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摘要：行政裁量基准的提出是为了限制行政执法机关滥用行政裁量权，以达到规范行政行为的目的。对于行政裁量，最大的矛盾就是如何对其具体执行标准进行限定，以防止其走向规范或僵化的极端。着眼于我国短期内出现的大量行政裁量基准，对行政裁量基准的概念性质等问题进行阐述，并进一步论述在我国发展过程中对行政裁量基准的规范化构建。
关键词：
行政裁量权；行政裁量基准;规范化
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）13-0219-02
1 行政裁量基准的基本问题
1.1 行政裁量基准的概念界定
关于行政裁量基准这一概念的表述，理论界和实务界都存在不不同的观点。国务院法制办在2009年10月下发的《关于规范行政裁量权的指导意见》中对其定义为，“裁量基准，是指行政执法部门根据使用规则确定并实施的行政执法的具体标准。”王天华教授将裁量基准定义为“行政执法者在行政法律规范没有提供要件-效果规定，或者虽然提供了要件-效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者图，在行政法律规范所预定的范围内，以要件-效果规定的形式设定的判断标准。”
上述对行政裁量基准的定义各有不同，但都主要强调行政裁量基准是对行政裁量权的细化，或者说是控制。也就是说行政裁量基准是具体案件中对法律规定的行政裁量权进行进一步的细化以达到控制、约束行政裁量权，防止权力的滥用。笔者认为，本文所论述的行政裁量基准可理解为行政裁量的基本准则，也可以理解为是使行政裁量更好的实现个案正义的基本标准和规则。
1.2 行政裁量基准的性质
关于裁量基准的性质有不同说法,有学者认为裁量基准是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化,也有学者认为裁量基是一种软法,其不具有硬法的国家强制力和约束力,其“法律效力”是一种“软约束力”,主要是基于行政机关领导权或监督权而产生,并通过行政机关内部自我约束机制来实现。
关于行政裁量性质的观点主要分歧在于行政裁量基准是属于“法”还是属于“规则”。在此，笔者持相左意见，认为这两种观点都有些片面。若认为行政裁量基准的性质是法，那么其立法权是从何而来，赞成者认为某些行政机关也可以被授予一定的立法权，所以行政裁量基准的立法权来源于法律的授予，然而其与我国立法法的相关规定相冲突。认为行政裁量基准的性质是行政规则，也有其不妥之处，首先，现实中很多裁量正义是不应该由规则来管制的；其次，很多裁量正义是排除规则的，因为没有人知道怎么形成规则；再次，很多裁量正义排除规则是因为裁量被偏向于任何的可能具体阐述的规则，个案正义通常比精细规则产生的结果要好，或者被认为比较好。可见裁量基准不仅仅是将行政法律规范具体化,更是一种“合理化解释的活动”，因而笔者认为行政法律规范的具体化或者是担当具体的事实和抽象的法规之间的一种媒介仅仅是裁量基准的一种外在表现形式而已,其本质是对行政规范的一种合理化解释,并通过这种再解释,达到行政法律规范的具体化,进一步达到对行政自由裁量权的控制。
2 对完善我国行政裁量基准构建的建议
2.1 制定裁量基准应当遵循的原则
2.1.1 法治原则
制定行政裁量基准要遵循法治原则，行政裁量权的行使也是为了能够使执法者面对具体的案情作出具体的判断和决定，从而实现个案中的正义。所以笔者认为，行政公平、公正应当成为制定行政裁量基准所应遵循的原则，在此基础上得出的结论就是行政裁量基准的制定必须遵循法治精神的要求。
2.1.2 比例原则
所谓的比例原则，是指行政机关在行使行政职权时，应当全面均衡行政目标的实现和保护行政相对人权益之间的关系，如果为了实现行政目标所采取的措施对行政相对人权益造成某种不利影响或损害，那么应将这种不利影响或损害限制在最小的范围内，并且与所追求的行政目标成适度比例。行政比例原则的核心其实就是利益的衡平与权力的约束。行政裁量基准的制定也是为了制约行政执法人员行使的裁量权，保护行政相对人的权益。这既要适用法律又要保护私人权益的过程本身就是一种利益的衡平过程。在这个意义上讲，行政裁量基准的制定与行政比例原则是一致的，行政比例原则当然可以成为制定行政裁量基准所应遵循的原则。
