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[作者简介]李学香(1976—)，女，山东日照人。政治与社会发展学院政治学专业2005级硕士研究生，研究方向：行政学原理与当代中国行政发展研究。
[摘要]面对公民全面、快速增长的公共需求，我国目前的公共服务远不能适应这个趋势，严重影响了科学发展观的落实。我们必须找出当前我国公共服务领域存在的突出问题，采取相应的解决对策，使公共服务适应社会矛盾的深刻变化，以促进和谐社会的构建。
[关键词]公共需求；公共服务；
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]l009—2234(2007)01—0039—02
近年来，随着经济和社会的深入发展，中国社会的主要矛盾发生了巨大的变化：一是经济的持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是全社会公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。伴随着经济的持续快速增长，我国社会也在加速由生存型向发展型转变，显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面、快速增长：一是公共需求的主体快速增大，不仅需要解决城镇中低收入群体快速增长的公共需求，而且需要解决1亿农民工的基本公共需求，需要逐步解决8亿农民的基本公共需求。二是公共需求以超常的速度增长，近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年平均提高的比重相当于过去5年的总体增幅。三是公共需求的结构变化很大，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达需求也越来越成为全社会普遍关注的焦点。同时，社会转型导致了公民需求向多样化、个体化和法制化转变，追求幸福感和高质量的生活，渴望实现机会均等的价值取向。
面对城乡居民全面、快速增长的公共需求，我国的公共服务远不能适应这个变化趋势，加上不断扩大的城乡、区域和贫富差距，使原本不健全的公共服务体系捉襟见肘。“我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，而现行的政府模式与这一趋势很难适应。[1]”在这个特定背景下，着力探讨公共服务领域的矛盾和问题，加快社会主义公共服务体系建设，对于贯彻落实科学发展观，建设和谐社会尤为重要和迫切。
在目前的公共服务中，我认为主要存在着以下几个方面的问题：
(一)政府的公共服务理念与公共需求的现实不相适应
发展本应是全面的发展，经济增长的目的最终是为了人的全面发展，可是在现实生活中，重经济建设轻社会服务的政府理念还没有根本改变，认为只有经济发展了，政府才有能力解决社会保障，发展教育等社会事业，认为以经济建设为中心，就是要抓产业发展，实现项目带动，特别是在GDP政绩观的主导下，在一定程度上忽视了社会全面发展和资源节约，造成一些突出矛盾：一是政府长期充当经济建设的主体，既当裁判员又当运动员，而在为市场主体服务和创造良好的发展环境方面却还不到位。二是片面强调经济增长的投入，严重忽视社会事业投入的巨大经济社会效益，造成经济与社会发展失衡。三是不恰当的把本应由政府或政府为主体提供的某些公共产品和公共服务，如社会保障、基础教育、医疗保险，推向市场，推向社会，出现功能缺位，不利于实现社会公正和社会和谐。同时，千百年来形成的“官本位”观念根深蒂固，公共服务的观念淡泊。
(二)对公共服务的投入不足，效益不足
“我国政府的财政系统存在的一个问题是，它将大量财政资源投入营利性的企业；与此相对应的是，政府缺乏足够的资源来支持在义务教育、科学研究、公共卫生甚至社会治安维持等方面的公共服务。”[2]尽管这些年社会事业的投资数量有所增长，但总体来说，比例不但没有增长，反而有所下降。比如，1998年我国用于社会公共事业的投资，教育是13.1％、科技是3.3％、医疗是3.8％，三项投资合计所占比重为20.2％，而到了2005年，这一比例分别降为11.7％、2.9％、3.0％和17.6％，分别下降了1.4、0.4、0.8和2.6个百分点。另据有关统计数据显示，我国在卫生、教育和社会保障这三项基本公共服务的投入，不仅低于世界平均水平，甚至还还不如非洲一些国家。不仅如此，行政壁垒与权利分割极大的影响了公共服务投入的效益。目前，我国尚缺乏科学的、合理的政府公共管理与服务体系，仍缺乏以多部门协调为导向的行政资源整合机制和以结果为导向的公共服务绩效管理与评估机制，各部门、各层级之间尚未形成严格的公共服务分工和问责机制，这些都极大的影响了公共服务投入效益的最大化。
(三)公共服务投入的不均衡
