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摘要：城镇化的过程会有巨大的市政建设需求，在财力有限的情况下，政府
应通过完善制度设计，通过激励机制充分发挥市场和社会在市政建设中的作用，
激发市场和社会主体参与市政建设的热情，以弥补巨额市政建设财政资金不足的
状况。本文对市政建設的主体选择标准及其制度进行了探讨。
关键词:市政建设参与；市政建设主体选择；政府管理
中图分类号：TU99文献标识码：A
一、正确处理好市政建设过程中政府与市场、政府与社会的职能分工问题
首先要明确政府管理的界限和范畴，转变政府职能，在经济调节和市场监管
的基础上，更加关注社会管理和公共服务，以公共服务为核心，逐步建立覆盖全
体人民的基本公共服务体系。政府在职能分工上，更多的是决策者而非执行者，
更多的是制度设计者而非具体事务参与者，更多的是监管者而非市场参与者。因
此，在政府与社会、政府与市场的职能问题上，当前的改革趋势是建立在政府进
行统一管理的基础上，将更多的权限赋予社会、市场。发挥市场对资源的有效配
置的作用和社会对管理公共事务的积极性、主动性和能动性。
二、市政工程建设主体选择的量化标准
1、生产成本分析
生产成本的分析首先应区分市政建设所属项目行业的市场结构。比如2013
年７月３１日国务院常务会议中确定的“加强市政管网建设和改造中的市政管网
建设”中所提的市政管网是典型的自然垄断行业，自然垄断行业具有所需资金大，
建设周期长，设备专用性强，沉没成本大等特点，且一旦投入使用，具有较大的
范围经济、网络经济和规模经济，所以由一家或少数几家进行生产更有效率。但
是，垄断行业的低效率众所周知，垄断行业由于缺乏有效的竞争，企业往往放松
技术创新和管理创新，缺乏节约成本的意识，由此带来生产的低效率；垄断行业
可以利用垄断地位制定价，剥夺消费者剩余，使得分配效率低下；垄断行业还可
能产生寻租等成本。再次情况下，即使是上述所提的市政管网建设等自然垄断行
业政府也可以引进、培育竞争力量，特别是垄断行业的竞争性业务，政府完全可
以通过招投标的方式进行集中采购，通过市场的交易方式降低成本，提高提供公
共产品的效率和质量。
2、交易成本分析
交易成本理论是新制度主义经济学的核心理论，新制度主义经济学派用交易
成本衡量是选用企业生产还是市场交换，新公共管理论则利用交易成本理论衡量
选择的优劣性。市政建设可以由政府提供，也可以由市场或社会提供。按照交易
成本理论，如果政府的内部协调成本较低，主张由政府进行市政建设;如果政府
与市场或社会的外部交易成本更低，单就交易成本而言，政府应该选择让市场或
社会参与主体进行市政建设。如果政府与市场或社会的外部交易成本很小或者为
零，则无论政府或者市场或社会参与市政建设都是有效率的。
通过生产成本和交易成本的分析得知:如果市政建设政府提供的综合成本低
于市场或社会参与主体，那么就由政府提供;如果政府提供市政建设的综合成本
高于市场或社会参与主体，那么就由市场或社会参与主体提供。
三、不同主体提供市政建设的制度设计
1、政府提供市政建设的制度设计。
(1)完善政府治理结构
处理好政府的结构关系，包括处理好政府的管理幅度和管理层级之间的关
系，政府的决策、执行、监督之间的关系;同时，要处理好政府、市场、社会三
者之间的关系，通过政府治理结构的创新、政府组织结构的合理调整、权力运行
与监督的改革，以及决策民主化、科学化、制度化和规范化设计，以制度改革减
少政府内部协调成本，进而完善政府治理结构。
(2)推进依法行政
建立以市政建设项目预算为核心的项目决策、执行、监督体系;对市政建设
过程进行动态监控和量化评估，以提高市政建设决策的科学化、制度化和规范化。
(3)完善市政建设决策的民主制度
完善重大市政建设项目集体决策制度、专家咨询制度、听证和社会公示制度，
将社会各阶层、各利益团体的要求纳入到制度体系内，拓宽公众参与渠道，以利
于公众充分表达他们的利益和诉求，保证公众有充分的知情权、参与权、表达权
