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摘 要：在机电产品国际招标外部经营环境中，行政监管是最重要的因素之一。当前，机电产品国际招标行政监管体系已经逐渐形成，但在许多方面仍存在一定问题，制约着行业发展。文章对上述问题进行了探讨和分析，提出了相应的政策建议。
关键词：机电产品；国际招标；行政监管；问题
中图分类号：F752 文献标识码：A
一、引言
机电产品国际招标是我国货物招标领域的重要组成部分，招标标的主要为各类拟进口的机电设备。《招标投标法》实施后，机电产品国际招标进入了依法治理阶段，但“依靠政府推动、借助招标机构执行”的行业发展模式依然维存。机电产品国际招标行政监管制度，正是政府主管部门依据法律授权，按照合法的行政程序，采取制定规章、设立许可、监督检查、实施处罚和行政裁决等行政处理手段，针对国际招标活动而制定的公共政策和行政法律制度。在机电产品国际招标活动外部环境中，行政监管是最重要的因素之一。通过招标资质行政许可，重点加强对招标机构及其业务活动的监管，是当前实施国际招标行政监管的重要途径。
二、机电产品国际招标行政监管体系现状
（一）依法监管的法规体系已经形成
在“条块分割”的招标监管模式下，商务部作为机电产品国际招标投标的国家行政主管部门，相继制定、修改了《机电产品国际招标投标实施办法》、《机电产品国际招标机构资格审定办法》等部门规章。此外，还出台了一系列配套的规范性文件。完善的法规体系推动了监管活动的开展。
（二）行政监管主要制度明确、重点突出
行政监管主要制度包括强制招标制度、招标资质行政许可制度、评标方法的规范制度、质疑制度、违规惩戒制度等。商务部通过中国国际招标网搭建了国际招标业务网上操作平台，对招标业务流程实施技术性控制，为行政主管部门对招标业务流程实施精细化监管提供了可能。
（三）行政监管促进了国际招标行业发展
据商务部统计，自2004年以来，我国机电产品国际招标中标金额年增速一直保持在20%以上，至2008年达到最高值282.15亿美元。近几年受宏观经济形势影响虽有回落，但也维持在了较高水平。在国家一系列重点建设项目中，通过国际招标方式从国外引进了一大批先进设备及技术，对提升我国技术装备水平、优化企业产品结构、增强核心竞争力起到了积极作用。
三、当前机电产品国际招标行政监管中的主要问题及分析
（一）对强制招标的监管手段单一
当前，在签发进口许可证的审查环节，发证机关（即国际招标行政监管部门）往往会要求招标人提交国际招标中标通知书，作为强制招标的证明材料，这一举措在较长时间内取得了不错的效果。但近年来，不少机电设备已经取消了进口许可证管理，然而对于强制招标的监管，仍主要依赖前述手段，显然不能对规避国际招标的行为形成有效预防和全面打击。
（二）对国际招标机构的监管重点存在偏差
1.过分依赖业绩考核
根据规章，机电产品国际招标机构每年均需接受严格的年度招标业绩考核，达不到业绩标准的，将会面临降级甚至“摘牌”的风险。这种以业绩规模为导向的“粗放型”考核模式存在诸多弊端：
一是增加了招标机构的生存压力，导致招标代理市场无序竞争加剧。招标机构为了达到业绩要求，在招揽业务中采取违规违法手段的行为动机大大增强，比如不按国家规定标准收费、向招标人做出违法承诺等。目前，招标代理市场恶意压价、违规收费的问题正是困扰行业发展的症结之一。
二是不利于引导招标机构的可持续发展。招标机构的综合实力体现在人员素质、职业操守和服务质量等方面。过多地强调业绩规模，治标而不治本，不能从根本上解决招标机构的长远发展问题。
2.对人员素质要求过于简单
国际招标机构在人员配备方面只需满足 “具有中级职称以上的专职招标人员不少于从事招标业务人员总数的70%”即可，既无从业人员最低人数的限制，也无人员专业素质的要求，明显过于简单，不利于国际招标专业人才的吸收和培养，也不能从机制上引导招标机构对人才建设工作的重视。
