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农村改革是一项庞杂的系统工程，在推行改革政策时，既需要进行周详的考虑，又要在经济体制机制重点环节上有所创新和突破。特别是要在稳定和完善农村基本经营制度、农村土地管理制度、农村劳动力转移制度、农业支持保护制度、现代农村金融制度、城乡经济社会发展一体化制度、农村社会保障和公共品供给制度等方面有
所创新或突破。
一、切实提升农业综合生产能力，保障国家粮食安全
在当前国内外严峻的粮食生产形势下，要切实保障并加强我国自身的粮食自给能力。重点处理好以下关系：
耕地保护和城市发展之间的关系。我国工业化和城市化进程的加快将进一步加大耕地占用和城市发展之间的紧张关系，在此情况下创新耕地保护机制就显得尤为迫切。要严格保护耕地，确保耕地总量不减、质量不降。按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。对于划分为基本农田的要通过认证后进行基本农田登记造册，确立基本农田的法律地位，不能随意进行改变。建设占用耕地必须“占一还一”，开垦同等数量和质量的耕地；不能开垦耕地的，按建设占用耕地等级不同分级收取耕地开垦费。设立耕地保护和基础设施建设基金，主要用于提高耕地生产能力对村集体的补贴。
粮食生产和种植结构调整之间的关系。从战略上考虑，必须坚持“不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，继续重视和加强粮食生产，重点是保护和增强粮食的综合生产能力。进一步加强对粮食种植农户的直补力度，扩大补贴范围，确保粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等兑现到户，对种粮大户进行奖励。在稳定现有粮食播种面积的基础上，促进蔬菜、水果等经济作物协调发展。
粮食生产和提高经济效益之间的关系。在目前粮食比较效益低下，粮食生产的经济刺激难度进一步加大的情况下，要特别注重发展专用型的粮食生产订单农业，优化粮食品种、品质，把食品安全作为提高农产品质量的重要举措来抓，大力发展有机农业、绿色农业和无公害农业。同时，加强对农资价格的监管，保持农资价格稳定,保证农民种粮收益不降低。不断从市场中寻求提高粮食生产效益的方式方法。
二、不断完善农村土地政策法律，保护农民土地权益
农村土地制度改革仍然是下一步农村体制创新的核心，应当采取稳健而审慎的步骤来稳定、明晰、确保、扩大农民的土地权利，渐进式、分阶段推进，最终建立严格规范的农村土地管理制度，促进城乡经济社会发展一体化。
第一，在稳定农村基本经营制度方面，要将目前农民承包土地的“长久不变”逐步法律化。修订《土地管理法》及《农村土地承包法》，对土地承包期的继续延长和集体经济组织未来的发包行为做出规定。界定农户的土地处置权边界，集体的土地调整干预权利边界，以及国家征地权利的边界，将违约责任法律化。探索在全国意义上的土地流转规范，规范土地发包承包合同与程序，建立土地流转档案管理制度。设立土地纠纷法律救济机构，及时解决产生的土地纠纷。
第二，加快公益性取向的征地制度改革步伐。由用途和所有权双重管制向单一的土地用途管制转变；制定“公共利益征地目录”，明确规定盈利性目的的用地不得征用；严格限定行政划拨用地的用途和比重，对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围；启动土地财产税改革试点，让地方政府有土地收入来源；以多种方式对失地农民实现综合性财产补偿。
第三，促进和规范农村土地市场流转。对农村土地权利体系进行登记，在明确成员权资格基础上，由县政府颁发具有物权性质的土地使用权证书；进一步充实土地承包经营权的内涵，有条件的赋予农民土地抵押权，赋予农民完整的继承权和租赁权，以及部分土地发展权，形成土地权利交易市场；探索多种形式的农村承包地流转方式方法，促进农业规模经营；培育规范的土地流转市场，将土地流转程序规范化、制度化；建立社会化的土地保险、风险分摊机制。