和监督权，以利于提高市政建设决策民主化。
(4)引入市场竞争机制
借鉴公共选择学派有关将市场竞争机制引入政府管理的思想，在政府进行市
政建设的过程中，引入市场机制，重塑政府管理的激励机制和竞争机制，通过政
府内部的竞争以及政府与市场或社会参与主体的竞争，提高市政建设的效率和质
量，满足民众对市政公共服务不断增长的多样性、差异性需求。
(5)完善绩效评价指标制度体系
为了对政府提供的市政建设进行有效的监督和效率评价，政府应该完善以项
目为单位的绩效评价体系，用以全过程动态监测市政建设，从而提高政府提供的
市政建设的效率和质量，节省市政建设的成本。
2、社会或者市场提供市政建设的制度设计
如果在通过综合成本的比较之后，社会、市场提供市政建设的综合成本更低，
政府选择社会或者市场进行市政建设的同时应该完善相应的制度建设，以利于政
府对社会以及市场的有效管理，提高社会、市场在提供市政设施过程中的制度化
和规范化。通过诱导性的制度设计，使得社会和市场提供的市政建设符合公众的
公共利益需求。
（1）我们可以借鉴西方在此制度设计上的有益理论研究成果。例如，委托
代理理论的问题是由信息不对称引起的，因为根据经济人和理性人的假设，代理
人为了追求他自己的利益会以牺牲委托人的利益为代价，委托代理问题的核心问
题是如何通过制度设计使得代理人的行为符合委托人的利益。公共选择学派认为
政府应该制定合适的制度体系使得社会组织或者个人在追求个人利益时能够实
现社会利益。新制度主义经济学的代表人物科斯在《社会成本问题》一文中论述
了市场能够实现经济的有效运行，通过制度设计，即使存在社会成本的情况下，
在经济处于均衡时也能实现资源的有效配置。
从以上新自由主义经济学的观点中，我们不难发现，在存在政府与市场、社
会的关系问题上，其实质就是上述所描述的委托人代理人的关系问题，如果缺乏
一定的制度引导、缺乏激励机制，社会和市场容易为了他自身的利益牺牲社会的
整体利益。因此，在社会市场提供市政建设的过程中，政府应该完善制度体系设
计，通过此套制度提供足够的激励机制，使得社会市场积极主动地参与到市政建
设上来，充分发挥市场对资源配置的作用和社会参与市政建设的积极性、主动性、
能动性。例如，政府可以通过制定税收优惠政策、贷款利率政策、降低准入门槛
等政策措施，有效调动社会和市场主体参与市政建设的积极性。
（2）通过制度的设计应该使得社会和市场在追求她自身利益的同时能够实
现社会整体利益，促进社会福利的改进。在这里产权起着重要的作用，政府在充
分论证的基础上，应该明确各层次、各种类型的产权，核心是在法律允许的范围
内尽可能的给予社会和市场更多的权利。例如在市政工程的建设中，可以采用
BOT模式，即社会市场建造，市政工程完工之后，政府赋予市场和社会一定期限
的经营权，等过了这个期限后，将经营权转让给政府，但是市政工程的所有权一
直归政府所有。这种产权安排，可以给社会和市场主体一定的激励，在经营权的
诱导下，可以以更高效率、低成本的方式提供多样性、差异性的市政工程。（3）
通过制度设计以有效监督管理社会市场的行为，使得政府、社会、市场在市政建
设过程中的角色、职能、行为科学化、制度化、规范化。政府制定相应的制度规
范，用以约束市场社会在建设市政工程的行为，使得社会、市场的行为在政府的
有效管理之下，在充分利用社会提供市政建设的积极性和市场对资源有效配置的
基础性配置，使得他们的行为符合政府的利益需要，符合社会整体利益的需要。
结束语
在参与市政建设的过程中，政府通过引入竞争机制，对比市政建设参与主体
的综合成本，选择市政建设的参与者，以解决公共产品垄断的低效率问题，提高
市政建设的效率和质量。与此同时，政府该完善相应的管理机制，以维护市政建
设市场或社会参与的制度化、规范化运行。
参考文献
[1]文建东.公共选择学派.[M].武汉：武汉出版社，2006.
[2]陈振明，薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J].中国社会科
学，2007（5）.