我国目前公共服务投入的不均衡集中体现在以国家固定投资为代表的公共设施的投入，多年来出现了“两多”、“两少”现象，即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。也就是说，我国在公共设施的建设和投入方面，农村和中西部地区明显处于劣势。有资料表明，西部新增贫困人口一半以上都是因病致贫，反映出西部地区基本公共服务的缺失。公共服务的不均衡性加剧了城乡、地区之间的收入差距，2004年，我国城乡名义收入差距为3.2：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距为5～6：1，按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30％～40％左右。由于农村公共服务提供的补充组合不均等，使弱势群体在利益的博弈中被进一步边缘化。因此，统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立农村公共服务体系，缩小城乡居民在基本公共服务方面的巨大差距，为全体社会成员提供均等的基本公共产品和公共服务。
根据以上分析，我认为解决当前我国公共服务中存在的问题，主要取决于政府，而政府在这方面的对策，我认为应从以下几个方面人手：
(一)转变政府理念，提高政府对公共产品和公共服务的供给能力
提高政府对公共产品和公共服务的供给能力，政府需要转变发展理念、管理理念和执政理念。首先，政府需要转变发展理念，建设公共服务型政府。发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务，但是，发展不等于GDP增长，发展不仅表现为经济发展，还需要社会、文化的同步发展。以经济建设为中心也不是要求政府直接成为投资者和生产者，而是为市场主体服务和创造良好的发展环境。其次，政府需要转变管理理念，要树立政府提供公共产品与政府生产公共产品相分离的政府管理理念，创新公共服务体系，形成以效益为中心提供公共产品和公共服务的政府新的公共管理理念。政府还需要转变执政理念，所谓执政为民，就是要破除官本位思想，牢固树立“为企业服务”、“为投资者服务”以及“为大众服务”的意识。破除特权思想，牢固树立依法行政的理念，贯彻法律政策的公正与公平法则。破除好大喜功和繁文缛节，讲究务实求真和行政效率，勇于创新，提高政府公共服务的能力。
(二)充分发挥公共财政的支撑作用，扩大政府公共服务的覆盖面
既然是公共服务，首先要解决的就是覆盖面的问题，其次才是水平均等问题。现阶段的当务之急，是使基本的公共服务尽快覆盖到全体居民。公共财政和公共服务密不可分，因为财政支出结构反映着政府职能结构的变化，王一般说来，建立公共财政就是为了满足全社会对公共服务的需求，因此，要充分发挥公共财政的支撑作用，扩大政府公共服务的覆盖面。这就需要：第一，调整公共支出的范围，财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生和公共安全等方面，提高公共服务支出的总量与比例，把经济建设型财政转变为公共服务型财政。第二，尽快完善财政转移支付制度，当前，要在提高转移支付总量的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度，使各级政府的财权与其公共服务职责相匹配，财力与公共服务的支出相对称。第三，制定公共服务的最低标准，保证弱势群体能够获得最基本的公共服务，特别是提高财政在农村基础教育、增加就业、医疗保障、社会救助等方面增加政府付费的比重，以保护弱贫者为重点，扩大公共服务的覆盖面，让全体居民真正享受到改革和发展的成果。
(三)逐步缩小城乡、地区间基本公共服务的差距，实现基本公共服务均等化
公平的分配社会公共服务是维护社会公平，促进社会和谐的重要内容。实现基本公共服务均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而又保障的公共产品和公共服务，这就需要逐步缩小城乡、地区间基本公共服务的差距。(1)要认真贯彻落实中央制定的“多予、少取、放活”的农村工作方针，从政策、法律、制度和投入方面采取措施，保护农业的基础地位和农民的合法权益。加大对农业和农村的投入力度．落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，建立健全财政支农资金的稳定增长机制；推进农村社会保障制度建设，积极推动有关农村社会保障的立法工作，将农村社会保障纳入政府近期管理目标中。合理引入市场化机制和社会化机制，引大社会资金进入农村社会保障领域，实现政府与市场、社会组织的合理分工，以逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。(2)充分考虑中西部地区财政的困难问题，给予体制性倾斜支持。由于与西部地区各种自然条件的局限，在经济总量上要赶上东南沿海地区，很大程度上是不现实的。为此，应当按照中共十六届六中全会的要求，中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务的差距，实现在同等努力程度下，全国不同地区间公共服务水平均等化。