2.1.3 权利制衡原则
行政裁量基准的产生实际上是行政权力制衡的要求。所以我在制定行政裁量基准时就要保证制定出来的裁量基准能够适应制约权力的任务。要制定出好的行政裁量基准必须充分理解行政权力制衡原则的精神，在理解好该原则精神的基础上才能制定出能够真正实现其功能的行政裁量基准。这就可以避免粗制滥造的行政裁量基准出现，这在我国目前的行政裁量基准实践中有着很重要的意义。
2.1.4 行政信赖利益原则
行政法上的信赖利益原则，是指行政相对人出于对政府机关的信赖，按照政府机关的决定和承诺去行为，形成一定的收益或稳定的利益关系后，政府机关不得随意改变自已的决定和承诺；如果出于公共利益的考量需要改变原先的行政决定和承诺，政府机关必须负责弥补其对于行政相对人的信赖利益造成的特别损害。因此，行政裁量基准一旦制定并适用后，社会公众必然会提高预测能力，从而影响到了他们的行为，这也就是说行政裁量基准的制定必须稳定化，不能朝令夕改。这就要求在制定行政裁量基准时，行政机关必须具有超前意识，保证制定出来的裁量基准在一定时间内保持稳定。
2.2 完善行政裁量基准制度应解决的问题
2.2.1 行政裁量基准制定的主体
无论是在我国学术界还是实务界，都认识到了我国行政裁量基准制定主体存在问题并都对其进行了探讨。如第六次全国地方推行行政执法责任制的重点联系单位工作座谈会上，国务院法制办有关领导在谈到行政处罚自由裁量权规范的构建问题时，对裁量基准的制定主体作出如下设想：实行国务院垂直管理的行政执法部门，由国务院有关部门制定本系统裁量基准；实行属地管辖的行政执法部门，由省级行政执法部门制定本系统裁量基准，在省级行政区域内实行；拥有地方立法权的较大市可以根据本地区实际，制定本区域的裁量基准，在本区域内实施。然而，该设想制定出来的行政裁量基准可能并一定能够适合基层的情况，也就不一定能够充分发挥行政裁量基准的功能。
因而，笔者认为，结合我国具体情况，且行使行政裁量基准的主体多为一线行政机关及其工作人员，因而，在完善其制定主体方面，应实行国务院垂直管理的行政执法部门，由国务院有关部门出台本系统内制定裁量基准的指导思想，具体的行政裁量基准由各省级执法部门制定，省市级别的依次类推。县级的基层行政机关不能制定行政裁量基准，但其优秀的、经验丰富的执法人员应当被吸纳参与到上级机关制定行政裁量基准的过程中。
2.2.2 行政裁量基准制定过程中的公众参与机制
对于此在学界也是有很多观点的，行政裁量基准制度作为介于律规范与具体行政行为之间的行政规则，是否在制定程序的设计上也要考虑其外部特征，引入类似于立法的民主程序，进而保证裁量基准本身的正当性，很多学者对此持赞成态度。比如，周佑勇教授认为，“裁量基准的订立既是对法律认识理解的过程，也是行政机关与相对人沟通-协作-服务的过程，其最大的优势是规制对象的广泛而直接的参与”，“必须引入公众协商机制，强化行政过程中的利益沟通”。
对此，笔者认为，虽然裁量基准仅是行政机关制定的一种内部行政规则，对相对人来说不存在人他们设定权利和义务问题，但是这些行政规则却通过拘束行政机关的裁量，能够对相对人的权利义务产生实质性的影响。即便是制定行政裁量基准这一更需要专门技术支撑、更需要一线行政执法人员提供经验积累的行政活动，公众的有序参与也会有很大的作用。例如制定环保执法裁量基准，需要垂询众多排污主体和周围群众的意见等等。这种“公众参与、政民互动”的过程，实际上也是一个普法教育的生动过程，既可以提高行政裁量基准的制定质量，又可以提高行政裁量基准的“可接受性”，为基准的实施营造良好的社会基础。
参考文献
［1］姜明安.行政执法研究［M］.北京：北京大学出版社，2004.
［2］周佑勇.行政法基本原则研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2005.
［3］周佑勇.裁量基准的正当性问题研究［J］.中国法学,2007,（6）.
［4］余凌云.游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考［J］.清华法学,2008,（3）.