（三）对招标机构比选行为缺乏必要的规范
《招标投标法》赋予招标人自主选择招标机构的权利，对招标机构进行比选，成为当前招标人行使这项权利的重要方式。但在国际招标机构的比选活动中，还缺少必要的制度对比选程序、评定规则等进行规范。招标机构在比选阶段往往采取恶意压价、相互排挤等手段争抢业务，进入招标程序后，为谋求自身利益补偿，不能秉持客观、公正的立场，招标质量得不到应有保障。
（四）质疑处理机制不够合理、高效
一是投标人质疑成本低，权责不对等，导致无效质疑或恶意质疑数量增多。二是国际招标相关法规未就质疑处理的完成时限做出明确规定，故监管部门的质疑处理效率得不到应有约束，导致质疑处理中“缺位”或“不到位”等问题较为突出，严重影响招标程序完成时间及项目建设进度。
（五）对评标专家的管理缺乏有效机制
在入库环节，目前还缺乏对拟荐专家知识结构、专业能力等方面的分类检测手段；入库后，对专家的培训、调整和清理也缺乏应有的长效机制，动态管理无法有效实施。另外，评标专家管理机制的缺失，导致专家素质参差不齐，敷衍了事、违心评判的现象时有发生，严重影响了评审质量。
四、完善机电产品国际招标行政监管的建议
（一）采取多种手段加强对强制招标的监管
除继续将国际招标作为签发进口许可证的前置条件进行严格审查外，还应积极探索跨部门的合作与联合执法，如与海关、资金提供方及银行等单位的配合与合作，对规避招标行为进行更为有效的打击。此外，应采取措施大力宣传机电产品国际招标制度，增强各类社会主体特别是采购单位对强制招标的正确认识。
（二）改进对招标机构的管理模式
1.把好招标机构的入门关和清退关。应建立科学合理的准入与清出机制，对招标机构实行动态考核，既要将那些实力强、信誉佳、诚实守信的单位发展进招标代理行业，又要对那些违法乱纪、缺乏公信力的招标机构清退出场。
2.转变对招标机构的业绩考核办法。目前对招标业绩一年一考核，缺乏必要的灵活性，忽视了经济发展周期性波动对区域投资规模（或招标需求总量）的影响。招标机构为争抢业务，公关工作投入多，服务质量改进投入少，不利于招标机构从“程序型代理”向“顾问型代理”的转变。因此，建议适当降低招标机构年度业绩考核刚性指标要求，同时借鉴工程招标资质或政府采购代理资质的考核模式，延长业绩考核周期，如两年一考核或三年一考核。
3.加强对招标机构从业人员素质的考核。目前，招标采购专业技术人员职业水平评价制度已经正式建立，招标师考试经过几年实践，也得到了社会的广泛认可。因此，在国际招标从业人员的素质考核中加入招标师人员数量要求已经具备基础条件。
此外，国际招标活动中还涉及大量的国际贸易专业知识，从事该类招标业务的从业人员理应具备相应的国际商务专业背景。鉴于我国对外经贸行业中已经建立了国际商务师执业资格制度，因此，国际招标资质审核条件中可以对机构配备国际商务师的人数做出明确规定。
（三）规范国际招标机构比选活动
建议针对国际招标机构比选，制定统一规则，建立网上比选平台，并严格监督实施。在招标代理收费报价方面，应明确必须按国家收费标准执行，上下浮动比例不得超过20%；在其它非价格因素评价方面，应限定具体的评价标准及相应的分值权重。
（四）加强恶意质疑监管，提高质疑处理效率
一是适当提高投标人的质疑成本。例如，明确规定投标人必须提交一定数额的质疑保证金。二是完善质疑信息的公示制度。质疑信息的公开应当及时、准确，且公示制度应与违规惩戒、市场准入等制度形成有效对接。三是明确规定质疑处理的完成时限。四是加强行政监管人员的业务技能，提高应对质疑的处理水平，提高质疑处理效率。
（五）加强国际招标评标专家库管理
加快建立全国统一的综合性评标专家网络体系是招标行业健康发展的重要保障。与行业内其它类别的招标相比，国际招标的评标专家库从建设之初就已实现全国联网，因此具备更好的基础条件。下一步，应按照全行业整体规划，充分借鉴其它招标领域在评标专家管理中的先进经验，采取相应措施，重点加强国际招标评标专家入库资格审查、业务培训、选聘考核以及惩戒、清退等方面的制度建设，为国际招标事业的健康发展提供强有力支撑。
