够深入，部分工程布置和设计与实际不符，农民难以接受，权属调整方案过于简单，未充分征求权利人意见，或权属调整方案未能落实到位，土地开发整理补偿机制不健全，部分需要进行经济补偿的难以实现。另外，宣传力度不够，没有形成良好的社会舆论，农民没有充分认识到土地开发整理的实惠和长远的发展等。
二、关于做好土地开发整理权属调整工作的几点思考
土地开发整理权属调整不仅影响项目的顺利实施，关系到项目建设预期目标的能否全面实现，且涉及到群众的切身利益，解决好土地开发整理权属争议，对树立良好土地开发整理工作形象，推动土地开发整理工作健康、长远发展重要意义。结合土地开发整理特点和我省实际情况，本人提出以下几点想法和建议：
1.合理界定补偿范围，将合理经济补偿纳入项目预算。除原有的房屋拆迁和压占、损毁青苗按规定补偿外，对田间道路、农田水利等工程占用耕地，且无法利用项目新增耕地进行补偿的(主要是指占用项目区外耕地，且距项目区较远，或项目区内没有集中成块的新增耕地可供调整的)，建议纳入补偿范围，进行经济补偿，但补偿标准不宜过高(可参考农村道路补偿)；项目实施后的培肥是一个长期过程，难以实现一次性投入，对实施中破坏了耕作层的地块应连续2～3年进行培肥或作生产力降低补偿。
2.落实专门的权属调整经费。权属调整工作从项目立项、规划设计、工程施工、竣工验收到后期管护利用。从土地开发整理实际工作情况看，权属调整远比项目区勘测、规划设计工作量大，工作内容也更加复杂，没有专门的工作经费，开展權属调整的工作力度不够。认为可将权属调整工作单独设立科目纳入项目预算，确保权属调整工作落实到位。
3.工程设计的不合理一定程度造成权属调整困难。现在部分项目施工进展缓慢，权属调整困难，其中一个重要原因就是规划设计不切合实际，未充分考虑自然条件和当地种植习惯，设计要么过于理想化，要么随意行太强，未做到实事求是，因地制宜，工程难以完成或建成成后发挥功效不大，农民不予支持或积极性不高。对此，尽快制定符合本省实情的项目管理办法和工程建设标准，使工程设计更切合实际，管理灵活多样，做到合理规划，因地制宜，减少权属调整争议。同时严格项目规划设计审查，并建立规划设计责任追究制。
4.将权属工作落实到位，不能走形式、走过场，将权属调整工作落实情况纳入项目审查。项目申报单位应组织编制《权属调整方案》，充分考虑权属人利益。做到充分交流、沟通，广泛征求意见，方案需明确项目涉及权属人。工程占用耕地和新增耕地的数量，位置，以及新增耕地分配和占用耕地的调整补偿等，并将调整方案在项目区进行公告，对出现的争议及时进行修改完善和调整，无争议后经涉及的权属人签字，确保权属调整方案具有可操作行，工作落实到位，不搞口头协议。
5.加大宣传力度，争得全社会的认可和支持。土地开发整理是为规模化、产业化、机械化生产铺垫基础平台，为实现高校农业提供保障，具有一定前瞻性，是农村经济和农业发展的必然需求。为支持农村和农业发展，投入不计回报，农民是直接的受益者。我们应对其优势进行大力宣传，调动农民积极性，增强发展意识，让全社会各界深入了解土地开发整理工作内涵，充分认识土地整治对改变落后生产方式和改变农村面貌的重要作用，使其从被动接受调整到主动要求调整。
关键词：土地开发整理；权属调整；困难；建议
土地开发整理的主要目的是通过工程使地块小块变大块，不规则变规则，为机械化或半机械化生产提供平台。并配套灌排设施，改善道路交通条件，提高旱涝保收能力。贵州省属全国欠发达、欠开发省份，是唯一没有平原支撑的内陆省份，为典型的喀斯特地貌区，地质结构复杂，地形起伏较大。省内耕地存零散分布，地块破碎，耕地质量差异大，决定了我省实施土地开发整理项目权属调整工作的困难性和复杂性。
一、土地开发整权属调整的困难及原因
我省土地开发整理权属调整存在的困难主要体现在田土块平整归并、道路和农田水利等工程占地的调整等方面。
1.我省土地整理项目在土地平整归并田土块工程中，普遍存在权属调整困难、阻力较大的问题，影响了我省土地整理项目建设进度和工程建设成效。其原因在于：(1)耕地质量差异大，人均耕地少，农民惜土意识强，不愿意轻易改变现状；(2)过去发包土地时为体现公平、公正原则，按远近搭配、肥瘦搭配和大小搭配的方式进行分配，加之地形起伏大，导致现有耕地地块破碎、零乱，每户人家拥有的耕地较为分散，户均面积小，土地平整涉及权属人较多，权属关系复杂。土地开发整理项目的实施，尤其是土地整理项目需打破原有的权属关系，由于老百姓观念较落后，没有意识到通过统一规划、统一整治，完善基础配套设施后，地力差异随之减小，耕地质量整体提高，不愿打破原来的分配原则。调整难度较大；(3)土地平整工程一定程度上破坏了原有耕地的耕作层，降低了耕地肥力，而建设后的培肥措施和经费考虑不足或落实不到位；(4)我省农村社会经济和生产力发展水平较低，土地平整、归并田土块目的是扩大地块面积，使地块形状规整，为实现机械化和半机械化创造条件，而当地农民长期以来都是以人力、蓄力耕作为主，认为地块大小和形状是否规整对生产影响不大，没有意识到实现机械化生产是实现农村经济和农业快速发展的必然趋势。