(四)建立多元化的合作伙伴关系，促进公共服务投入效益的最大化
我们说公共服务的提供必须以政府为主体，以公共财政支出来支撑，这并不意味着政府是公共服务的唯一提供者，其实，进入公共管理时代，政府只是公共服务的核心主体。“政府是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角。”[3]毫无疑问，政府对公共服务负有主要责任，但非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共服务中不可或缺的公共服务主体。如同市场会失灵一样，政府有时候也会失灵，社会组织和公众参与将弥补政府在一定条件下的失灵。公共性、公共精神是公共服务的本质特征和现实形式。而“公共精神既包括平等也包括参与。”[4]许多国家，例如英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。我国政府应借鉴西方国家的成功经验，建立多元化的合作伙伴关系。吸引和调动各方力量积极参与公共服务。同时，将市场机制、评估机制和问责机制引入公共服务管理系统，实现公共服务效益的最大化。
(五)建立公共服务的绩效管理与评估机制
各国的“政府再造”运动都将绩效置于追求的首要目标。例如，美国的绩效管理运动发布了《政府绩效与结果法》和《绩效基础组织法案》，提出了“工作的更好而花费的更少”的改革目标。英国、新西兰等国也推行了相应的绩效管理改革。可见，注重公共服务的绩效评估已成为当代各国公共服务管里改革的基本价值取向。由于我国起步较晚，公共服务的绩效发展还处于起步阶段，所以应结合我国国情，逐步探索、完善、发展我国的公共服务绩效管理与评估事业，建立科学的、系统的管理机制，形成以结果为导向的公共服务绩效评估系统，将经济、社会和生态发展列入评估指标．将公共服务的投入与效益作为重要的考量，以确立正确的政绩观和问责机制，引导政府工作从行政控制型向服务型转变。
[参考文献]
[1]迟福林．门槛—政府转型与改革攻坚[M]．北京：中国经济出版社，2005：2．
[2]吴敬琏．中国增长模式抉择[M]．上海：上海远东出版社，2006：179．
[3]陈庆云．公共管理研究中的若干问题[J]．中国人民大学学报，2001：24．
[4][美]罗伯特·D·帕特南：使民主运转起来[M]．王列，赖海溶，译．南昌：江西人民出版社，2001：120．
[责任编辑：张振华]
[摘要]面对公民全面、快速增长的公共需求，我国目前的公共服务远不能适应这个趋势，严重影响了科学发展观的落实。我们必须找出当前我国公共服务领域存在的突出问题，采取相应的解决对策，使公共服务适应社会矛盾的深刻变化，以促进和谐社会的构建。
[关键词]公共需求；公共服务；
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]l009—2234(2007)01—0039—02
近年来，随着经济和社会的深入发展，中国社会的主要矛盾发生了巨大的变化：一是经济的持续快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是全社会公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。伴随着经济的持续快速增长，我国社会也在加速由生存型向发展型转变，显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面、快速增长：一是公共需求的主体快速增大，不仅需要解决城镇中低收入群体快速增长的公共需求，而且需要解决1亿农民工的基本公共需求，需要逐步解决8亿农民的基本公共需求。二是公共需求以超常的速度增长，近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年平均提高的比重相当于过去5年的总体增幅。三是公共需求的结构变化很大，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达需求也越来越成为全社会普遍关注的焦点。同时，社会转型导致了公民需求向多样化、个体化和法制化转变，追求幸福感和高质量的生活，渴望实现机会均等的价值取向。
面对城乡居民全面、快速增长的公共需求，我国的公共服务远不能适应这个变化趋势，加上不断扩大的城乡、区域和贫富差距，使原本不健全的公共服务体系捉襟见肘。“我国的公共需求正处于由消费型向发展型升级的关键时期，而现行的政府模式与这一趋势很难适应。[1]”在这个特定背景下，着力探讨公共服务领域的矛盾和问题，加快社会主义公共服务体系建设，对于贯彻落实科学发展观，建设和谐社会尤为重要和迫切。