［5］王天华.裁量标准基本理论问题刍议［J］.浙江学刊,2006.
［6］章志远.行政裁量基准的兴起与现实课题［J］.当代法学,2010,（6）.
关键词：
行政裁量权；行政裁量基准;规范化
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）13-0219-02
1 行政裁量基准的基本问题
1.1 行政裁量基准的概念界定
关于行政裁量基准这一概念的表述，理论界和实务界都存在不不同的观点。国务院法制办在2009年10月下发的《关于规范行政裁量权的指导意见》中对其定义为，“裁量基准，是指行政执法部门根据使用规则确定并实施的行政执法的具体标准。”王天华教授将裁量基准定义为“行政执法者在行政法律规范没有提供要件-效果规定，或者虽然提供了要件-效果规定但据此不足以获得处理具体行政案件所需之完整的判断标准时，按照立法者图，在行政法律规范所预定的范围内，以要件-效果规定的形式设定的判断标准。”
上述对行政裁量基准的定义各有不同，但都主要强调行政裁量基准是对行政裁量权的细化，或者说是控制。也就是说行政裁量基准是具体案件中对法律规定的行政裁量权进行进一步的细化以达到控制、约束行政裁量权，防止权力的滥用。笔者认为，本文所论述的行政裁量基准可理解为行政裁量的基本准则，也可以理解为是使行政裁量更好的实现个案正义的基本标准和规则。
1.2 行政裁量基准的性质
关于裁量基准的性质有不同说法,有学者认为裁量基准是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化,也有学者认为裁量基是一种软法,其不具有硬法的国家强制力和约束力,其“法律效力”是一种“软约束力”,主要是基于行政机关领导权或监督权而产生,并通过行政机关内部自我约束机制来实现。
关于行政裁量性质的观点主要分歧在于行政裁量基准是属于“法”还是属于“规则”。在此，笔者持相左意见，认为这两种观点都有些片面。若认为行政裁量基准的性质是法，那么其立法权是从何而来，赞成者认为某些行政机关也可以被授予一定的立法权，所以行政裁量基准的立法权来源于法律的授予，然而其与我国立法法的相关规定相冲突。认为行政裁量基准的性质是行政规则，也有其不妥之处，首先，现实中很多裁量正义是不应该由规则来管制的；其次，很多裁量正义是排除规则的，因为没有人知道怎么形成规则；再次，很多裁量正义排除规则是因为裁量被偏向于任何的可能具体阐述的规则，个案正义通常比精细规则产生的结果要好，或者被认为比较好。可见裁量基准不仅仅是将行政法律规范具体化,更是一种“合理化解释的活动”，因而笔者认为行政法律规范的具体化或者是担当具体的事实和抽象的法规之间的一种媒介仅仅是裁量基准的一种外在表现形式而已,其本质是对行政规范的一种合理化解释,并通过这种再解释,达到行政法律规范的具体化,进一步达到对行政自由裁量权的控制。
2 对完善我国行政裁量基准构建的建议
2.1 制定裁量基准应当遵循的原则
2.1.1 法治原则
制定行政裁量基准要遵循法治原则，行政裁量权的行使也是为了能够使执法者面对具体的案情作出具体的判断和决定，从而实现个案中的正义。所以笔者认为，行政公平、公正应当成为制定行政裁量基准所应遵循的原则，在此基础上得出的结论就是行政裁量基准的制定必须遵循法治精神的要求。
2.1.2 比例原则
所谓的比例原则，是指行政机关在行使行政职权时，应当全面均衡行政目标的实现和保护行政相对人权益之间的关系，如果为了实现行政目标所采取的措施对行政相对人权益造成某种不利影响或损害，那么应将这种不利影响或损害限制在最小的范围内，并且与所追求的行政目标成适度比例。行政比例原则的核心其实就是利益的衡平与权力的约束。行政裁量基准的制定也是为了制约行政执法人员行使的裁量权，保护行政相对人的权益。这既要适用法律又要保护私人权益的过程本身就是一种利益的衡平过程。在这个意义上讲，行政裁量基准的制定与行政比例原则是一致的，行政比例原则当然可以成为制定行政裁量基准所应遵循的原则。
2.1.3 权利制衡原则