第四，稳妥推动集体建设用地有序进入市场。进行集体建设用地直接进入一级市场试点；对农村集体建设用地采取与国有土地相同的招拍挂制度；建立集体建设用地使用权交易市场，参与土地市场的价格形成；尽快制定规范集体建设用地流转的法律法规；探讨集体存量建设用地异地使用和发展权补偿办法。
第五，有条件的推进宅基地的商品化进程。进行宅基地出租、转让、买卖及抵押办法的试点；明确宅基地与其上的房屋的关系；对集体所有制下农民宅基地的权利和初始分配制度进行规范；防止旧村改造中侵犯农民宅基地的权利
三、建立创新农村金融支持体系，促进农民生产发展
下一步的农村金融改革，依然要明晰产权关系，完善法人治理结构；因地制宜的改革农村信用社组织形式；进一步完善农村金融服务体系，培育适度竞争、多元化的农村金融市场，是推进农村金融改革的一条可行之路。
放松对农村金融的管制，培育多元化的农村金融机构。促进农村民间中小金融组织和机构合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，增加农村金融的服务供给。
深化农村信用社的体制改革。分类推进农村信用社的微观体制改革，允许农村信用社降低营业税和所得税税率，要求其保证存贷比达到一定水平，贷款的较高百分比用于支持农业、农村和农民，允许扩大村镇银行的经营范围，在传统的存贷款业务之外可经营扶贫贷款等部分政策性业务，以及代理证券、保险业务等。加大省级政府对农村信用社的管理责任，由地方政府统一组织防范和处置信用社的金融风险。
改革目前的政策性银行支持体系。充分引入市场机制，面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行，公开招标农业政策性金融服务。同时，允许私人机构和非正规金融机构参与竞争，扩大对农村金融的政策性扶持机构。
完善政策性农业保险发展模式、管理体制和运行机制，简化理赔程序，稳步推进政策性农业保险。同时，制定政策性农业保险条例，为政策性农业保险发展提供制度保证。
四、保护进城农民工的合法权益，推进农村劳动力转移
农村劳动力转移是解决我国“三农”问题的治本之策，但在我国绝对人口不断上升、人地矛盾突出的形势下，农村劳动力转移需稳妥推进。
第一，要改革和完善户籍管理制度。在小城镇实行更加灵活的户籍迁移政策，在适当时候可将小城镇落户条件完全放开；稳步推进大中城市户籍制度改革，探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法；逐步取消农业、非农业户口的划分，以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；逐步剥离附着于户籍上的各种社会权利。建立信息化网络化的人口信息系统，逐步走向现代化的人口管理。
第二，建立城乡统一、规范的劳动力资源市场。强化政府对农村劳动力转移的宏观调控，政府要转变职能，强化服务功能、辅助功能、规范功能和调控功能；取消针对农民工制定的限制性就业政策，简化农民外出就业手续，取消专对农民工设置的就业证等各种登记项目；建立农民工工资正常增长和支付保障机制；建立覆盖城乡的就业服务体系。建立跨省、市、县多层次的就业信息服务体系；建立面向城乡的职业培训，就业援助，就业督查和其他就业服务。
第三，建立健全农村劳动力转移的社会保障体系。将长期居住城镇的农民工纳入城市低保和城镇职工基本保险体系，通过调整政策和管理模式，保护农民工的社会保险权益，允许流动性较大的农民工按年积累社会保险权益；优先进行农民工的工伤和医疗保险制度建设，探索建立农民工工伤保险与事故预防、职业康复相结合的机制；稳步推进农村社会养老保险制度建设；建立城乡社会保障的衔接和接续机制，建立农民工社会保障的“三个转移接口”：一是农民工社保与城镇社会保障的接口；二是农民工社保与农村社会保障的接口；三是不同城市间社保的接口。
第四，为农民工提供平等的社会公共服务。为农民工子女提供良好的基础教育服务；完善针对流动人口的城市住房制度，增加城市廉租房建设，有条件的地方和企业通过多种形式提供低租金房屋；使住房公积金制度覆盖范围扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。