[3]卢现祥.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2007.
应通过完善制度设计，通过激励机制充分发挥市场和社会在市政建设中的作用，
激发市场和社会主体参与市政建设的热情，以弥补巨额市政建设财政资金不足的
状况。本文对市政建設的主体选择标准及其制度进行了探讨。
关键词:市政建设参与；市政建设主体选择；政府管理
中图分类号：TU99文献标识码：A
一、正确处理好市政建设过程中政府与市场、政府与社会的职能分工问题
首先要明确政府管理的界限和范畴，转变政府职能，在经济调节和市场监管
的基础上，更加关注社会管理和公共服务，以公共服务为核心，逐步建立覆盖全
体人民的基本公共服务体系。政府在职能分工上，更多的是决策者而非执行者，
更多的是制度设计者而非具体事务参与者，更多的是监管者而非市场参与者。因
此，在政府与社会、政府与市场的职能问题上，当前的改革趋势是建立在政府进
行统一管理的基础上，将更多的权限赋予社会、市场。发挥市场对资源的有效配
置的作用和社会对管理公共事务的积极性、主动性和能动性。
二、市政工程建设主体选择的量化标准
1、生产成本分析
生产成本的分析首先应区分市政建设所属项目行业的市场结构。比如2013
年７月３１日国务院常务会议中确定的“加强市政管网建设和改造中的市政管网
建设”中所提的市政管网是典型的自然垄断行业，自然垄断行业具有所需资金大，
建设周期长，设备专用性强，沉没成本大等特点，且一旦投入使用，具有较大的
范围经济、网络经济和规模经济，所以由一家或少数几家进行生产更有效率。但
是，垄断行业的低效率众所周知，垄断行业由于缺乏有效的竞争，企业往往放松
技术创新和管理创新，缺乏节约成本的意识，由此带来生产的低效率；垄断行业
可以利用垄断地位制定价，剥夺消费者剩余，使得分配效率低下；垄断行业还可
能产生寻租等成本。再次情况下，即使是上述所提的市政管网建设等自然垄断行
业政府也可以引进、培育竞争力量，特别是垄断行业的竞争性业务，政府完全可
以通过招投标的方式进行集中采购，通过市场的交易方式降低成本，提高提供公
共产品的效率和质量。
2、交易成本分析
交易成本理论是新制度主义经济学的核心理论，新制度主义经济学派用交易
成本衡量是选用企业生产还是市场交换，新公共管理论则利用交易成本理论衡量
选择的优劣性。市政建设可以由政府提供，也可以由市场或社会提供。按照交易
成本理论，如果政府的内部协调成本较低，主张由政府进行市政建设;如果政府
与市场或社会的外部交易成本更低，单就交易成本而言，政府应该选择让市场或
社会参与主体进行市政建设。如果政府与市场或社会的外部交易成本很小或者为
零，则无论政府或者市场或社会参与市政建设都是有效率的。
通过生产成本和交易成本的分析得知:如果市政建设政府提供的综合成本低
于市场或社会参与主体，那么就由政府提供;如果政府提供市政建设的综合成本
高于市场或社会参与主体，那么就由市场或社会参与主体提供。
三、不同主体提供市政建设的制度设计
1、政府提供市政建设的制度设计。
(1)完善政府治理结构
处理好政府的结构关系，包括处理好政府的管理幅度和管理层级之间的关
系，政府的决策、执行、监督之间的关系;同时，要处理好政府、市场、社会三
者之间的关系，通过政府治理结构的创新、政府组织结构的合理调整、权力运行
与监督的改革，以及决策民主化、科学化、制度化和规范化设计，以制度改革减
少政府内部协调成本，进而完善政府治理结构。
(2)推进依法行政
建立以市政建设项目预算为核心的项目决策、执行、监督体系;对市政建设
过程进行动态监控和量化评估，以提高市政建设决策的科学化、制度化和规范化。
(3)完善市政建设决策的民主制度
完善重大市政建设项目集体决策制度、专家咨询制度、听证和社会公示制度，
将社会各阶层、各利益团体的要求纳入到制度体系内，拓宽公众参与渠道，以利
于公众充分表达他们的利益和诉求，保证公众有充分的知情权、参与权、表达权
和监督权，以利于提高市政建设决策民主化。
(4)引入市场竞争机制