在目前的公共服务中，我认为主要存在着以下几个方面的问题：
(一)政府的公共服务理念与公共需求的现实不相适应
发展本应是全面的发展，经济增长的目的最终是为了人的全面发展，可是在现实生活中，重经济建设轻社会服务的政府理念还没有根本改变，认为只有经济发展了，政府才有能力解决社会保障，发展教育等社会事业，认为以经济建设为中心，就是要抓产业发展，实现项目带动，特别是在GDP政绩观的主导下，在一定程度上忽视了社会全面发展和资源节约，造成一些突出矛盾：一是政府长期充当经济建设的主体，既当裁判员又当运动员，而在为市场主体服务和创造良好的发展环境方面却还不到位。二是片面强调经济增长的投入，严重忽视社会事业投入的巨大经济社会效益，造成经济与社会发展失衡。三是不恰当的把本应由政府或政府为主体提供的某些公共产品和公共服务，如社会保障、基础教育、医疗保险，推向市场，推向社会，出现功能缺位，不利于实现社会公正和社会和谐。同时，千百年来形成的“官本位”观念根深蒂固，公共服务的观念淡泊。
(二)对公共服务的投入不足，效益不足
“我国政府的财政系统存在的一个问题是，它将大量财政资源投入营利性的企业；与此相对应的是，政府缺乏足够的资源来支持在义务教育、科学研究、公共卫生甚至社会治安维持等方面的公共服务。”[2]尽管这些年社会事业的投资数量有所增长，但总体来说，比例不但没有增长，反而有所下降。比如，1998年我国用于社会公共事业的投资，教育是13.1％、科技是3.3％、医疗是3.8％，三项投资合计所占比重为20.2％，而到了2005年，这一比例分别降为11.7％、2.9％、3.0％和17.6％，分别下降了1.4、0.4、0.8和2.6个百分点。另据有关统计数据显示，我国在卫生、教育和社会保障这三项基本公共服务的投入，不仅低于世界平均水平，甚至还还不如非洲一些国家。不仅如此，行政壁垒与权利分割极大的影响了公共服务投入的效益。目前，我国尚缺乏科学的、合理的政府公共管理与服务体系，仍缺乏以多部门协调为导向的行政资源整合机制和以结果为导向的公共服务绩效管理与评估机制，各部门、各层级之间尚未形成严格的公共服务分工和问责机制，这些都极大的影响了公共服务投入效益的最大化。
(三)公共服务投入的不均衡
我国目前公共服务投入的不均衡集中体现在以国家固定投资为代表的公共设施的投入，多年来出现了“两多”、“两少”现象，即城市多，农村少；发达地区多，落后地区少。也就是说，我国在公共设施的建设和投入方面，农村和中西部地区明显处于劣势。有资料表明，西部新增贫困人口一半以上都是因病致贫，反映出西部地区基本公共服务的缺失。公共服务的不均衡性加剧了城乡、地区之间的收入差距，2004年，我国城乡名义收入差距为3.2：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距为5～6：1，按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30％～40％左右。由于农村公共服务提供的补充组合不均等，使弱势群体在利益的博弈中被进一步边缘化。因此，统筹城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立农村公共服务体系，缩小城乡居民在基本公共服务方面的巨大差距，为全体社会成员提供均等的基本公共产品和公共服务。
根据以上分析，我认为解决当前我国公共服务中存在的问题，主要取决于政府，而政府在这方面的对策，我认为应从以下几个方面人手：
(一)转变政府理念，提高政府对公共产品和公共服务的供给能力
提高政府对公共产品和公共服务的供给能力，政府需要转变发展理念、管理理念和执政理念。首先，政府需要转变发展理念，建设公共服务型政府。发展是党执政兴国的第一要务，也是政府的第一要务，但是，发展不等于GDP增长，发展不仅表现为经济发展，还需要社会、文化的同步发展。以经济建设为中心也不是要求政府直接成为投资者和生产者，而是为市场主体服务和创造良好的发展环境。其次，政府需要转变管理理念，要树立政府提供公共产品与政府生产公共产品相分离的政府管理理念，创新公共服务体系，形成以效益为中心提供公共产品和公共服务的政府新的公共管理理念。政府还需要转变执政理念，所谓执政为民，就是要破除官本位思想，牢固树立“为企业服务”、“为投资者服务”以及“为大众服务”的意识。破除特权思想，牢固树立依法行政的理念，贯彻法律政策的公正与公平法则。破除好大喜功和繁文缛节，讲究务实求真和行政效率，勇于创新，提高政府公共服务的能力。
(二)充分发挥公共财政的支撑作用，扩大政府公共服务的覆盖面