五、调整各级政府财政支出结构，实现公共服务均等化
通过加快建立覆盖城乡的公共财政体制，调整各级政府的财政支出结构，让农民能够享受同城市居民基本均衡的公共服务。
建立完善农村最低生活保障制度。在广覆盖低水平原则下，做到应保尽保，并进行“动态管理”。探索建立农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。促进农村社会保障制度与城镇社会保障系统有机衔接。提高扶贫标准，完善扶贫开发机制。重新界定贫困的定义，扩大救助对象、提高救助水平；城镇化过程完成后则可考虑用相对贫困代替绝对贫困，进一步扩大救助对象。
积极发展新型农村合作医疗制度，将新型农村合作医疗制度建成社会医疗保险制度。科学制定农民大病医疗统筹实施方案。建立省级统筹基金解决重大疾病保险。加大中央和地方财政资助的力度，建立财政补贴随税收收入增长而增长的机制。探索建立农民医疗保障补助基金。提高统筹层次。建议将现有的县级统筹逐步扩大到市级甚至省级统筹。
创新农村养老保险制度。明确规定农村养老保险资金的筹集模式，加大财政投入，增强制度吸引力。加强对农村社会养老保险基金的运营管理，实现基金保值增值。建立农村无保障老年人基本生活保障制度。
提高公共财政对农村义务教育的保障水平。创造条件实行免费的农村职业教育，逐步在农村普及高中教育。实现城乡义务教育统筹发展的财政制度安排。合理配置教育资源，均衡发展城乡教育。加强农村教师队伍建设。重视农民工子女义务教育，鼓励社会投资农村义务教育。
加强农业基础设施和农村中小型基础设施建设。加大对优良品种、防疫体系、市场流通基础设施、政策性农业保险制度、规模化饲养方式等的支持力度。重点支持与农民生产和生活直接相关的农村道路、人畜饮水、农田水利、沼气等中小型基础设施。
加强农村公共卫生服务，逐步提高新型农村合作医疗筹资、保障水平。加大财政向新农合补贴的力度，并制定财政补贴随税收增长同步增长的机制；加强乡镇公共卫生机构建设，重点建设乡镇卫生院，建设模式在坚持统一标准的原则下，根据具体情况可以采取多种形式；加强对农村医生的培训，建立灵活的优秀医护人员补充机制，逐步提高新型农村合作医疗的保障水平。
（作者单位：国家发改委经济体制与管理研究所）
所创新或突破。
一、切实提升农业综合生产能力，保障国家粮食安全
在当前国内外严峻的粮食生产形势下，要切实保障并加强我国自身的粮食自给能力。重点处理好以下关系：
耕地保护和城市发展之间的关系。我国工业化和城市化进程的加快将进一步加大耕地占用和城市发展之间的紧张关系，在此情况下创新耕地保护机制就显得尤为迫切。要严格保护耕地，确保耕地总量不减、质量不降。按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。对于划分为基本农田的要通过认证后进行基本农田登记造册，确立基本农田的法律地位，不能随意进行改变。建设占用耕地必须“占一还一”，开垦同等数量和质量的耕地；不能开垦耕地的，按建设占用耕地等级不同分级收取耕地开垦费。设立耕地保护和基础设施建设基金，主要用于提高耕地生产能力对村集体的补贴。
粮食生产和种植结构调整之间的关系。从战略上考虑，必须坚持“不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，继续重视和加强粮食生产，重点是保护和增强粮食的综合生产能力。进一步加强对粮食种植农户的直补力度，扩大补贴范围，确保粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等兑现到户，对种粮大户进行奖励。在稳定现有粮食播种面积的基础上，促进蔬菜、水果等经济作物协调发展。
粮食生产和提高经济效益之间的关系。在目前粮食比较效益低下，粮食生产的经济刺激难度进一步加大的情况下，要特别注重发展专用型的粮食生产订单农业，优化粮食品种、品质，把食品安全作为提高农产品质量的重要举措来抓，大力发展有机农业、绿色农业和无公害农业。同时，加强对农资价格的监管，保持农资价格稳定,保证农民种粮收益不降低。不断从市场中寻求提高粮食生产效益的方式方法。