2.道路、农田水利等工程占地权属调整困难，补偿争议突出。一是质量因素，贵州省为多山区，地形复杂，地块破碎，地力差异较大，开发整理形成的新增耕地因土壤熟化度、肥力等因素，往往不及被占用耕地质量高，难以找到质量相当的新增耕地进行调整补偿；二是区位因素，我省耕地在距居民点和道路远近方面存在明显差异，当项目新增的耕地距被占用耕地老百姓居住地和公路较远时，即使作为调整补偿的耕地质量和数量均超过被占用耕地，因耕种和管理成本的增加，老百姓不愿接受补偿的新增耕地；三是面积因素，整理项目产生的新增耕地主要来源于田土坎减少及卧牛石清除等零星地类的减少，难以集中分配给被占用耕地的农户，缺少可供调整的成块的新增耕地或经济补偿，调整无法现实。
除上述客观原因外，土地开发整理工作自身还存在诸多因素，影响了权属调整工作的顺利开展。如项目普遍存在规划设计不够深入，部分工程布置和设计与实际不符，农民难以接受，权属调整方案过于简单，未充分征求权利人意见，或权属调整方案未能落实到位，土地开发整理补偿机制不健全，部分需要进行经济补偿的难以实现。另外，宣传力度不够，没有形成良好的社会舆论，农民没有充分认识到土地开发整理的实惠和长远的发展等。
二、关于做好土地开发整理权属调整工作的几点思考
土地开发整理权属调整不仅影响项目的顺利实施，关系到项目建设预期目标的能否全面实现，且涉及到群众的切身利益，解决好土地开发整理权属争议，对树立良好土地开发整理工作形象，推动土地开发整理工作健康、长远发展重要意义。结合土地开发整理特点和我省实际情况，本人提出以下几点想法和建议：
1.合理界定补偿范围，将合理经济补偿纳入项目预算。除原有的房屋拆迁和压占、损毁青苗按规定补偿外，对田间道路、农田水利等工程占用耕地，且无法利用项目新增耕地进行补偿的(主要是指占用项目区外耕地，且距项目区较远，或项目区内没有集中成块的新增耕地可供调整的)，建议纳入补偿范围，进行经济补偿，但补偿标准不宜过高(可参考农村道路补偿)；项目实施后的培肥是一个长期过程，难以实现一次性投入，对实施中破坏了耕作层的地块应连续2～3年进行培肥或作生产力降低补偿。
2.落实专门的权属调整经费。权属调整工作从项目立项、规划设计、工程施工、竣工验收到后期管护利用。从土地开发整理实际工作情况看，权属调整远比项目区勘测、规划设计工作量大，工作内容也更加复杂，没有专门的工作经费，开展權属调整的工作力度不够。认为可将权属调整工作单独设立科目纳入项目预算，确保权属调整工作落实到位。
3.工程设计的不合理一定程度造成权属调整困难。现在部分项目施工进展缓慢，权属调整困难，其中一个重要原因就是规划设计不切合实际，未充分考虑自然条件和当地种植习惯，设计要么过于理想化，要么随意行太强，未做到实事求是，因地制宜，工程难以完成或建成成后发挥功效不大，农民不予支持或积极性不高。对此，尽快制定符合本省实情的项目管理办法和工程建设标准，使工程设计更切合实际，管理灵活多样，做到合理规划，因地制宜，减少权属调整争议。同时严格项目规划设计审查，并建立规划设计责任追究制。
4.将权属工作落实到位，不能走形式、走过场，将权属调整工作落实情况纳入项目审查。项目申报单位应组织编制《权属调整方案》，充分考虑权属人利益。做到充分交流、沟通，广泛征求意见，方案需明确项目涉及权属人。工程占用耕地和新增耕地的数量，位置，以及新增耕地分配和占用耕地的调整补偿等，并将调整方案在项目区进行公告，对出现的争议及时进行修改完善和调整，无争议后经涉及的权属人签字，确保权属调整方案具有可操作行，工作落实到位，不搞口头协议。
5.加大宣传力度，争得全社会的认可和支持。土地开发整理是为规模化、产业化、机械化生产铺垫基础平台，为实现高校农业提供保障，具有一定前瞻性，是农村经济和农业发展的必然需求。为支持农村和农业发展，投入不计回报，农民是直接的受益者。我们应对其优势进行大力宣传，调动农民积极性，增强发展意识，让全社会各界深入了解土地开发整理工作内涵，充分认识土地整治对改变落后生产方式和改变农村面貌的重要作用，使其从被动接受调整到主动要求调整。