关键词：机电产品；国际招标；行政监管；问题
中图分类号：F752 文献标识码：A
一、引言
机电产品国际招标是我国货物招标领域的重要组成部分，招标标的主要为各类拟进口的机电设备。《招标投标法》实施后，机电产品国际招标进入了依法治理阶段，但“依靠政府推动、借助招标机构执行”的行业发展模式依然维存。机电产品国际招标行政监管制度，正是政府主管部门依据法律授权，按照合法的行政程序，采取制定规章、设立许可、监督检查、实施处罚和行政裁决等行政处理手段，针对国际招标活动而制定的公共政策和行政法律制度。在机电产品国际招标活动外部环境中，行政监管是最重要的因素之一。通过招标资质行政许可，重点加强对招标机构及其业务活动的监管，是当前实施国际招标行政监管的重要途径。
二、机电产品国际招标行政监管体系现状
（一）依法监管的法规体系已经形成
在“条块分割”的招标监管模式下，商务部作为机电产品国际招标投标的国家行政主管部门，相继制定、修改了《机电产品国际招标投标实施办法》、《机电产品国际招标机构资格审定办法》等部门规章。此外，还出台了一系列配套的规范性文件。完善的法规体系推动了监管活动的开展。
（二）行政监管主要制度明确、重点突出
行政监管主要制度包括强制招标制度、招标资质行政许可制度、评标方法的规范制度、质疑制度、违规惩戒制度等。商务部通过中国国际招标网搭建了国际招标业务网上操作平台，对招标业务流程实施技术性控制，为行政主管部门对招标业务流程实施精细化监管提供了可能。
（三）行政监管促进了国际招标行业发展
据商务部统计，自2004年以来，我国机电产品国际招标中标金额年增速一直保持在20%以上，至2008年达到最高值282.15亿美元。近几年受宏观经济形势影响虽有回落，但也维持在了较高水平。在国家一系列重点建设项目中，通过国际招标方式从国外引进了一大批先进设备及技术，对提升我国技术装备水平、优化企业产品结构、增强核心竞争力起到了积极作用。
三、当前机电产品国际招标行政监管中的主要问题及分析
（一）对强制招标的监管手段单一
当前，在签发进口许可证的审查环节，发证机关（即国际招标行政监管部门）往往会要求招标人提交国际招标中标通知书，作为强制招标的证明材料，这一举措在较长时间内取得了不错的效果。但近年来，不少机电设备已经取消了进口许可证管理，然而对于强制招标的监管，仍主要依赖前述手段，显然不能对规避国际招标的行为形成有效预防和全面打击。
（二）对国际招标机构的监管重点存在偏差
1.过分依赖业绩考核
根据规章，机电产品国际招标机构每年均需接受严格的年度招标业绩考核，达不到业绩标准的，将会面临降级甚至“摘牌”的风险。这种以业绩规模为导向的“粗放型”考核模式存在诸多弊端：
一是增加了招标机构的生存压力，导致招标代理市场无序竞争加剧。招标机构为了达到业绩要求，在招揽业务中采取违规违法手段的行为动机大大增强，比如不按国家规定标准收费、向招标人做出违法承诺等。目前，招标代理市场恶意压价、违规收费的问题正是困扰行业发展的症结之一。
二是不利于引导招标机构的可持续发展。招标机构的综合实力体现在人员素质、职业操守和服务质量等方面。过多地强调业绩规模，治标而不治本，不能从根本上解决招标机构的长远发展问题。
2.对人员素质要求过于简单
国际招标机构在人员配备方面只需满足 “具有中级职称以上的专职招标人员不少于从事招标业务人员总数的70%”即可，既无从业人员最低人数的限制，也无人员专业素质的要求，明显过于简单，不利于国际招标专业人才的吸收和培养，也不能从机制上引导招标机构对人才建设工作的重视。
（三）对招标机构比选行为缺乏必要的规范