二、不断完善农村土地政策法律，保护农民土地权益
农村土地制度改革仍然是下一步农村体制创新的核心，应当采取稳健而审慎的步骤来稳定、明晰、确保、扩大农民的土地权利，渐进式、分阶段推进，最终建立严格规范的农村土地管理制度，促进城乡经济社会发展一体化。
第一，在稳定农村基本经营制度方面，要将目前农民承包土地的“长久不变”逐步法律化。修订《土地管理法》及《农村土地承包法》，对土地承包期的继续延长和集体经济组织未来的发包行为做出规定。界定农户的土地处置权边界，集体的土地调整干预权利边界，以及国家征地权利的边界，将违约责任法律化。探索在全国意义上的土地流转规范，规范土地发包承包合同与程序，建立土地流转档案管理制度。设立土地纠纷法律救济机构，及时解决产生的土地纠纷。
第二，加快公益性取向的征地制度改革步伐。由用途和所有权双重管制向单一的土地用途管制转变；制定“公共利益征地目录”，明确规定盈利性目的的用地不得征用；严格限定行政划拨用地的用途和比重，对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围；启动土地财产税改革试点，让地方政府有土地收入来源；以多种方式对失地农民实现综合性财产补偿。
第三，促进和规范农村土地市场流转。对农村土地权利体系进行登记，在明确成员权资格基础上，由县政府颁发具有物权性质的土地使用权证书；进一步充实土地承包经营权的内涵，有条件的赋予农民土地抵押权，赋予农民完整的继承权和租赁权，以及部分土地发展权，形成土地权利交易市场；探索多种形式的农村承包地流转方式方法，促进农业规模经营；培育规范的土地流转市场，将土地流转程序规范化、制度化；建立社会化的土地保险、风险分摊机制。
第四，稳妥推动集体建设用地有序进入市场。进行集体建设用地直接进入一级市场试点；对农村集体建设用地采取与国有土地相同的招拍挂制度；建立集体建设用地使用权交易市场，参与土地市场的价格形成；尽快制定规范集体建设用地流转的法律法规；探讨集体存量建设用地异地使用和发展权补偿办法。
第五，有条件的推进宅基地的商品化进程。进行宅基地出租、转让、买卖及抵押办法的试点；明确宅基地与其上的房屋的关系；对集体所有制下农民宅基地的权利和初始分配制度进行规范；防止旧村改造中侵犯农民宅基地的权利
三、建立创新农村金融支持体系，促进农民生产发展
下一步的农村金融改革，依然要明晰产权关系，完善法人治理结构；因地制宜的改革农村信用社组织形式；进一步完善农村金融服务体系，培育适度竞争、多元化的农村金融市场，是推进农村金融改革的一条可行之路。
放松对农村金融的管制，培育多元化的农村金融机构。促进农村民间中小金融组织和机构合法化，允许外资金融介入农村金融业务，重点支持农民自主参与的各种形式的合作金融，增加农村金融的服务供给。
深化农村信用社的体制改革。分类推进农村信用社的微观体制改革，允许农村信用社降低营业税和所得税税率，要求其保证存贷比达到一定水平，贷款的较高百分比用于支持农业、农村和农民，允许扩大村镇银行的经营范围，在传统的存贷款业务之外可经营扶贫贷款等部分政策性业务，以及代理证券、保险业务等。加大省级政府对农村信用社的管理责任，由地方政府统一组织防范和处置信用社的金融风险。
改革目前的政策性银行支持体系。充分引入市场机制，面向四大国有商业银行和网络覆盖全国的股份制商业银行，公开招标农业政策性金融服务。同时，允许私人机构和非正规金融机构参与竞争，扩大对农村金融的政策性扶持机构。
完善政策性农业保险发展模式、管理体制和运行机制，简化理赔程序，稳步推进政策性农业保险。同时，制定政策性农业保险条例，为政策性农业保险发展提供制度保证。
四、保护进城农民工的合法权益，推进农村劳动力转移
农村劳动力转移是解决我国“三农”问题的治本之策，但在我国绝对人口不断上升、人地矛盾突出的形势下，农村劳动力转移需稳妥推进。