借鉴公共选择学派有关将市场竞争机制引入政府管理的思想，在政府进行市
政建设的过程中，引入市场机制，重塑政府管理的激励机制和竞争机制，通过政
府内部的竞争以及政府与市场或社会参与主体的竞争，提高市政建设的效率和质
量，满足民众对市政公共服务不断增长的多样性、差异性需求。
(5)完善绩效评价指标制度体系
为了对政府提供的市政建设进行有效的监督和效率评价，政府应该完善以项
目为单位的绩效评价体系，用以全过程动态监测市政建设，从而提高政府提供的
市政建设的效率和质量，节省市政建设的成本。
2、社会或者市场提供市政建设的制度设计
如果在通过综合成本的比较之后，社会、市场提供市政建设的综合成本更低，
政府选择社会或者市场进行市政建设的同时应该完善相应的制度建设，以利于政
府对社会以及市场的有效管理，提高社会、市场在提供市政设施过程中的制度化
和规范化。通过诱导性的制度设计，使得社会和市场提供的市政建设符合公众的
公共利益需求。
（1）我们可以借鉴西方在此制度设计上的有益理论研究成果。例如，委托
代理理论的问题是由信息不对称引起的，因为根据经济人和理性人的假设，代理
人为了追求他自己的利益会以牺牲委托人的利益为代价，委托代理问题的核心问
题是如何通过制度设计使得代理人的行为符合委托人的利益。公共选择学派认为
政府应该制定合适的制度体系使得社会组织或者个人在追求个人利益时能够实
现社会利益。新制度主义经济学的代表人物科斯在《社会成本问题》一文中论述
了市场能够实现经济的有效运行，通过制度设计，即使存在社会成本的情况下，
在经济处于均衡时也能实现资源的有效配置。
从以上新自由主义经济学的观点中，我们不难发现，在存在政府与市场、社
会的关系问题上，其实质就是上述所描述的委托人代理人的关系问题，如果缺乏
一定的制度引导、缺乏激励机制，社会和市场容易为了他自身的利益牺牲社会的
整体利益。因此，在社会市场提供市政建设的过程中，政府应该完善制度体系设
计，通过此套制度提供足够的激励机制，使得社会市场积极主动地参与到市政建
设上来，充分发挥市场对资源配置的作用和社会参与市政建设的积极性、主动性、
能动性。例如，政府可以通过制定税收优惠政策、贷款利率政策、降低准入门槛
等政策措施，有效调动社会和市场主体参与市政建设的积极性。
（2）通过制度的设计应该使得社会和市场在追求她自身利益的同时能够实
现社会整体利益，促进社会福利的改进。在这里产权起着重要的作用，政府在充
分论证的基础上，应该明确各层次、各种类型的产权，核心是在法律允许的范围
内尽可能的给予社会和市场更多的权利。例如在市政工程的建设中，可以采用
BOT模式，即社会市场建造，市政工程完工之后，政府赋予市场和社会一定期限
的经营权，等过了这个期限后，将经营权转让给政府，但是市政工程的所有权一
直归政府所有。这种产权安排，可以给社会和市场主体一定的激励，在经营权的
诱导下，可以以更高效率、低成本的方式提供多样性、差异性的市政工程。（3）
通过制度设计以有效监督管理社会市场的行为，使得政府、社会、市场在市政建
设过程中的角色、职能、行为科学化、制度化、规范化。政府制定相应的制度规
范，用以约束市场社会在建设市政工程的行为，使得社会、市场的行为在政府的
有效管理之下，在充分利用社会提供市政建设的积极性和市场对资源有效配置的
基础性配置，使得他们的行为符合政府的利益需要，符合社会整体利益的需要。
结束语
在参与市政建设的过程中，政府通过引入竞争机制，对比市政建设参与主体
的综合成本，选择市政建设的参与者，以解决公共产品垄断的低效率问题，提高
市政建设的效率和质量。与此同时，政府该完善相应的管理机制，以维护市政建
设市场或社会参与的制度化、规范化运行。
参考文献
[1]文建东.公共选择学派.[M].武汉：武汉出版社，2006.
[2]陈振明，薛澜.中国公共管理理论研究的重点领域和主题[J].中国社会科
学，2007（5）.
[3]卢现祥.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2007.