工业化、城市化进程将人类抛入了一个充满异质性、不确定性因素的社会中,传统的供给社会秩序的机制失灵了,以至于必须设计出统一的制度与管理体系而将不确定因素纳入可控的范围。这就是从自然秩序向创制秩序的过渡。在创制秩序的获得中,政策问题建构就是对社会问题进行认识和管理的过程。随着全球化、后工业化把人类推进高度复杂性与高度不确定性的阶段,社会问题无法被纳入形式上统一的制度规制之中了。也就是说,高度复杂性和高度不确定性意味着供给和保障创制秩序的因素陷入失灵状态,以至于创制秩序受到挑战,并需要谋求新的秩序取代创制秩序。在高度复杂性和高度不确定性条件下,社会问题的解决无法在确定性的制度框架下进行,工业社会的政策问题建构方式也必须作出根本性的调整。具体地说,政策问题需要在人们的合作行动中来加以即时建构,所获得的将是一种合作秩序。