第一，要改革和完善户籍管理制度。在小城镇实行更加灵活的户籍迁移政策，在适当时候可将小城镇落户条件完全放开；稳步推进大中城市户籍制度改革，探索在城镇有稳定职业和固定居所的农民登记为城市居民的办法；逐步取消农业、非农业户口的划分，以具有合法固定住所为基本落户条件，进一步调整户口迁移政策，促进人才交流和人口的合理有序转移；完善暂住户口登记，探索建立居住证制度；逐步剥离附着于户籍上的各种社会权利。建立信息化网络化的人口信息系统，逐步走向现代化的人口管理。
第二，建立城乡统一、规范的劳动力资源市场。强化政府对农村劳动力转移的宏观调控，政府要转变职能，强化服务功能、辅助功能、规范功能和调控功能；取消针对农民工制定的限制性就业政策，简化农民外出就业手续，取消专对农民工设置的就业证等各种登记项目；建立农民工工资正常增长和支付保障机制；建立覆盖城乡的就业服务体系。建立跨省、市、县多层次的就业信息服务体系；建立面向城乡的职业培训，就业援助，就业督查和其他就业服务。
第三，建立健全农村劳动力转移的社会保障体系。将长期居住城镇的农民工纳入城市低保和城镇职工基本保险体系，通过调整政策和管理模式，保护农民工的社会保险权益，允许流动性较大的农民工按年积累社会保险权益；优先进行农民工的工伤和医疗保险制度建设，探索建立农民工工伤保险与事故预防、职业康复相结合的机制；稳步推进农村社会养老保险制度建设；建立城乡社会保障的衔接和接续机制，建立农民工社会保障的“三个转移接口”：一是农民工社保与城镇社会保障的接口；二是农民工社保与农村社会保障的接口；三是不同城市间社保的接口。
第四，为农民工提供平等的社会公共服务。为农民工子女提供良好的基础教育服务；完善针对流动人口的城市住房制度，增加城市廉租房建设，有条件的地方和企业通过多种形式提供低租金房屋；使住房公积金制度覆盖范围扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。
五、调整各级政府财政支出结构，实现公共服务均等化
通过加快建立覆盖城乡的公共财政体制，调整各级政府的财政支出结构，让农民能够享受同城市居民基本均衡的公共服务。
建立完善农村最低生活保障制度。在广覆盖低水平原则下，做到应保尽保，并进行“动态管理”。探索建立农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。促进农村社会保障制度与城镇社会保障系统有机衔接。提高扶贫标准，完善扶贫开发机制。重新界定贫困的定义，扩大救助对象、提高救助水平；城镇化过程完成后则可考虑用相对贫困代替绝对贫困，进一步扩大救助对象。
积极发展新型农村合作医疗制度，将新型农村合作医疗制度建成社会医疗保险制度。科学制定农民大病医疗统筹实施方案。建立省级统筹基金解决重大疾病保险。加大中央和地方财政资助的力度，建立财政补贴随税收收入增长而增长的机制。探索建立农民医疗保障补助基金。提高统筹层次。建议将现有的县级统筹逐步扩大到市级甚至省级统筹。
创新农村养老保险制度。明确规定农村养老保险资金的筹集模式，加大财政投入，增强制度吸引力。加强对农村社会养老保险基金的运营管理，实现基金保值增值。建立农村无保障老年人基本生活保障制度。
提高公共财政对农村义务教育的保障水平。创造条件实行免费的农村职业教育，逐步在农村普及高中教育。实现城乡义务教育统筹发展的财政制度安排。合理配置教育资源，均衡发展城乡教育。加强农村教师队伍建设。重视农民工子女义务教育，鼓励社会投资农村义务教育。
加强农业基础设施和农村中小型基础设施建设。加大对优良品种、防疫体系、市场流通基础设施、政策性农业保险制度、规模化饲养方式等的支持力度。重点支持与农民生产和生活直接相关的农村道路、人畜饮水、农田水利、沼气等中小型基础设施。
加强农村公共卫生服务，逐步提高新型农村合作医疗筹资、保障水平。加大财政向新农合补贴的力度，并制定财政补贴随税收增长同步增长的机制；加强乡镇公共卫生机构建设，重点建设乡镇卫生院，建设模式在坚持统一标准的原则下，根据具体情况可以采取多种形式；加强对农村医生的培训，建立灵活的优秀医护人员补充机制，逐步提高新型农村合作医疗的保障水平。
（作者单位：国家发改委经济体制与管理研究所）