既然是公共服务，首先要解决的就是覆盖面的问题，其次才是水平均等问题。现阶段的当务之急，是使基本的公共服务尽快覆盖到全体居民。公共财政和公共服务密不可分，因为财政支出结构反映着政府职能结构的变化，王一般说来，建立公共财政就是为了满足全社会对公共服务的需求，因此，要充分发挥公共财政的支撑作用，扩大政府公共服务的覆盖面。这就需要：第一，调整公共支出的范围，财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生和公共安全等方面，提高公共服务支出的总量与比例，把经济建设型财政转变为公共服务型财政。第二，尽快完善财政转移支付制度，当前，要在提高转移支付总量的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度，使各级政府的财权与其公共服务职责相匹配，财力与公共服务的支出相对称。第三，制定公共服务的最低标准，保证弱势群体能够获得最基本的公共服务，特别是提高财政在农村基础教育、增加就业、医疗保障、社会救助等方面增加政府付费的比重，以保护弱贫者为重点，扩大公共服务的覆盖面，让全体居民真正享受到改革和发展的成果。
(三)逐步缩小城乡、地区间基本公共服务的差距，实现基本公共服务均等化
公平的分配社会公共服务是维护社会公平，促进社会和谐的重要内容。实现基本公共服务均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而又保障的公共产品和公共服务，这就需要逐步缩小城乡、地区间基本公共服务的差距。(1)要认真贯彻落实中央制定的“多予、少取、放活”的农村工作方针，从政策、法律、制度和投入方面采取措施，保护农业的基础地位和农民的合法权益。加大对农业和农村的投入力度．落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，建立健全财政支农资金的稳定增长机制；推进农村社会保障制度建设，积极推动有关农村社会保障的立法工作，将农村社会保障纳入政府近期管理目标中。合理引入市场化机制和社会化机制，引大社会资金进入农村社会保障领域，实现政府与市场、社会组织的合理分工，以逐步缩小城乡间基本公共服务的差距。(2)充分考虑中西部地区财政的困难问题，给予体制性倾斜支持。由于与西部地区各种自然条件的局限，在经济总量上要赶上东南沿海地区，很大程度上是不现实的。为此，应当按照中共十六届六中全会的要求，中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务的差距，实现在同等努力程度下，全国不同地区间公共服务水平均等化。
(四)建立多元化的合作伙伴关系，促进公共服务投入效益的最大化
我们说公共服务的提供必须以政府为主体，以公共财政支出来支撑，这并不意味着政府是公共服务的唯一提供者，其实，进入公共管理时代，政府只是公共服务的核心主体。“政府是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角。”[3]毫无疑问，政府对公共服务负有主要责任，但非政府的公共组织与更大范围的公众参与一起构成公共服务中不可或缺的公共服务主体。如同市场会失灵一样，政府有时候也会失灵，社会组织和公众参与将弥补政府在一定条件下的失灵。公共性、公共精神是公共服务的本质特征和现实形式。而“公共精神既包括平等也包括参与。”[4]许多国家，例如英国等西欧国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。我国政府应借鉴西方国家的成功经验，建立多元化的合作伙伴关系。吸引和调动各方力量积极参与公共服务。同时，将市场机制、评估机制和问责机制引入公共服务管理系统，实现公共服务效益的最大化。
(五)建立公共服务的绩效管理与评估机制
各国的“政府再造”运动都将绩效置于追求的首要目标。例如，美国的绩效管理运动发布了《政府绩效与结果法》和《绩效基础组织法案》，提出了“工作的更好而花费的更少”的改革目标。英国、新西兰等国也推行了相应的绩效管理改革。可见，注重公共服务的绩效评估已成为当代各国公共服务管里改革的基本价值取向。由于我国起步较晚，公共服务的绩效发展还处于起步阶段，所以应结合我国国情，逐步探索、完善、发展我国的公共服务绩效管理与评估事业，建立科学的、系统的管理机制，形成以结果为导向的公共服务绩效评估系统，将经济、社会和生态发展列入评估指标．将公共服务的投入与效益作为重要的考量，以确立正确的政绩观和问责机制，引导政府工作从行政控制型向服务型转变。
[参考文献]
[1]迟福林．门槛—政府转型与改革攻坚[M]．北京：中国经济出版社，2005：2．
[2]吴敬琏．中国增长模式抉择[M]．上海：上海远东出版社，2006：179．
[3]陈庆云．公共管理研究中的若干问题[J]．中国人民大学学报，2001：24．
[4][美]罗伯特·D·帕特南：使民主运转起来[M]．王列，赖海溶，译．南昌：江西人民出版社，2001：120．
[责任编辑：张振华]