《招标投标法》赋予招标人自主选择招标机构的权利，对招标机构进行比选，成为当前招标人行使这项权利的重要方式。但在国际招标机构的比选活动中，还缺少必要的制度对比选程序、评定规则等进行规范。招标机构在比选阶段往往采取恶意压价、相互排挤等手段争抢业务，进入招标程序后，为谋求自身利益补偿，不能秉持客观、公正的立场，招标质量得不到应有保障。
（四）质疑处理机制不够合理、高效
一是投标人质疑成本低，权责不对等，导致无效质疑或恶意质疑数量增多。二是国际招标相关法规未就质疑处理的完成时限做出明确规定，故监管部门的质疑处理效率得不到应有约束，导致质疑处理中“缺位”或“不到位”等问题较为突出，严重影响招标程序完成时间及项目建设进度。
（五）对评标专家的管理缺乏有效机制
在入库环节，目前还缺乏对拟荐专家知识结构、专业能力等方面的分类检测手段；入库后，对专家的培训、调整和清理也缺乏应有的长效机制，动态管理无法有效实施。另外，评标专家管理机制的缺失，导致专家素质参差不齐，敷衍了事、违心评判的现象时有发生，严重影响了评审质量。
四、完善机电产品国际招标行政监管的建议
（一）采取多种手段加强对强制招标的监管
除继续将国际招标作为签发进口许可证的前置条件进行严格审查外，还应积极探索跨部门的合作与联合执法，如与海关、资金提供方及银行等单位的配合与合作，对规避招标行为进行更为有效的打击。此外，应采取措施大力宣传机电产品国际招标制度，增强各类社会主体特别是采购单位对强制招标的正确认识。
（二）改进对招标机构的管理模式
1.把好招标机构的入门关和清退关。应建立科学合理的准入与清出机制，对招标机构实行动态考核，既要将那些实力强、信誉佳、诚实守信的单位发展进招标代理行业，又要对那些违法乱纪、缺乏公信力的招标机构清退出场。
2.转变对招标机构的业绩考核办法。目前对招标业绩一年一考核，缺乏必要的灵活性，忽视了经济发展周期性波动对区域投资规模（或招标需求总量）的影响。招标机构为争抢业务，公关工作投入多，服务质量改进投入少，不利于招标机构从“程序型代理”向“顾问型代理”的转变。因此，建议适当降低招标机构年度业绩考核刚性指标要求，同时借鉴工程招标资质或政府采购代理资质的考核模式，延长业绩考核周期，如两年一考核或三年一考核。
3.加强对招标机构从业人员素质的考核。目前，招标采购专业技术人员职业水平评价制度已经正式建立，招标师考试经过几年实践，也得到了社会的广泛认可。因此，在国际招标从业人员的素质考核中加入招标师人员数量要求已经具备基础条件。
此外，国际招标活动中还涉及大量的国际贸易专业知识，从事该类招标业务的从业人员理应具备相应的国际商务专业背景。鉴于我国对外经贸行业中已经建立了国际商务师执业资格制度，因此，国际招标资质审核条件中可以对机构配备国际商务师的人数做出明确规定。
（三）规范国际招标机构比选活动
建议针对国际招标机构比选，制定统一规则，建立网上比选平台，并严格监督实施。在招标代理收费报价方面，应明确必须按国家收费标准执行，上下浮动比例不得超过20%；在其它非价格因素评价方面，应限定具体的评价标准及相应的分值权重。
（四）加强恶意质疑监管，提高质疑处理效率
一是适当提高投标人的质疑成本。例如，明确规定投标人必须提交一定数额的质疑保证金。二是完善质疑信息的公示制度。质疑信息的公开应当及时、准确，且公示制度应与违规惩戒、市场准入等制度形成有效对接。三是明确规定质疑处理的完成时限。四是加强行政监管人员的业务技能，提高应对质疑的处理水平，提高质疑处理效率。
（五）加强国际招标评标专家库管理
加快建立全国统一的综合性评标专家网络体系是招标行业健康发展的重要保障。与行业内其它类别的招标相比，国际招标的评标专家库从建设之初就已实现全国联网，因此具备更好的基础条件。下一步，应按照全行业整体规划，充分借鉴其它招标领域在评标专家管理中的先进经验，采取相应措施，重点加强国际招标评标专家入库资格审查、业务培训、选聘考核以及惩戒、清退等方面的制度建设，为国际招标事业的健康发展提供强有力支撑。