行政裁量基准的产生实际上是行政权力制衡的要求。所以我在制定行政裁量基准时就要保证制定出来的裁量基准能够适应制约权力的任务。要制定出好的行政裁量基准必须充分理解行政权力制衡原则的精神，在理解好该原则精神的基础上才能制定出能够真正实现其功能的行政裁量基准。这就可以避免粗制滥造的行政裁量基准出现，这在我国目前的行政裁量基准实践中有着很重要的意义。
2.1.4 行政信赖利益原则
行政法上的信赖利益原则，是指行政相对人出于对政府机关的信赖，按照政府机关的决定和承诺去行为，形成一定的收益或稳定的利益关系后，政府机关不得随意改变自已的决定和承诺；如果出于公共利益的考量需要改变原先的行政决定和承诺，政府机关必须负责弥补其对于行政相对人的信赖利益造成的特别损害。因此，行政裁量基准一旦制定并适用后，社会公众必然会提高预测能力，从而影响到了他们的行为，这也就是说行政裁量基准的制定必须稳定化，不能朝令夕改。这就要求在制定行政裁量基准时，行政机关必须具有超前意识，保证制定出来的裁量基准在一定时间内保持稳定。
2.2 完善行政裁量基准制度应解决的问题
2.2.1 行政裁量基准制定的主体
无论是在我国学术界还是实务界，都认识到了我国行政裁量基准制定主体存在问题并都对其进行了探讨。如第六次全国地方推行行政执法责任制的重点联系单位工作座谈会上，国务院法制办有关领导在谈到行政处罚自由裁量权规范的构建问题时，对裁量基准的制定主体作出如下设想：实行国务院垂直管理的行政执法部门，由国务院有关部门制定本系统裁量基准；实行属地管辖的行政执法部门，由省级行政执法部门制定本系统裁量基准，在省级行政区域内实行；拥有地方立法权的较大市可以根据本地区实际，制定本区域的裁量基准，在本区域内实施。然而，该设想制定出来的行政裁量基准可能并一定能够适合基层的情况，也就不一定能够充分发挥行政裁量基准的功能。
因而，笔者认为，结合我国具体情况，且行使行政裁量基准的主体多为一线行政机关及其工作人员，因而，在完善其制定主体方面，应实行国务院垂直管理的行政执法部门，由国务院有关部门出台本系统内制定裁量基准的指导思想，具体的行政裁量基准由各省级执法部门制定，省市级别的依次类推。县级的基层行政机关不能制定行政裁量基准，但其优秀的、经验丰富的执法人员应当被吸纳参与到上级机关制定行政裁量基准的过程中。
2.2.2 行政裁量基准制定过程中的公众参与机制
对于此在学界也是有很多观点的，行政裁量基准制度作为介于律规范与具体行政行为之间的行政规则，是否在制定程序的设计上也要考虑其外部特征，引入类似于立法的民主程序，进而保证裁量基准本身的正当性，很多学者对此持赞成态度。比如，周佑勇教授认为，“裁量基准的订立既是对法律认识理解的过程，也是行政机关与相对人沟通-协作-服务的过程，其最大的优势是规制对象的广泛而直接的参与”，“必须引入公众协商机制，强化行政过程中的利益沟通”。
对此，笔者认为，虽然裁量基准仅是行政机关制定的一种内部行政规则，对相对人来说不存在人他们设定权利和义务问题，但是这些行政规则却通过拘束行政机关的裁量，能够对相对人的权利义务产生实质性的影响。即便是制定行政裁量基准这一更需要专门技术支撑、更需要一线行政执法人员提供经验积累的行政活动，公众的有序参与也会有很大的作用。例如制定环保执法裁量基准，需要垂询众多排污主体和周围群众的意见等等。这种“公众参与、政民互动”的过程，实际上也是一个普法教育的生动过程，既可以提高行政裁量基准的制定质量，又可以提高行政裁量基准的“可接受性”，为基准的实施营造良好的社会基础。
参考文献
［1］姜明安.行政执法研究［M］.北京：北京大学出版社，2004.
［2］周佑勇.行政法基本原则研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2005.
［3］周佑勇.裁量基准的正当性问题研究［J］.中国法学,2007,（6）.
［4］余凌云.游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考［J］.清华法学,2008,（3）.
［5］王天华.裁量标准基本理论问题刍议［J］.浙江学刊,2006.
［6］章志远.行政裁量基准的兴起与现实课题［J］.当代法学,2010,（6）.